Public employee dismissal, warning, and performance review upheldGénéré par IA

1C_71/2025

Arrêt du 26 novembre 2025

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Haag, Président,
Kneubühler et Merz.
Greffière : Mme Arn.

Participants à la procédure
A.________, représenté par Me Ianis Meichtry, avocat, recourant,

contre

Département de la santé, des affaires sociales et de la culture du canton du Valais, avenue de la Gare 39, 1950 Sion,
Conseil d'État du canton du Valais, place de la Planta, Palais du Gouvernement, 1950 Sion,
tous les deux représentés par Me Stéphane Jordan, avocat,
intimés.

Objet
Droit de la fonction publique; avertissement; appréciation des performances; résiliation des rapports de service,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 4 décembre 2024
(A1 23 54).

Faits :

A.

A.________ a été engagé le 1 er avril 2012 pour une durée indéterminée auprès du Service de protection des travailleurs et des relations du travail de l'État du Valais (ci-après: SPT) en qualité d'inspecteur de l'emploi à un taux d'activité de 100 %. Dès le 1 er mars 2016, il a été promu au poste de juriste à 50 % auprès du SPT. Ce poste était complété par son activité d'inspecteur de l'emploi, respectivement d'inspecteur de l'aide sociale (pour la section de l'Inspection cantonale de l'emploi et de l'aide sociale, ICEAS), qu'il conservait en parallèle à hauteur de 50 %.

B.

Le 7 mars 2019, B.________, chef de service du SPT, s'est entretenu avec A.________ en présence de C.________, inspectrice principale et supérieure directe de A.________, ainsi que D.________, ancien chef de section de I'ICEAS. Par courrier du 14 mars 2019 adressé à A.________, B.________ a résumé l'entretien et lui a notamment rappelé son obligation de fidélité et de loyauté envers son employeur.
Le 16 juin 2020, B.________ a remis en main propre à A.________ un courrier intitulé "intention d'avertissement". Il y faisait expressément référence au premier avertissement informel du 14 mars 2019 et indiquait à A.________ que ses supérieures directes, à savoir E.________ et C.________, se plaignaient de son attitude qu'elles percevaient comme négative, conflictuelle, déloyale et fondée sur des contestations récurrentes des ordres reçus.
Le 10 septembre 2020, B.________ a rendu un avertissement formel à l'encontre de A.________. Ce dernier a formé contre cet avertissement un recours auprès du Conseil d'État du canton du Valais, qui l'a rejeté par décision du 17 mars 2021. Le 7 mai 2021, A.________ a interjeté un recours auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du Valais (ci-après: la cour cantonale) contre cette décision (cause Al 21 95).

C.

Parallèlement à cette procédure, A.________ a sollicité le réexamen du rapport d'évaluation de ses performances de l'année 2020. Dans ce cadre, un groupe de travail a été constitué et a auditionné l'intéressé et ses supérieurs. Par décision du 30 avril 2021, la cheffe du Département cantonal de la santé, des affaires sociales et de la culture (DSSC) a rejeté la demande de réexamen et a confirmé les appréciations de A.________ pour l'année 2020. Ce dernier a formé un recours contre cette décision auprès de la cour cantonale (cause A1 21 126).

D.

Par courrier du 19 mai 2021, le Conseil d'État a informé A.________ de son intention de résilier les rapports de service avec effet immédiat (art. 62 de la loi cantonale sur le personnel de l'État du Valais du 19 novembre 2010 [LcPers, RS/VS]) et l'a invité à faire valoir son droit d'être entendu. Après avoir reçu les observations de A.________, le Conseil d'État a, en date du 16 juin 2021, résilié les rapports de service avec effet au 30 septembre 2021. A.________ a interjeté un recours contre cette décision devant la cour cantonale (cause A1 21 174).

E.

Par arrêt du 13 juin 2022, la cour cantonale a joint les trois causes précitées (A1 21 95, A1 21 126 et A1 21 174) et a rejeté les trois recours, dans la mesure de leur recevabilité.
Par arrêt 8C_485/2022 du 24 mars 2023, le Tribunal fédéral a partiellement admis le recours formé par A.________ contre cet arrêt. Il a renvoyé la cause à la cour cantonale pour qu'elle complète l'instruction. Après avoir repris l'instruction et procédé à l'audition de plusieurs témoins, la cour cantonale a, par arrêt du 4 décembre 2024, à nouveau joint les trois causes (A1 21 95, A1 21 126 et A1 21 174) et rejeté les trois recours, dans la mesure de leur recevabilité.

F.

A.________ interjette un recours en matière de droit public contre cet arrêt, en concluant à son annulation en ce sens que l'avertissement du 10 septembre 2020 et l'entretien d'appréciation sont annulés et que la décision de résiliation des rapports de service du 16 juin 2021 est annulée et les rapports de service maintenus. A.________ conclut également à l'octroi d'une indemnité équivalente à 12 mois de salaire (182'000 fr.) et d'une indemnité pour tort moral (5'000 fr.) en raison du caractère abusif de son licenciement.
La cour cantonale renonce à se déterminer. Aux termes de leurs observations conjointes, le Conseil d'État et le DSSC concluent à l'irrecevabilité, respectivement au rejet du recours. Le recourant réplique et les intimés se réfèrent à leurs observations.

Considérant en droit :

1.

Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

1.1. Le recours en matière de droit public n'est pas recevable contre les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes (art. 83 let. g LTF). En présence de contestations pécuniaires, toujours en matière de rapports de travail de droit public, le recours n'est recevable que si la valeur litigieuse est de 15'000 francs au moins ou si la contestation soulève une question juridique de principe (art. 85 al. 1 let. b et al. 2 LTF).

1.2. Le recourant a formé un seul recours, intitulé recours en matière de droit public, dans lequel il conteste aussi bien son licenciement que son avertissement du 10 septembre 2020 et ses qualifications pour l'année 2020.

1.2.1. Dans la mesure où la contestation porte sur l'annulation d'une décision de résiliation des rapports de service, elle est de nature pécuniaire, de sorte que le motif d'exclusion de l'art. 83 let. g LTF ne s'applique pas. La valeur litigieuse dépasse par ailleurs le seuil de 15'000 fr. ouvrant la voie au recours en matière de droit public en ce domaine (art. 51 al. 1 let. a et al. 2, art. 85 al. 1 let. b LTF; cf. arrêt 1C_454/2023 du 9 février 2024 consid. 1). En tant que destinataire de la décision de résiliation et partie à la procédure cantonale, le recourant bénéficie de la qualité pour recourir.
Les conclusions nouvelles du recourant tendant à l'octroi d'une indemnité de 182'000 fr. pour licenciement abusif ainsi que d'une indemnité pour tort moral sont irrecevables (art. 99 al. 2 LTF). Les griefs y relatifs sont irrecevables.

1.2.2. En revanche, la décision attaquée, en tant qu'elle porte sur l'avertissement du 10 septembre 2019, ne tranche pas une contestation pécuniaire (cf. ATF 142 II 259 consid. 3; arrêt 8C_392/2020 du 19 novembre 2020 consid. 1.3; cf. aussi AUBRY GIRARDIN, in Commentaire de la LTF, 3e éd. 2022, n. 121 ad art. 83 LTF). Il s'ensuit que l'exception prévue à l'art. 83 let. g LTF s'applique, de sorte que seule pourrait entrer en considération la voie du recours constitutionnel subsidiaire pour violation des droits constitutionnels (art. 113 et 116 LTF; cf. arrêt 8C_791/2021 du 12 octobre 2021 consid. 1.3). Dans le cas d'espèce point n'est toutefois besoin d'examiner plus avant si le présent recours en matière de droit public pourrait être converti en recours constitutionnel subsidiaire (cf. ATF 134 III 379 consid. 1.2 et les réf.), dès lors que les griefs de violation de droit constitutionnel soulevés par le recourant ne répondent pas aux exigences de motivation accrues des art. 106 al. 2 et 117 LTF (cf. ci-dessous consid. 3.2 et 4.2).
Enfin, la question de savoir si la décision attaquée, en tant qu'elle a trait à l'appréciation des performances du recourant pour l'année 2020, revêt dans le cas d'espèce un caractère pécuniaire (cf. GIRARDIN, op. cit., n. 120 ad art. 83 LTF) peut également rester indécise, vu l'issue du litige (cf. ci-dessous consid. 3.2 et 4.2).

1.2.3. Pour le surplus, le recours est dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise par l'autorité cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1 let. d LTF) et il a été déposé dans le délai prévu par la loi (art. 100 LTF). Il convient donc d'entrer en matière, sous les réserves mentionnées ci-dessus.

2.

Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, la partie recourante ne peut critiquer la constatation de faits que si ceux-ci ont été établis en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement inexacte, c'est-à-dire arbitraire, et pour autant que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause. Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, la partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées. À défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait divergent de celui qui est contenu dans l'acte attaqué (ATF 147 IV 73 consid. 4.1.2; 145 I 26 consid. 1.3; 142 III 364 consid. 2.4; 139 II 404 consid. 10.1).
Dans une première partie de son mémoire, le recourant présente librement sur plusieurs pages son propre résumé des faits pertinents. Une telle manière de procéder, dans la mesure où les faits exposés s'écartent des constatations de l'instance précédente ou les complètent, sans qu'il soit indiqué que celles-ci seraient manifestement inexactes ou arbitraires (cf. art. 97 et 105 LTF), est irrecevable, le Tribunal fédéral n'étant pas une instance d'appel (cf. ATF 147 IV 73 consid. 4.1.2; 140 III 115 consid. 2).

3.

Le recourant se plaint brièvement d'une double violation de son droit d'être entendu. Il reproche, d'une part, à la cour cantonale un manque de rigueur dans la consignation des témoignages dans les procès-verbaux d'audition. D'autre part, il lui fait grief de ne pas avoir donné suite à ses demandes de production de pièces.

3.1. Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1; 145 I 167 consid. 4.1). Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas le juge de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, il a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1). Le refus d'une mesure probatoire par appréciation anticipée des preuves ne peut être remis en cause devant le Tribunal fédéral qu'en invoquant l'arbitraire (art. 9 Cst.) de manière claire et détaillée (art. 106 al. 2 LTF; ATF 146 III 73 consid. 5.2.2; 144 II 427 consid. 3.1.3).

3.2. La critique du recourant est largement insuffisante au regard des exigences de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF. S'agissant de la critique concernant la tenue des procès-verbaux, le recourant reproche à la cour cantonale d'avoir mêlé citations directes et paraphrases approximatives. Il ne donne toutefois aucun exemple concret de ce qu'il avance et a fortiori sur des points déterminants, de sorte que son grief est irrecevable.
Quant à la critique du recourant concernant ses demandes de production de pièces, elle est pour le moins peu développée et peu compréhensible. Le recourant n'expose en particulier pas en quoi les documents qu'il mentionne seraient pertinents pour l'issue du litige. Ce moyen est également irrecevable.
Par conséquent, le grief tiré de violation du droit d'être entendu est irrecevable.

4.

Sur le fond, le recourant se plaint, dans un premier moyen, de l'absence de fondement pour l'avertissement du 10 septembre 2020, évoquant l'art. 9 Cst. et une violation des art. 29 ss LcPers. Dans un deuxième moyen, il conteste ses qualifications pour l'année 2020, lesquelles reposeraient sur des faits inexacts. Le recourant soutient, dans un troisième grief, que son licenciement serait injustifié et la motivation arbitraire, invoquant ici aussi l'art. 9 Cst. et une violation des art. 29 ss LcPers.
En résumé, la cour cantonale a confirmé le bien-fondé de l'avertissement prononcé en application de l'art. 30 al. 1 LcPers, ainsi que du licenciement fondé sur l'art. 58 LcPers, en raison de la violation par le recourant de ses devoirs de diligence, de loyauté et de fidélité, sous plusieurs aspects et à réitérées reprises. L'instance précédente a notamment constaté, sur la base des pièces figurant au dossier (procès-verbaux d'audition, courriels, etc.), l'existence de divers incidents démontrant l'opposition constante dont avait fait preuve le recourant envers sa hiérarchie. Il avait non seulement régulièrement remis en cause les ordres de ses supérieurs, mais également la capacité de ces derniers à gérer la section, les inspecteurs et leur travail (cf. arrêt attaqué consid. 4.2.1 à 4.2.8 et consid. 9.2.1 à 9.2.5). Le recourant n'avait de plus pas fourni les efforts réclamés par sa hiérarchie, malgré plusieurs mises en garde et demandes d'adapter son comportement (cf. arrêt attaqué consid.9.3). Par ailleurs, la cour cantonale a considéré que l'appréciation des prestations et du comportement du recourant pour l'année 2020 n'était pas critiquable (cf. art. 8 de l'ordonnance concernant le traitement des employés de l'État du Valais [RS/VS 172.410]). C'était avant tout son comportement social et vis-à-vis de sa hiérarchie qui lui était reproché et de telles critiques avaient déjà été formulées lors des évaluations 2017, 2018 et 2019 (cf. arrêt attaqué, consid. 7).

4.1. La résiliation des rapports de service, le prononcé d'un avertissement et l'appréciation des prestations et du comportement d'un employé de l'État du Valais ressortissent à l'application du droit cantonal, que le Tribunal fédéral ne revoit que sous l'angle restreint de l'arbitraire (ATF 147 I 433 consid. 4.2; 146 II 367 consid. 3.1.5). Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a été faite est défendable. Il ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci apparaît insoutenable ou en contradiction manifeste avec la situation effective, ou encore si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat (ATF 148 II 465 consid. 8.1; 148 I 145 consid. 6.1). Dans ce contexte, le recourant est soumis aux exigences strictes en matière de motivation définies par l'art. 106 al. 2 LTF; il lui appartient de citer les dispositions dont il se prévaut et démontrer en quoi celles-ci auraient été appliquées arbitrairement ou d'une autre manière contraire au droit (ATF 149 III 81 consid. 1.3; 146 I 62 consid. 3).

4.2. L'argumentation présentée par le recourant ne répond manifestement pas aux exigences de motivation rappelées ci-dessus. En effet, le recourant n'expose pas concrètement quelles dispositions de droit cantonal auraient été appliquées arbitrairement. Concernant tout d'abord l'avertissement litigieux, la simple et vague référence aux art. 29 ss LcPers, sans en citer le contenu, et sans proposer de démonstration du caractère arbitraire de leur application par les juges cantonaux est clairement insuffisante. En lien avec la résiliation des rapports de service, le recourant ne se réfère à aucune disposition topique de droit cantonal en la matière. Il n'évoque en particulier pas l'art. 20 LcPers relatif au devoir général de diligence et de fidélité des employés de l'État du Valais, ni l'art. 58 LcPers qui a trait à la résiliation ordinaire par l'employeur. Le recourant ne cherche a fortiori pas à démontrer une application arbitraire de ces dispositions, appliquées par la cour cantonale. Enfin, concernant la critique relative à ses qualifications pour l'année 2020, le recourant n'évoque aucune disposition de droit cantonal.
De plus, le recourant ne fait qu'opposer sa version des faits, fondée sur sa propre appréciation des moyens de preuve, à celle de l'instance précédente qui a procédé à l'audition de divers témoins et a examiné en détail les pièces figurant au dossier. Le recourant ne démontre pas, d'une manière conforme aux exigences qualifiées de motivation, en quoi les juges cantonaux auraient procédé à un établissement arbitraire des faits ou à une appréciation arbitraire des preuves. La critique est, dans cette mesure, largement appellatoire et, partant, irrecevable (cf. supra consid. 2).
Pour le surplus, il peut être renvoyé aux considérants de l'arrêt attaqué, qui exposent de manière étayée les éléments justifiant, dans leur ensemble, la résiliation des rapports de service et le caractère non arbitraire de cette mesure (cf. art. 109 al. 3 LTF). Il peut également être renvoyé aux motifs dépourvus d'arbitraire retenus par la cour cantonale en lien avec le prononcé de l'avertissement et l'appréciation des prestations du recourant pour l'année 2020.

5.

Quant au grief tiré d'une atteinte au principe de l'égalité de traitement, il n'est pas suffisamment motivé au regard des exigences qualifiées de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF et est donc irrecevable (cf. ATF 146 I 62 consid. 3; 142 I 99 consid. 1.7.2; 142 III 364 consid. 2.4).

6.

Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté dans la très faible mesure de sa recevabilité. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge du recourant qui succombe. Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF; arrêts 1C_141/2025 du 25 août 2025 consid. 3 et 8C_151/2010 du 31 août 2010 consid. 6.1).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge du recourant.

3.

Il n'est pas alloué de dépens.

4.

Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public.

Lausanne, le 26 novembre 2025

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Haag

La Greffière : Arn