{T 0/2}
1C_847/2013
Arrêt du 10 mars 2014
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Juge présidant,
Eusebio et Chaix.
Greffier: M. Parmelin.
Participants à la procédure
A.________,
Hoirie B.________,
recourantes,
contre
Objet
permis de construire; frais et dépens,
recours contre l'arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais du 10 octobre 2013.
C.________, D.________, E.________, F.________, G.________ et H.________ sont copropriétaires, à Verbier, de la parcelle n° 585 de la commune de Bagnes en zone chalets T4 (zone touristique faible densité).
Le 30 mai 2011, C.________, pour lui-même et les autres copropriétaires de la parcelle n° 585, a requis l'autorisation de rénover le sous-sol du chalet édifié sur ce bien-fonds, de créer une cave-buanderie et un local à skis au rez inférieur et de poser une citerne à gaz liquéfié enterrée au bas de la parcelle.
Par décision du 31 octobre 2011, le Conseil municipal de Bagnes a délivré l'autorisation de construire sollicitée, sous diverses charges et conditions, et écarté les oppositions à ce projet formée par l'hoirie B.________ et A.________.
Le 2 mai 2012, le Conseil d'Etat du canton du Valais a rejeté le recours déposé par les opposantes déboutées contre cette décision.
Par arrêt du 14 septembre 2012, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais en a fait de même de leur recours contre ce prononcé.
Statuant le 12 septembre 2013 sur recours de A.________ et de l'hoirie B.________, le Tribunal fédéral a annulé cet arrêt en ce qui concerne les frais et dépens et l'a confirmé pour le surplus. Il a renvoyé la cause au Tribunal cantonal pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le Tribunal cantonal a rendu le 10 octobre 2013 un nouvel arrêt dont le dispositif est le suivant:
"1. Les frais de l'arrêt du 14 septembre 2012 sont mis à la charge des recourantes pour 800 fr. et de la partie C.________ pour 400 fr.
2. Les recourantes paieront 1000 fr. de dépens à la partie C.________ pour ses dépens, celle-ci étant reconnue leur devoir une indemnité de partie de 100 fr. pour une part de leurs débours dans leur recours de droit administratif.
3. Les frais de la décision du Conseil d'Etat du 2 mai 2012 sont mis pour 350 fr. chacun à la charge des recourantes et de la partie C.________. Les recourantes verseront 450 fr. de dépens à la partie C.________ et recevront en remboursement partiel de leurs débours 200 fr. de la part de la commune de Bagnes."
Par acte du 11 novembre 2013, A.________ et l'hoirie B.________ ont saisi le Tribunal fédéral d'un recours en lui demandant, sous suite de frais et dépens, d'annuler ou de modifier cet arrêt, de dire les principes qu'il souhaite voir appliqués et de renvoyer la cause au Tribunal cantonal pour nouvelle décision.
La Commune de Bagnes conclut au rejet du recours. Les intimés proposent de le rejeter dans la mesure de sa recevabilité. Le Conseil d'Etat et le Tribunal cantonal ont renoncé à se déterminer.
Les recourantes ont répliqué.
La décision attaquée fait suite à l'arrêt du Tribunal fédéral du 12 septembre 2013 qui prononçait notamment le renvoi de l'affaire à la juridiction cantonale pour nouvelle décision sur les frais et dépens des procédures de recours cantonales de première et dernière instances. Le recours dirigé contre cette décision est également recevable comme recours en matière de droit public. Il s'agit en effet d'une décision additionnelle et rectificative par rapport à celle que le Tribunal cantonal a rendue le 14 septembre 2012 et elle en partage la nature. Cette décision doit dès lors être considérée comme une décision finale, attaquable par la même voie de droit que la décision initiale (arrêt 2C_162/2013 du 8 juillet 2013 consid. 2.1). Les recourantes, dont la qualité pour agir est évidente, ont recouru en temps utile.
Les recourantes voient une violation de leur droit d'être entendues dans le fait que la cour cantonale ne leur a pas donné l'occasion de s'exprimer sur la question de la répartition des frais de justice et des dépens avant de statuer, les empêchant ainsi de déposer un état de frais complet, et qu'elle aurait ignoré leurs arguments.
Selon la jurisprudence, les parties ne peuvent déduire de l'art. 29 al. 2 Cst. aucun droit à être entendues sur la question de la répartition des frais et dépens de la procédure à la suite du renvoi de la cause pour nouvelle décision si elles ont eu l'occasion de s'exprimer à ce sujet dans la procédure au fond (arrêt 5D_201/2012 du 22 février 2013 consid. 2.2; cf. ATF 115 Ia 101 consid. 2 p. 102). Tel est le cas en l'espèce puisque les recourantes ont déposé une liste de leurs frais et dépens au jour du dépôt de leur recours de droit administratif et conclu à l'allocation d'une indemnité à ce titre. Elles ont également expliqué les raisons qui commandaient, selon elles, d'annuler le prononcé du Conseil d'Etat sur la question des frais et dépens. La cour cantonale était enfin en mesure de statuer sur les frais et dépens des parties pour la procédure de recours sur la base des écritures produites, sans les interpeller préalablement. Cela étant, elle n'a pas violé le droit d'être entendues des parties en ne leur donnant pas une nouvelle fois l'occasion de se prononcer sur ce point avant de rendre un nouvel arrêt. Les recourantes ne prétendent pas que la législation cantonale leur garantirait le droit d'être entendues en pareille hypothèse ou qu'un tel droit résulterait de l'arrêt du Tribunal fédéral du 12 septembre 2013. Pour le surplus, l'arrêt attaqué renferme une motivation suffisante pour qu'elles puissent le contester efficacement dans la mesure où il indique les raisons qui fondent la répartition des frais et dépens des procédures de recours cantonales. Le fait que certains de leurs arguments n'auraient pas été pris en considération sans que la cour cantonale n'ait fourni d'explication à ce propos ne signifie pas encore qu'elle aurait failli à son devoir de motivation étant donné que pour respecter cette obligation, il suffit que l'autorité réponde aux griefs qui, sans arbitraire, peuvent être tenus pour pertinents (ATF 138 IV 81 consid. 2.2 p. 84; 134 I 83 consid. 4.1 p. 88).
Les recourantes considèrent que la répartition des frais et dépens des procédures de recours devant le Conseil d'Etat et devant le Tribunal cantonal serait arbitraire, contraire aux considérants de l'arrêt du Tribunal fédéral du 12 septembre 2013 et constitutive d'une inégalité de traitement.
4.1. La jurisprudence reconnaît à l'autorité cantonale de recours un large pouvoir d'appréciation dans la fixation et la répartition des frais et dépens de la procédure cantonale, s'agissant d'une matière qui relève de la législation cantonale de procédure applicable à la cause (ATF 111 V 48 consid. 4a p. 49). Le Tribunal fédéral n'intervient que si cette autorité a interprété ou appliqué de manière arbitraire le droit cantonal concerné ou si elle a abusé de son pouvoir d'appréciation, notamment si la décision ne peut se justifier par des raisons objectives (ATF 98 Ib 506 consid. 2 p. 509).
4.2. La définition des frais et dépens, leur charge, leur répartition ainsi que la décision sur les frais sont, en principe, réglés dans les causes administratives par les art. 3 à 6 de la loi cantonale fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou administratives (LTar) et la loi cantonale sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA) en vertu de l'art. 1
er al. 2 let. d LTar. Selon l'art. 88 LPJA, celui qui provoque ou requiert une démarche de l'administration acquitte l'émolument fixé par l'autorité. Il peut être tenu de rembourser tout ou partie des débours (al. 1). Celui qui provoque des frais inutiles est tenu de les supporter dans chaque cas, même s'il obtient gain de cause (al. 5). L'art. 89 LPJA dispose qu'en règle générale, la partie qui succombe en cas de recours supporte les frais. Si elle n'est que partiellement déboutée, les frais sont réduits (al. 1). A titre exceptionnel, les frais peuvent être remis totalement ou partiellement (al. 2). Les frais ne peuvent normalement être exigés des autorités fédérales, cantonales et communales lorsque, sans que leurs intérêts patrimoniaux soient en cause, elles ont agi dans l'exercice de leurs attributions officielles en qualité de partie dans une procédure administrative ou lorsqu'elles sont intervenues dans celle-ci à titre d'instance inférieure (al. 4). L'art. 91 al. 1 LPJA prévoit que, sauf les cas dans lesquels l'art. 88 al. 5 LPJA est applicable, l'autorité de recours allouera, sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause le remboursement des frais nécessaires qui lui ont été occasionnés (dépens). Aux termes de l'art. 91 al. 2 LPJA, le dispositif indique le montant des dépens alloués qui, lorsqu'il n'est pas équitable de les mettre à la charge de la partie déboutée, sont supportés par le fisc cantonal ou communal.
Selon l'art. 3 LTar, les frais comprennent les débours de l'autorité et l'émolument de justice (al. 1). Les débours de l'autorité comprennent les honoraires des experts, interprètes et traducteurs, les indemnités de déplacement et de présence et les autres dépenses nécessitées par la procédure engagée (al. 2). L'émolument de justice est la taxe perçue en contrepartie de l'intervention de l'autorité saisie de la cause, couvrant en outre, forfaitairement, les frais de chancellerie et autres frais analogues (al. 3). A teneur de l'art. 4 LTar, les dépens comprennent l'indemnité à la partie pouvant y prétendre et ses frais de conseil juridique. Ils couvrent, en principe, les frais indispensables occasionnés par le litige. La décision fixant les dépens ne lie pas le conseil juridique et son client dans leurs relations internes (al. 1). L'indemnité allouée à la partie comprend le remboursement de ses débours et, lorsque des circonstances particulières le justifient, un dédommagement pour la perte de temps ou de gain (al. 2). Les frais du conseil juridique comprennent les honoraires, calculés selon les art. 27 ss LTar, auxquels s'ajoutent les débours (al. 3). En vertu de l'art. 5 LTar, la décision de l'autorité sur le montant des débours, des émoluments ou l'ampleur et le sort des dépens est fixée dans le dispositif de toute décision et de tout jugement. Si les circonstances le justifient, l'autorité peut renvoyer sa décision sur les dépens à fin de cause (al. 1). Jusqu'aux débats, jusqu'à la décision finale ou dans le délai assigné par l'autorité, la partie peut déposer un décompte présentant: a) ses débours; b) l'indemnité; c) les honoraires et débours du conseil juridique (al. 2).
4.3. La cour cantonale a considéré que les frais de la décision du Conseil d'Etat du 2 mai 2012, arrêtés à 700 fr., devaient être répartis par moitié entre les recourantes, dont les arguments de fond ont été rejetés à bon droit, et le constructeur, dont les changements apportés au projet ont conduit à la production d'un dossier incomplet par la Commune de Bagnes et aux compléments, expédiés le 20 avril 2012, avec insistance pour qu'une décision soit rapidement prise, ce qui a amené la violation du droit d'être entendu par la première autorité de recours. Ces éléments conduisent à réduire de moitié les dépens auxquels peut prétendre la partie C.________, soit 450 fr. qui demeurent dus par les recourantes. Elles-mêmes ont droit pour les dépens requis le 30 novembre 2011 à une indemnité globale de 200 fr. à titre de débours partiels à la charge de la Commune de Bagnes qui a provoqué les opérations superflues en ne communiquant pas aux opposants les plans modifiés avant leur approbation et en ne remettant pas le dossier complet à l'organe d'instruction du recours administratif.
S'agissant des frais et dépens de la procédure de recours de dernière instance, la Cour de droit public a relevé que les considérants du Tribunal fédéral conduisaient à une admission partielle du recours de droit administratif formé par A.________ et l'hoirie B.________. Au vu du nombre de griefs invoqués et des écritures des parties, elle a considéré que les recourantes avaient gain de cause pour le tiers et qu'elles succombaient pour les deux-tiers, la proportion inverse valant pour la partie C.________, étant précisé que personne n'a remis en cause les quotités retenues sur ces deux points par l'arrêt du 14 septembre 2012. Elle a mis en conséquence les frais de son arrêt pour 800 fr. à la charge des recourantes et fait supporter le solde par la partie adverse. La cour cantonale a retenu que les recourantes avaient droit à une indemnité pour leurs frais, qu'elle a fixée non pas selon la liste du 11 juin 2012, mais globalement à 100 fr. au vu des opérations intervenues entre les 2 mai et 14 septembre 2012. Elle a tenu compte du fait que l'accueil de leurs griefs n'avait été que très partiel, qu'ils émanaient de personnes retraitées et agissant seules, que le défraiement était limité aux débours (timbres, copies, transports) selon l'art. 4 al. 2 LTar et qu'il ne ressortait pas du mandat confié le 8 juin 2012 par l'hoirie B.________ qu'il le soit à titre onéreux. Elle a mis cette indemnité à la charge de la partie C.________.
4.4. Les recourantes considèrent que cette répartition des frais et dépens ne tiendrait pas suffisamment compte des violations répétées de leur droit d'être entendues, des déplacements inutiles et des écritures qu'elles ont dû entreprendre et déposer pour tenter de consulter un dossier complet et pour obtenir des explications, des modifications apportées au projet de construction ensuite de leur intervention, de la rétention d'informations par la Commune de Bagnes et du fait que les autorités concernées ont approuvé un projet de construction nécessitant l'octroi d'une dérogation qui n'avait pas été demandée. Vu ces éléments, il aurait été équitable de remettre totalement ou partiellement les frais en application de l'art. 89 al. 2 LPJA. A tout le moins, une partie des frais de justice aurait dû être mise à la charge de la Commune de Bagnes et du Conseil d'Etat, qui n'ont pas respecté leur droit d'être entendues entraînant ainsi des frais inutiles, en application de l'art. 88 al. 5 LPJA. Elles estiment que par frais inutiles, il y aurait lieu également de prendre en considération les frais de justice et pas seulement les débours.
4.5. Il était conforme au texte de l'art. 89 al. 1 LPJA de mettre des frais réduits à la charge des recourantes qui ont succombé sur la majorité des griefs invoqués et qui n'ont pas obtenu l'annulation du permis de construire délivré aux intimés, que ce soit dans la procédure de recours devant le Conseil d'Etat ou en dernière instance cantonale (cf. arrêt 1P.635/2002 du 12 mars 2003 consid. 3.2). Selon la pratique cantonale, une remise totale ou partielle des frais, comme le prévoit l'art. 89 al. 2 LPJA, suppose une situation exceptionnelle, telle que l'indication erronée des voies de droit (cf. JEAN-CLAUDE LUGON, Quelques aspects de la loi valaisanne sur la procédure et la juridiction administratives, RDAF 1989 p. 256, qui se réfère à un arrêt du Tribunal cantonal du 19 octobre 1982 paru à la RVJ 1982 p. 8 consid. 3; voir aussi, arrêt 1C_451/2012 du 2 octobre 2012 consid. 2). La cour cantonale n'a pas abusé du large pouvoir d'appréciation qui lui est reconnu dans l'application de cette disposition en considérant ne pas se trouver en présence d'une telle situation, même si la manière dont la procédure a été menée, que ce soit par la Commune de Bagnes ou par le Conseil d'Etat, n'a pas été exempte de tout reproche. L'admission partielle du recours de droit administratif pour les motifs évoqués par le Tribunal fédéral dans son arrêt du 12 septembre 2013 n'imposait pas davantage de dispenser les recourantes de tout frais.
La cour cantonale a tenu compte du fait que la Commune de Bagnes avait omis de communiquer aux opposantes les plans modifiés et produit un dossier incomplet au Conseil d'Etat et occasionné ainsi des frais inutiles aux recourantes en leur accordant des débours partiels à la charge de celle-ci pour la procédure de recours administratif. On ne voit pas en quoi ces circonstances auraient dû nécessairement l'amener à mettre également à la charge de l'autorité communale une partie des frais de justice en dérogation à l'art. 89 al. 4 LPJA, sous peine de verser dans l'arbitraire. Pareille conséquence ne résulte pas ni de l'art. 88 al. 5 LPJA, ni de l'arrêt de renvoi du Tribunal fédéral du 12 septembre 2013. La cour cantonale a considéré que la violation du droit d'être entendues des recourantes commise par le Conseil d'Etat était la conséquence des constructeurs, qui avaient produit un plan modifié et demandé à ce qu'il soit statué sans délai, et mis une partie des frais de justice à leur charge. Les recourantes ne sont pas habilitées à se plaindre d'une telle répartition. Seuls les intimés auraient pu le faire en demandant que leur part des frais soit prise en charge par le canton du Valais. Quoi qu'il en soit, le fait qu'une autre solution aurait pu éventuellement aussi être soutenable sur ce point ne permet pas de tenir celle retenue pour arbitraire (ATF 138 I 305 consid. 4.3 p. 319).
Les recourantes ne contestent au surplus pas l'émolument de justice fixé à 700 fr. pour la procédure de recours administratif, lequel reste dans la fourchette prévue par l'art. 23 let. c LTar. Elles estiment en revanche que leurs débours auraient été sous-estimés et qu'ils seraient sans commune mesure avec les dépens accordés aux intimés. Elles reprochent à la cour cantonale de ne leur avoir accordé aucun dédommagement pour leur travail, comme le prévoit l'art. 4 al. 2 LTar, contrairement au Tribunal fédéral qui a tenu compte de cet élément en compensant les dépens.
Les recourantes n'étaient pas assistées d'un conseil juridique au sens où l'entend l'art. 4 al. 3 LTar. A tout le moins, la cour cantonale n'a pas fait preuve d'arbitraire en déniant cette qualité à A.________, qui déclarait agir en son nom et celui de l'hoirie B.________ dans les deux procédures de recours cantonales, en l'absence de toute indication sur ses qualités professionnelles et sur la nature onéreuse du mandat de représentation qui la liait à l'hoirie. Cela étant, les recourantes ne pouvaient prétendre à une indemnité pour la couverture des frais de conseil juridique au sens de l'art. 4 al. 1 LTar. Elles n'étaient pas davantage habilitées à exiger le remboursement intégral de leurs débours puisqu'elles n'ont obtenu que partiellement gain de cause dans les deux procédures cantonales. L'allocation d'un montant forfaitaire de 200 fr. à titre de débours partiels pour la procédure de recours devant le Conseil d'Etat au regard des frais invoqués à ce titre n'est pas insoutenable et n'appelle pas une intervention de la part du Tribunal fédéral, étant précisé que les heures de travail n'entrent pas dans les débours mais font l'objet d'un dédommagement séparé selon l'art. 4 al. 2 LTar. La comparaison faite avec l'indemnité de 450 fr. versée à l'hoirie C.________ à titre de dépens partiels n'est pas pertinente et ne permet pas de conclure à une inégalité de traitement. Selon les art. 27 et 37 al. 2 LTar, les honoraires du conseil juridique pour la procédure de recours administratif sont fixés entre 550 fr. et 8'800 fr., d'après la nature et l'importance de la cause, ses difficultés, l'ampleur du travail, le temps utilement consacré par le conseil juridique et la situation financière de la partie. L'indemnité de 900 fr. à laquelle les constructeurs auraient pu prétendre pour leurs dépens selon l'arrêt attaqué s'ils avaient obtenu entièrement gain de cause, est modeste au regard de ces critères et ne procède pas d'un abus du pouvoir d'appréciation dévolu à la cour cantonale. Cette dernière n'a pas davantage versé dans l'arbitraire en la réduisant de moitié pour tenir compte du fait qu'ils ont en partie succombé. Enfin, cette indemnité pouvait de manière soutenable être mise à la charge des recourantes, qui ont succombé pour l'essentiel, plutôt qu'à celle de la Commune de Bagnes ou du canton.
S'agissant d'un éventuel dédommagement pour la perte de temps, au sens de l'art. 3 al. 2 LTar, le Tribunal cantonal se réfère, pour ce qui est de la procédure devant elle, à la jurisprudence rendue par le Tribunal fédéral (ATF 125 II 518 consid. 5b p. 519; cf. ATF 129 II 297 consid. 5 p. 304; 129 V 113 consid. 4.1 p. 116; arrêt 4A_579/2008 du 26 février 2009 consid. 3), selon laquelle la partie non représentée par un avocat a droit à une indemnité de dépens lorsque la cause est compliquée, que sa valeur litigieuse est élevée et qu'elle a provoqué un important travail plus conséquent que celui qu'un particulier doit normalement consentir pour s'occuper de ses propres affaires (RVJ 2001 p. 309). Il n'y a pas lieu d'examiner ce qu'il en est pour la procédure devant le Conseil d'Etat. La cour cantonale pouvait en effet sans arbitraire admettre que ces conditions n'étaient pas réunies en l'occurrence, que ce soit pour la procédure de recours administratif ou pour la procédure de recours conduite devant elle.
En ce qui concerne enfin les frais de la procédure de recours devant la Cour de droit public, l'arrêt attaqué échappe toute sanction au regard de l'art. 9 Cst. Les recourantes ne critiquent pas avec raison leur montant, qui reste dans la limite inférieure de la fourchette fixée par l'art. 25 LTar. Le Tribunal fédéral a certes admis leur recours en tant qu'il portait sur le non-respect des distances aux limites et la violation de leur droit d'être entendues par le Conseil d'Etat sans que cela ne conduise pour autant à l'annulation du permis de construire délivré aux intimés. La cour cantonale a toutefois tenu compte dans une mesure appropriée du fait qu'elles avaient obtenu gain de cause sur ces différents points et succombé sur les autres en répartissant les frais de justice à raison d'un tiers pour les constructeurs et de deux-tiers pour les recourantes.
S'agissant des dépens de la partie C.________, elle les a fixés à 1'000 fr. selon la même clef de répartition que pour les frais, ce qui représente une indemnité de 2'000 fr. si elle avait obtenu intégralement gain de cause. Ce montant n'est pas excessif au regard des critères évoqués à l'art. 27 al. 1 LTar et des seuils fixés par l'art. 39 LTar. Compte tenu de l'issue du recours et pour les raisons évoquées précédemment, la somme de 100 fr. qui a été allouée aux recourantes à titre de débours partiels n'est pas choquante et échappe également à une sanction du Tribunal fédéral.
Le recours doit par conséquent être rejeté dans la mesure où il est recevable. Les recourantes, qui succombent, prendront en charge les frais de la procédure (art. 65 et 66 al. 1 LTF). Vu l'issue du recours, elles ne peuvent prétendre à l'octroi de dépens. Les intimés, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat, ont droit à des dépens qui seront mis à la charge des recourantes, solidairement entre elles (art. 68 al. 1 et 5 LTF). Ils tiendront compte de la mesure réduite des observations.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 fr., sont mis à la charge des recourantes.
Les recourantes verseront solidairement aux intimés, créanciers solidaires, la somme de 1'000 fr. à titre de dépens.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, à la Commune de Bagnes, ainsi qu'au Conseil d'Etat et à la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais.
Lausanne, le 10 mars 2014
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Juge présidant: Merkli
Le Greffier: Parmelin