Amendment of special land-use plan upheldGénéré par IA

{T 0/2}
1C_84/2011

Urteil vom 29. September 2011
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Raselli,
Gerichtsschreiberin Scherrer Reber.

1. Verfahrensbeteiligte
   X.________,
   
2. Y.________,
   Beschwerdeführer, beide vertreten durch Rechtsanwalt Oswald Rohner,

gegen

Z.________, bestehend aus:,

1. W.________ AG,
   
2. A.________, handelnd durch W.________ AG,
   
3. B.________, handelnd durch W.________ AG,
   
4. C.________, handelnd durch W.________AG,
   Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Beat Schelbert,
   Gemeinderat Freienbach,
   vertreten durch Rechtsanwalt Hans Rudolf Ziegler,
   Regierungsrat des Kantons Schwyz.

Gegenstand
Gestaltungsplanänderung,

Beschwerde gegen den Entscheid
vom 21. Dezember 2010 des Verwaltungsgerichts
des Kantons Schwyz, Kammer III.

Sachverhalt:

A.
Der Regierungsrat des Kantons Schwyz genehmigte am 19. Oktober 1999 den Gestaltungsplan "Hergishalten", Pfäffikon. Dieser umfasst das Grundstück KTN 3000 sowie Teile von KTN 668 und 2031. In drei Terrassenhauszeilen sollten je drei Wohneinheiten realisiert werden.

Knapp ein Jahr später erfolgte eine erste Änderung des Gestaltungsplans, deren Genehmigung der Regierungsrat am 24. Oktober 2000 erteilte: Planinhalt bildeten neu zwei Terrassenhauszeilen mit je drei bzw. sechs Wohneinheiten. Als zusätzliche Ausnahme von den Normalbauvorschriften wurde die Überschreitung der Gebäudelänge bewilligt.

B.
Gegen ein Baugesuch der W.________ AG um Bewilligung eines Gartenpavillons im Gestaltungsplangebiet erhoben X.________ und Y.________ (als Eigentümer der südlich an KTN 3000 angrenzenden Parzelle KTN 1486) Einsprache. Letztere wies der Gemeinderat Freienbach am 9. Oktober 2008 ab und erteilte die Baubewilligung mit der Auflage, das Flachdach des Pavillons dürfe Oberkant Flachdach maximal bis zur Kote 443.50 m über Meer reichen. Gegen Süden und Westen wurde ein Grenzabstand von mindestens 2.50 m verlangt.

C.
Gegen den Beschluss des Gemeinderats gelangten sowohl die Einsprecher als auch die Bauherrschaft an den Regierungsrat. Dieser hiess die Beschwerden am 17. Februar 2009 gut, hob den angefochtenen Entscheid auf und wies die Sache im Sinne der Erwägungen zur Ergänzung bzw. Verbesserung der Planunterlagen und zur Neubeurteilung an den Gemeinderat zurück. U.a. begründete der Regierungsrat seinen Beschluss sinngemäss damit, dass der Gemeinderat eine rechtliche Beurteilung unterlassen habe, obwohl er zum Schluss gelangt sei, dass das Bauvorhaben den Vorschriften des Gestaltungsplans widerspreche. Die Überschreitung der im Gestaltungsplan festgelegten Höhenkote von 442.0 m werde in der Baubewilligung nicht thematisiert.

D.
Daraufhin reichte die "Z.________" beim Gemeinderat Freienbach am 29. April 2009 das Gesuch um eine Änderung des Gestaltungsplans ein. Ersucht wurde um eine Änderung bzw. Ergänzung von Art. 11 Ziff. 1 der Sonderbauvorschriften (SBV) betreffend Nebenbauten und unterirdische Bauten. Die beantragte Formulierung lautete wie folgt (Änderungen kursiv):
"Grenz- und Gebäudeabstände, sowie Gebäude- und Firsthöhen für Vor- und Nebenbauten ergeben sich aus Art. 27 BR. Diese Bestimmungen des Baureglements gehen denjenigen des Gestaltungsplans vor."
Innert Auflagefrist erhoben X.________ und Y.________ dagegen Einsprache.

E.
Der Gemeinderat entsprach dem Änderungsgesuch am 29. Oktober 2009, wies die Einsprache ab und beantragte dem Regierungsrat die Genehmigung des Gestaltungsplans mit geänderten Sonderbauvorschriften.

Dagegen gelangten die unterlegenen Einsprecher wiederum an den Regierungsrat.

F.
Nach einer irrtümlich ohne Berücksichtigung des Beschwerdeverfahrens erfolgten Genehmigung der Sonderbauvorschriften beschloss der Regierungsrat am 8. Juni 2010, die Beschwerde abzuweisen und die beantragte Änderung der Sonderbauvorschriften zu genehmigen.

X.________ und Y.________ erhoben daraufhin Beschwerde beim kantonalen Verwaltungsgericht. Dieses wies das Rechtsmittel am 21. Dezember 2010 im Sinne der Erwägungen ab.

G.
Am 21. Februar 2011 beantragen X.________ und Y.________ dem Bundesgericht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten bzw. subsidiärer Verfassungsbeschwerde, den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz vom 21. Dezember 2010 aufzuheben. In Gutheissung ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 5. Juli 2010 seien die vorgängigen Beschlüsse des Regierungsrats und des Gemeinderats aufzuheben. Das Gesuch auf Änderung von Art. 11 Abs. 1 SBV sei abzuweisen, soweit überhaupt darauf einzutreten sei, und die Bewilligung zu verweigern. Überdies sei die im Beschluss des Regierungsrats vom 8. Juni 2010 erteilte Genehmigung der umstrittenen Änderung aufzuheben. Eventualiter stellen die Beschwerdeführer Antrag auf Aufhebung des angefochtenen Entscheids und Rückweisung der Sache an das Verwaltungsgericht im Sinne der Erwägungen.

Der Gemeinderat Freienbach wie auch die "Z.________" als private Beschwerdegegnerin schliessen je auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Desgleichen beantragt der Regierungsrat des Kantons Schwyz die Abweisung der Beschwerde, während das Verwaltungsgericht auf eine Vernehmlassung verzichtet.

In ihren weiteren Eingaben halten die Parteien sinngemäss an ihren Anträgen fest.

Erwägungen:

1.
1.1 Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid (Art. 90 BGG). Gestützt auf Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Dieses Rechtsmittel steht auch auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts zur Verfügung. Das Bundesgerichtsgesetz enthält dazu keinen Ausschlussgrund. Gemäss Art. 34 Abs. 1 RPG in der Fassung nach Ziff. 64 des Anhangs zum Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (VGG; SR 173.32; vgl. AS 2006 2261) gelten für die Rechtsmittel an die Bundesbehörden die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege (BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251). Die umstrittenen Änderungen betreffen einen kommunalen Sondernutzungsplan, der vor Bundesgericht den Regeln über die Anfechtung von Verfügungen im Sinne von Art. 82 lit. a BGG unterworfen ist (vgl. BGE 133 II 353 E. 3.3 S. 358; 117 Ia 302 E. 3 S. 305 f.; 116 Ia 207 E. 3b S. 211, je mit Hinweisen). Als Eigentümer des Grundstücks KTN 1486, welches unmittelbar an den Gestaltungsplanperimeter angrenzt, haben die Beschwerdeführer ein schützenswertes Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Urteils. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist unter Vorbehalt rechtsgenüglicher Begründung (siehe E. 1.3 hiernach) einzutreten.

1.2 Kein Raum bleibt infolgedessen für die subsidiäre Verfassungsbeschwerde.

1.3 Nach Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begründung in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Dies setzt voraus, dass sich der Beschwerdeführer wenigstens kurz mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids auseinandersetzt. Genügt die Beschwerdeschrift diesen Begründungsanforderungen nicht, so ist darauf nicht einzutreten. Zwar wendet das Bundesgericht das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG); dies setzt aber voraus, dass auf die Beschwerde überhaupt eingetreten werden kann, diese also wenigstens die minimalen Begründungsanforderungen von Art. 42 Abs. 2 BGG erfüllt.

Strengere Anforderungen gelten, wenn die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich der willkürlichen Anwendung von kantonalem Recht und Willkür bei der Sachverhaltsfeststellung; dazu BGE 133 II 249 E. 1.4.3 S. 255) geltend gemacht wird. Dies prüft das Bundesgericht nicht von Amtes wegen, sondern nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Für derartige Rügen gelten die gleichen Begründungsanforderungen, wie sie gestützt auf Art. 90 Abs. 1 lit. b OG für die staatsrechtliche Beschwerde gegolten haben (BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen). Die Beschwerdeschrift muss die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen; auf rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein. Wird eine Verletzung des Willkürverbots geltend gemacht, muss anhand der angefochtenen Subsumtion im Einzelnen dargelegt werden, inwiefern der Entscheid an einem qualifizierten und offensichtlichen Mangel leidet (BGE 130 I 258 E. 1.3 S. 261 mit Hinweisen).

1.4 Nicht zu hören sind die Beschwerdeführer mit ihrem Antrag auf Aufhebung sämtlicher vorgängig gefasster Beschlüsse auf kommunaler und kantonaler Ebene. Als Folge des im Beschwerdeverfahren geltenden Devolutiveffekts hat das Urteil des Verwaltungsgerichts diese Entscheide ersetzt. Sie gelten inhaltlich als mit angefochten (vgl. BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144).

1.5 Der relevante Sachverhalt ergibt sich mit hinreichender Klarheit aus den Akten, weshalb vom beantragten Augenschein abgesehen werden kann.

2.
Vorab zu prüfen ist die Rüge der Beschwerdeführer, wonach der Regierungsrat durch Bezugnahme auf Fotos aus einem anderen Verfahren ihr rechtliches Gehör verletzt und das Verwaltungsgericht dieses Vorgehen willkürlich geschützt habe.

2.1 Das Verwaltungsgericht führt dazu im angefochtenen Entscheid sinngemäss aus, der Regierungsrat habe bei seinem Beschluss auf Fotos zurückgegriffen, welche im Rahmen eines Augenscheins vom 14. Mai 2009 durch das Sicherheitsdepartement gemacht worden seien. Es sei unbestritten, dass im damaligen Verfahren dieselben Parteien involviert gewesen seien wie im jetzigen Rechtsstreit. Mit den Fotos sei damals die Situation im Bereich des Grundstücks der Beschwerdeführer sowie des Gestaltungsplanareals "Hergishalten" dokumentiert worden. Dabei handle es sich um öffentlich zugängliche Informationen. Wenn der Regierungsrat diese für den internen Gebrauch gemachten Fotos in einem anderen Verfahren zwischen denselben Parteien ohne weitere Anzeige an die Beteiligten zur Kenntnis nehme, stelle dies keine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar. Sollte eine solche dennoch bejaht werden, erachtet das Verwaltungsgericht die Voraussetzungen für eine Heilung dieses Mangels als erfüllt.

2.2 Selbst wenn die Parteien die in anderem Zusammenhang gemachten Bilder kannten, wäre der Regierungsrat gehalten gewesen, den Beteiligten den beabsichtigten Beizug der Fotos im Voraus bekannt zu geben und ihnen Gelegenheit zu bieten, sich zu deren Bedeutung zu äussern. Indes wiegt diese Unterlassung nicht derart schwer, dass eine Rückweisung zur neuerlichen Entscheidung angezeigt gewesen wäre:

Nach der Rechtsprechung kann eine - nicht besonders schwerwiegende - Verletzung des rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die Betroffenen die Möglichkeit erhalten, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, welche die von der Gehörsverletzung betroffenen Aspekte mit derselben Kognition überprüfen kann wie die Vorinstanz. Ausnahmsweise kann auch bei einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs von einer Rückweisung abgesehen werden, wenn dies zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der betroffenen Parteien an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 137 II 58 [1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010] nicht publ. E. 2.1.3; 133 I 201 E. 2.2 S. 204 f. mit Hinweis). Da dem Verwaltungsgericht umfassende Kognition in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht zukommt (§ 55 Abs. 1 der Verordnung über die Verwaltungsrechtspflege vom 6. Juni 1974 [VRP/SZ; SRSZ 234.110]) und die Beschwerdeführer nicht in Abrede stellen, dass sie sich in Kenntnis sämtlicher Akten zu den tatsächlichen und rechtlichen Fragen äussern konnten, wurde eine Gehörsverletzung spätestens im letztinstanzlichen kantonalen Verfahren geheilt. Es ist weder ersichtlich noch von den Beschwerdeführern rechtsgenüglich dargetan, welcher Nachteil ihnen durch den Verzicht einer Rückweisung an den Regierungsrat erwachsen sein sollte. Schliesslich behaupten sie nicht, die aus der Fotodokumentation gewonnenen Erkenntnisse seien falsch. Die Rüge erweist sich demnach als unbegründet.

3.
Die Beschwerdeführer wenden sich gegen die Änderung von Art. 11 Abs. 1 SBV: Damit gehe nicht nur eine Präzisierung der Angaben im Gestaltungsplan, sondern eine massgebliche Änderung des Plans selber einher. Aus Sicht der Beschwerdeführer kann es nicht sein, dass im gesamten Gestaltungsplanperimeter Nebenbauten und unterirdische Bauten zulässig sein sollen, wären doch sonst ihrer Meinung nach die im Plan vorgesehenen Nutzungsarten in den Baubereichen A-D, die Angaben der Höhenkoten und der Gebäudehöhen überflüssig. Sie werfen dem Verwaltungsgericht darum eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung und Willkür in der Beweiswürdigung vor.

3.1 Der Gestaltungsplan im Kanton Schwyz enthält gemäss § 24 des Planungs- und Baugesetzes vom 14. Mai 1987 (PBG/SZ; SRSZ 400.100) für eine zusammenhängende Baulandfläche von mindestens 3000 m² Sonderbestimmungen, welche in der Regel auf einem Plan und in Vorschriften festgehalten werden. Präzisierend hält Art. 6 Abs. 2 des kommunalen Baureglements (BR) fest, der Gestaltungsplan enthalte neben einem Plan Sonderbauvorschriften, die von den Vorschriften des Kantons und der Gemeinde abweichen können, sofern mehrere wesentliche Vorteile gegenüber der Normalbauweise erreicht werden. Ferner kann die Durchmischung der Nutzung zugelassen werden, sofern Zweck und Charakter der betreffenden Zone grundsätzlich gewahrt bleiben.

3.2 Im vorliegenden Fall werden im Gestaltungsplan "Hergishalten" verschiedene Baubereiche (A, B, C, D1-3) definiert, in welchen maximale Gebäudehöhen festgelegt sind. Für die Bereiche D1, D2 und D3 wurden zudem maximale Höhenkoten vermerkt. In D3 beträgt die maximale Gebäudehöhe 5.50 m, die Höhenkote 442 m. Die vorgesehene Nutzung wird im Plan selber mit "Garagen/Keller- und Abstellräume" beschrieben. Gemäss Art. 6 Ziff. 1 SBV sollen in den Baubereichen D1-D3 Parkmöglichkeiten in Sammel- oder Einzelgaragen geschaffen werden. Sammel- oder Einzelgaragen, Keller-, Abstell- Neben- und Technikräume sowie Schutzraumbauten sind dort zugelassen (Art. 6 Ziff. 2 SBV).

3.3 In der bisherigen Fassung lautet Art. 11 Ziff. 1 SBV:
"Grenz- und Gebäudeabstände für Vor- und Nebenbauten ergeben sich aus Art. 27 BR".
Neu soll Art. 11 Abs. 1 für Vor- und Nebenbauten auch die Gebäude- und Firsthöhen von Art. 27 BR als verbindlich nennen und darauf hinweisen, dass diese Bestimmungen denjenigen des Gestaltungsplans vorgehen (siehe den Wortlaut in lit. D hiervor). Art. 11 Ziff. 2 SBV erlaubt bereits seit Planerlass auf dem ganzen Gestaltungsplanareal Nebenbauten und unterirdische Bauten gemäss Art. 27 BR, soweit externe Abstände eingehalten sind.

Nach der Definition von Art. 27 Abs. 1 BR (welche derjenigen in § 61 Abs. 1 PBG/SZ entspricht) sind Nebenbauten eingeschossige, unbewohnte Bauten, wie Garagen, Kleinbauten usw., die nicht mehr als 3.50 m Gebäudehöhe, 4.50 m Firsthöhe und 60 m² Grundfläche aufweisen. Sie haben einen Grenzabstand von mindestens 2.50 m einzuhalten.
3.4
3.4.1 Die Beschwerdeführer machen nun geltend, mit der genehmigten Änderung von Art. 11 Ziff. 1 SBV würden im Bereich D3 plötzlich Nebenbauten zulässig, welche die Höhenkote von 442 m missachten würden. Keller, Abstellräume und Garagen dürften dagegen die genannte Höhenkote nicht überschreiten. Diese Schlussfolgerung halten die Beschwerdeführer für völlig abstrus und willkürlich.
3.4.2 Dem hält das Verwaltungsgericht entgegen, es handle sich lediglich um eine Präzisierung der Planangaben. Die verbindlichen Planangaben legten zwar auch maximale Gebäudehöhen, Firsthöhen und Geschosszahlen fest, jedoch immer in Bezug auf eine bestimmte Nutzung. Für die Baubereiche D1-D3 bezögen sich die im Gestaltungsplan festgehaltenen verbindlichen Angaben auf die als "Garagen/Keller- und Abstellräume" genutzten Bauten. Dies ergebe sich auch aus Art. 6 Ziff. 2 SBV, welcher eine weitergehende Nutzung zulasse, als in den verbindlichen Planangaben in Bezug auf diese Baubereiche festgehalten werde. Als weitere Stütze für seine Auslegung nennt das Verwaltungsgericht Art. 11 Ziff. 2 SBV. Die zulässige Nutzung ergebe sich nicht aus den Planangaben, sondern aus den SBV. Der Plan sehe demgegenüber für bestimmte Nutzungsarten bestimmte Bauvorschriften (Gebäudehöhe, Firsthöhe, Geschosse) vor. Die umstrittene Änderung stelle somit eine Präzisierung des Gestaltungsplans dar, indem für Nebenbauten, welche nicht den im Plan festgehaltenen Nutzungsformen entsprächen, die Vorgaben von Art. 27 BR gelten würden und keine - allenfalls weitergehende - Normen, wie sie für bestimmte Nutzungen im Plan festgelegt seien. In diesem Sinn will das Verwaltungsgericht auch den neuen zweiten Satz von Art. 11 Ziff. 1 SBV verstanden wissen: Art. 27 BR gehe nicht den verbindlichen Vorgaben im Plan betreffend den dort vorgegebenen Nutzungsarten vor, sondern nur in Bezug auf weitere bauliche Nutzungen.
3.4.3 Der Regierungsrat hat in seinem Entscheid überdies zu bedenken gegeben, die Regelung, wonach Nebenbauten von den Höhenbegrenzungen des Gestaltungsplans ausgenommen sein und dem BR entsprechen sollen, sei auch sachlich gerechtfertigt: Nebenbauten seien von Gesetzes wegen in ihrer Ausdehnung begrenzt, so dass sie für die Nachbarschaft eher geringe Auswirkungen hätten.
3.5
3.5.1 Ein Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen. Vom klaren, das heisst eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nach der Rechtsprechung nur ausnahmsweise abgewichen werden, wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte, aus Sinn und Zweck der Vorschrift und aus dem Zusammenhang mit anderen Gesetzesbestimmungen ergeben. Entscheidend ist danach nicht der vordergründig klare Wortlaut einer Norm, sondern der wahre Rechtssinn, der durch die anerkannten Regeln der Auslegung zu ermitteln ist (BGE 131 I 394 E. 3.2 S. 396; 131 II 217 E. 2.3 S. 221, je mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall, in welchem es um die unklare Tragweite einer Norm in den Gestaltungsplanvorschriften geht, ist zusätzlich auf den dazugehörenden Plan abzustellen, um den wahren Sinngehalt der fraglichen Regelung zu bestimmen.

3.5.2 Die in diesem Sinne vorgenommene Auslegung durch die kantonalen Instanzen ist weder zu beanstanden, noch ist ihr im Wesentlichen etwas beizufügen. Die neue Regelung betrifft lediglich die zulässige Höhe von Nebenbauten gemäss Art. 27 BR. Letztere waren aufgrund von Art. 11 Ziff. 2 SBV bereits bis anhin im gesamten Gestaltungsplanperimeter zulässig, unabhängig von den im Plan vorgesehenen Haupt-Nutzungsarten. Die Beschwerdeführer setzen sich mit der Argumentation des Verwaltungsgerichts nicht rechtsgenüglich auseinander, sondern beharren auf ihrem Standpunkt, ohne damit Willkür in der Entscheidfindung oder im Ergebnis darzutun. Ihnen geht es vor allem darum, dass von ihnen befürchtete Bauvorhaben für einen Pavillon zu verhindern. Dieses ist aber nicht Streitgegenstand. Zur Diskussion steht einzig, ob die genehmigte Änderung der SBV ohne entsprechende Anpassung des Gestaltungsplans zulässig war. Dies ist zu bejahen, nachdem der verbindliche Planinhalt von der Ergänzung in Art. 11 Ziff. 1 SBV nicht tangiert ist und dazu auch nicht in Widerspruch steht.

4.
Weiter halten die Beschwerdeführer daran fest, dass das Änderungsgesuch einer Begründung bedurft hätte. Eine solche stehe bis heute aus.

4.1 Laut § 30 Abs. 1 PBG/SZ Satz 1 werden (freiwillige) Gestaltungspläne auf Antrag sämtlicher Grundeigentümer des Einzugsgebiets vom Gemeinderat erlassen. Sowohl in Gebieten mit Gestaltungsplanpflicht als auch bei freiwilligen Gestaltungsplänen ist der Gemeinderat verpflichtet, dem Antrag stattzugeben und den Plan zu erlassen, sofern dieser den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung entspricht (MARK GISLER, Ausgewählte Fragen zum Gestaltungsplan im Kanton Schwyz, in: ZBl 101 (2000) S. 393 ff., S. 396). Eine Begründungspflicht ist weder im PBG vorgesehen, noch wird eine solche in der Vollzugsverordnung zum PBG vom 2. Dezember 1997 (VVzPBG/SZ; SRSZ 400.111) statuiert (siehe §§ 23 ff. VVzPBG/SZ). Auch Art. 53 BR nennt in Abs. 6 lediglich die notwendigen Angaben und Unterlagen, die einzureichen sind, verlangt aber keine Begründung für das Gesuch. Zwar besteht die im Verwaltungsverfahren übliche Mitwirkungspflicht der Parteien (§ 19 VRP/SZ). Inwiefern die Gesuchsteller diese aber verletzt haben sollen, ist nicht ersichtlich. Auslöser für die beantragte Änderung waren ganz offensichtlich das bis anhin nicht bewilligte Baugesuch für einen Pavillon und die im damaligen Verfahren offenbar gewordenen Unklarheiten. Weiterer Begründungen bedurfte es nicht.

5.
Schliesslich erachten die Beschwerdeführer den Grundsatz der Planbeständigkeit als verletzt.

5.1 Art. 21 Abs. 2 RPG bestimmt, dass Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst werden, wenn sich die Verhältnisse verändert haben. Als Verhältnisse, deren Änderung eine Plananpassung rechtfertigen bzw. gebieten kann, fallen sowohl tatsächliche als auch rechtliche Umstände in Betracht (vgl. BERNHARD WALDMANN/PETER HÄNNI, Kommentar RPG, Bern 2006, N. 15 zu Art. 21, mit Hinweisen zur Rechtsprechung).

5.2 Das Verwaltungsgericht ruft nochmals die Ausgangslage in Erinnerung: Bereits im bestehenden Art. 11 Ziff. 2 SBV werde festgehalten, dass auf dem ganzen Gestaltungsplanareal Nebenbauten und unterirdische Bauten gemäss Art. 27 BR erlaubt sind, soweit externe Abstände eingehalten sind. Was die maximale Gebäudehöhe von Nebenbauten anbelange, sei nach der bisherigen Regelung nicht ganz klar, welche Bestimmung anwendbar sei. Einerseits werde in Art. 11 Ziff. 2 SBV auf die diesbezüglichen Bestimmungen des BR verwiesen, andererseits würden im Gestaltungsplan für die Planbereiche D1, D2 und D3 maximale Höhenkoten ausgeschieden. Eine Auseinandersetzung mit dieser Unklarheit habe bei der Erteilung der Baubewilligung für den Pavillon durch die Gemeinde nicht stattgefunden, weshalb der Regierungsrat die Angelegenheit am 17. Februar 2009 an den Gemeinderat zurückgewiesen habe. Bei der nun beantragten Änderung der SBV gehe es im Wesentlichen um die Klärung der aufgezeigten Unsicherheit. Dabei handle es sich um die Ergänzung des Gestaltungsplans in einem untergeordneten Punkt und nicht um eine einschneidende Änderung. Des Weiteren gehe es nicht um eine Abweichung von der Regelbauweise, sondern um die Anwendung derselben. Eine Beeinträchtigung öffentlicher oder privater Interessen durch die Anwendung der Normen der Regelbauweise für Nebenbauten sei nicht ersichtlich. Schliesslich wird die Änderung nach Meinung des Verwaltungsgerichts keine durch den Gestaltungsplan gewährleisteten Qualitätsmerkmale - wie z.B. vorgesehene gemeinschaftliche Anlagen - beeinträchtigen oder verhindern.

5.3 Den Beschwerdeführern ist zuzugestehen, dass es für sie als Nachbarn von Interesse ist, ob sich die Nebenbauten an die vorgegebene Höhenkote zu halten haben oder der Regelbauweise entsprechend höher sein dürfen. Dies ändert nichts daran, dass vorliegend lediglich eine vorbestehende Unklarheit beseitigt wurde und es sich bei der Ergänzung von Art. 11 Ziff. 1 SBV um eine Präzisierung handelt, welche sich mit dem Grundsatz der Planbeständigkeit vereinbaren lässt. Die rechtliche Qualifizierung durch das Verwaltungsgericht ist im Ergebnis weder bundesrechts- noch verfassungswidrig.

6.
Demzufolge ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Dem Verfahrensausgang entsprechend haben die Beschwerdeführer für die bundesgerichtlichen Kosten aufzukommen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Zudem haben sie die private Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.

3.
Die Beschwerdeführer haben die private Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Freienbach, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kammer III, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 29. September 2011
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Die Gerichtsschreiberin: Scherrer Reber