Art. 93 al. 1 let. a LTF; art. 49 LTF; art. 20 al. 2bis PA; irregular notification of a court decision and restoration of a procedural deadline. A decision on an advance of costs is separately appealable where non-payment may expose the party to non-entry and thus cause irreparable legal prejudice. An irregular notification is not null but is ineffective against the addressee; it may not be relied upon to trigger or maintain a deadline if the party was actually deprived of a complete, comprehensible decision. Under the principle of good faith, the addressee must act without delay once the defect is discovered. If the postal notice was misaddressed and the court cannot prove complete service, deemed receipt under art. 20 al. 2bis PA does not apply; the deadline must be disregarded and a new period granted (consid. 2).
1C_727/2025
Arrêt du 15 janvier 2026
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Juge présidant, Müller et Merz.
Greffière : Mme Tornay Schaller.
Participants à la procédure
A.________,
recourant,
contre
Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence, Feldeggweg 1, 3003 Berne.
Objet
Protection des données, notification irrégulière,
recours contre la décision du Tribunal administratif fédéral, Cour I, du 11 novembre 2025 (A-8391/2025).
Le 5 octobre 2025, A.________ a dénoncé au Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (ci-après: le Préposé) le fait que la Chambre vaudoise immobilière (CVI) a adressé une lettre à "A.________-C.________" au lieu de "A.________ & C.________". Par courriers des 9 et 22 octobre 2025, le Préposé a expliqué qu'il renonçait à ouvrir une enquête formelle, faute d'indices suffisants de violation importante des prescriptions de protection des données.
Le 30 octobre 2025, A.________ a déposé un recours auprès du Tribunal administratif fédéral (TAF) contre le déni de justice du Préposé. Il reproche au Préposé de ne pas avoir rendu une décision formelle dans sa lettre du 22 octobre 2025.
Par décision incidente du 11 novembre 2025, le TAF a notamment requis une avance de frais de 1'000 francs à verser jusqu'au 2 décembre 2025, sous peine d'irrecevabilité et sous suite de frais. Cette décision incidente a été adressée, par courrier recommandé du 11 novembre 2025, à A.________ et transmise à l'adresse indiquée sur le mémoire de recours. La Poste a invité B.A.________ à retirer le pli recommandé contenant la décision jusqu'au 19 novembre 2025.
Le 13 novembre 2025, B.A.________, le fils de A.________, a transmis au TAF l'avis de retrait de la décision incidente du 11 novembre 2025, établi par la Poste en son nom. Il a précisé qu'il n'était pas habilité à recevoir des avis de retrait pour des envois ne le concernant pas.
En réponse à ce courrier, par pli simple et recommandé du 20 novembre 2025, le TAF a indiqué à A.________ qu'il considérait que l'envoi recommandé du 11 novembre 2025 avait été correctement adressé et qu'une tentative de notification de la décision incidente du 11 novembre 2025 avait bien eu lieu le 12 novembre 2025, entraînant le départ du délai de sept jours au terme duquel la communication était réputée avoir été reçue. Le TAF a joint à son envoi une copie de la décision incidente du 11 novembre 2025 (sans sa deuxième page par suite d'une erreur d'impression) et sa facture, en rappelant que ce nouvel envoi n'avait pas pour effet de prolonger le délai qui y figurait pour verser l'avance de frais. Le recourant a pris possession de cet envoi le 2 décembre 2025.
L'envoi recommandé du 11 novembre 2025 a été retourné à l'échéance du délai de garde au TAF. Le 21 novembre 2025, le TAF a réexpédié, par pli simple uniquement, l'envoi recommandé du 11 novembre 2025. Il a une nouvelle fois rappelé que le délai fixé dans la décision incidente était maintenu. A.________ affirme ne jamais avoir reçu ce courrier.
Par courriel non sécurisé du 2 décembre 2025 et par courrier A+ (reçu le 4 décembre 2025), le recourant a requis du TAF qu'il lui fasse parvenir sans délai la deuxième page de la décision incidente du 11 novembre 2025 faisant défaut au courrier du 20 novembre 2025.
Par acte du 4 décembre 2025, A.________ dépose un recours au Tribunal fédéral contre la décision incomplète du 11 novembre 2025 et la facture annexée. Il demande l'annulation de la décision du 11 novembre 2025 transmise de manière incomplète et l'annulation de la facture jointe. Il sollicite aussi la constatation de l'irrégularité de la tentative de notification du 12 novembre 2025 et demande le renvoi de la cause au TAF pour notification d'une décision complète.
Invité à se déterminer, le TAF s'en remet à justice quant à la recevabilité et le bien-fondé du recours, par courrier du 17 décembre 2025. Le recourant réplique le 7 janvier 2026.
Dirigé contre une décision prise par le Tribunal administratif fédéral (art. 86 al. 1 let. a LTF) dans le domaine du droit public (art. 82 let. a LTF) et déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
La décision attaquée exige une avance de frais de 1'000 francs à verser jusqu'au 2 décembre 2025, sous peine d'irrecevabilité et sous suite de frais. Il s'agit d'une décision incidente dès lors qu'elle ne met pas fin à la procédure. Ne concernant ni la compétence ni une demande de récusation (cf. art. 92 LTF), elle ne peut faire séparément l'objet d'un recours au Tribunal fédéral qu'aux conditions prévues à l'art. 93 al. 1 LTF. Selon cette disposition, les décisions préjudicielles ou incidentes qui sont notifiées séparément peuvent toutefois faire l'objet d'un recours immédiat au Tribunal fédéral si elles peuvent causer un préjudice irréparable (let. a). Le recours n'est dès lors recevable que si la décision attaquée peut causer un préjudice irréparable, à savoir un préjudice juridique qu'un jugement sur le fond même favorable aux recourants ne ferait pas disparaître entièrement (ATF 149 II 476 consid. 1.2.1; 137 III 324 consid. 1.1).
Selon la jurisprudence, la demande d'une avance de frais peut entraîner un préjudice irréparable au sens de l'art. 93 al. 1 let. a LTF, si l'autorité menace de ne pas entrer en matière sur le recours si l'avance n'est pas versée dans les délais (ATF 133 V 402 consid. 1.2; 128 V 199 consid. 2; arrêt 2C_596/2014 du 6 mars 2015 consid. 3.3.2). Tel est le cas en l'espèce.
Les autres conditions de recevabilité sont remplies, de sorte qu'il y a en principe lieu d'entrer en matière.
Le recourant fait valoir qu'il manque la deuxième page à la décision du 11 novembre 2025, de sorte qu'il a reçu une décision incompréhensible, sans motivation, sans dispositif et sans état de fait. Il explique que malgré ses demandes adressées au TAF, il n'a jamais reçu la page manquante.
2.1. Selon un principe général du droit (exprimé notamment aux art. 49 LTF et 38 PA [RS 172.021]), valable pour tous les domaines du droit, notamment pour le droit administratif, une notification irrégulière ne peut entraîner de préjudice aux destinataires concernés. Une décision irrégulièrement notifiée n'est pas nulle, mais simplement inopposable à ceux qui auraient dû en être les destinataires; une telle décision ne peut donc pas les lier, mais la protection des parties est suffisamment garantie lorsque la notification irrégulière atteint son but malgré cette irrégularité (cf. ATF 139 II 243 consid. 11.2; 132 II 21 consid. 3.1; arrêts 2C_1010/2020 du 26 février 2021 consid. 4.3; 1C_311/2018 du 2 avril 2019 consid. 3.2). Il y a lieu d'examiner, d'après les circonstances du cas concret, si les parties intéressées ont réellement été induites en erreur par l'irrégularité de la notification et ont, de ce fait, subi un préjudice. Il convient à cet égard de s'en tenir aux règles de la bonne foi qui imposent une limite à l'invocation du vice de forme. En vertu de ce principe, l'intéressé est tenu de se renseigner sur l'existence et le contenu de la décision dès qu'il peut en soupçonner l'existence, sous peine de se voir opposer l'irrecevabilité d'un éventuel moyen pour cause de tardiveté (ATF 139 IV 228 consid. 1.3; 111 V 149 consid. 4c; arrêt 2C_1010/2020 du 26 février 2021 consid. 4.3). Attendre passivement serait en effet contraire au principe de la bonne foi (cf. ATF 132 II 485 consid. 4.3; arrêts 2C_1010/2020 du 26 février 2021 consid. 4.3; 1C_15/2016 du 1 er septembre 2016 consid. 2.2).
2.2. En l'espèce, le recourant a pris possession du pli recommandé contenant la décision incidente incomplète, le 2 décembre 2025. Le même jour, par courriel non sécurisé (et par courrier A+), il a requis du TAF qu'il lui fasse parvenir sans délai la deuxième page de la décision incidente du 11 novembre 2025 faisant défaut. Le recourant a ainsi agi rapidement dès la connaissance de l'irrégularité, en conformité avec le principe de la bonne foi. Quant au TAF, il ne ressort pas de son dossier qu'il aurait donné suite à la requête du recourant du 2 décembre 2025 et qu'il lui aurait transmis la page manquante. Dans ses déterminations devant le Tribunal fédéral, le TAF a d'ailleurs uniquement relevé qu'"entre-temps, l'avance sur les frais de procédure présumés, fixée par la décision incidente du 11 novembre 2025, n'a pas été versée par le recourant dans le délai imparti". Le TAF n'a ainsi pas apporté la preuve que le recourant a reçu une version complète de la décision incidente du 11 novembre 2025.
Dans ces circonstances, le recourant a subi un préjudice résidant dans le fait que le délai pour effectuer le versement de l'avance de frais fixé dans la décision incidente du 11 novembre 2025 au 2 décembre 2025 est échu. La constatation de la notification irrégulière a pour effet que le délai du 2 décembre 2025 ne peut pas être opposé au recourant et qu'une restitution du délai pour verser l'avance de frais doit lui être accordée (cf. TANQUEREL/BERNARD, Manuel de droit administratif, 3e éd., 2025, n° 1576 p. 570; AMSTUTZ/ARNOLD, in: Basler Kommentar BGG, 2e éd., 2018, n° 13 point 8 ad art. 49 LTF).
2.3. Par ailleurs, il existe une présomption de fait - réfragable - selon laquelle, pour les envois recommandés, l'employé postal a correctement inséré l'avis de retrait dans la boîte aux lettres ou la case postale du destinataire et la date de ce dépôt, telle qu'elle figure sur la liste des notifications, est exacte. Cette présomption entraîne un renversement du fardeau de la preuve au détriment du destinataire. Si celui-ci ne parvient pas à établir l'absence de dépôt dans sa boîte ou sa case postale au jour attesté par le facteur, la remise est censée être intervenue en ces lieu et date. Dès lors que la non-distribution d'une invitation à retirer un pli est un fait négatif, on ne peut naturellement guère en apporter la preuve formelle. La seule possibilité, toujours envisageable, d'une erreur de la Poste ne suffit toutefois pas à renverser la présomption. Il faut au contraire qu'il existe des indices concrets d'erreur (ATF 142 IV 201 consid. 2.3; arrêt 6B_428/2022 du 14 décembre 2022 consid. 1.2).
En l'occurrence, la Poste a commis une erreur en mentionnant B.A.________ (au lieu de A.________) comme personne invitée à retirer l'envoi du 11 novembre 2025. Le lendemain de la réception de l'avis à retirer, B.A.________ a transmis au TAF l'avis de retrait de la décision incidente du 11 novembre 2025, établi par erreur par la Poste en son nom. Il a précisé qu'il n'était pas habilité à recevoir des avis de retrait pour des envois ne le concernant pas. Dans ces conditions très particulières, il peut être admis que la non-distribution au destinataire de l'invitation à retirer le pli est prouvée. Le fait que B.A.________ est le fils de A.________ et réside à la même adresse n'y change rien, dans la mesure où B.A.________ a expressément refusé l'avis de retrait et renvoyé celui-ci au TAF. L'envoi du 11 novembre 2025 n'est ainsi pas réputé avoir été reçu sept jours après la première tentative infructueuse de distribution (art. 20 al. 2bis PA).
Il y a donc lieu d'admettre le recours et de renvoyer la cause au TAF afin qu'il notifie une décision complète au recourant et octroie un nouveau délai pour le versement de l'avance de frais. La requête d'effet suspensif est ainsi sans objet.
Il n'y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF) ni d'allouer de dépens, le recourant ayant agi sans mandataire professionnel (art. 68 al. 1 et 2 LTF).
Le recours est admis et la cause est renvoyée au TAF au sens des considérants.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
Le présent arrêt est communiqué au recourant, au Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence et au Tribunal administratif fédéral (Cour I).
Lausanne, le 15 janvier 2026
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Juge présidant : Kneubühler
La Greffière : Tornay Schaller