Art. 112 al. 1 let. b et al. 3 LTF; notification irrégulière et irrecevabilité pour tardiveté; lorsqu'une décision cantonale ne contient pas les constatations de fait nécessaires pour apprécier la régularité de la notification d'un pli recommandé et l'éventuelle mauvaise foi du destinataire, le Tribunal fédéral ne peut pas statuer lui-même sur la tardiveté. La preuve de la notification et d'une éventuelle représentation par actes concluants incombe à l'autorité. À défaut d'un état de fait suffisant, la décision doit être annulée et la cause renvoyée (consid. 2, 5).
1C_693/2023
Arrêt du 31 juillet 2024
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Chaix et Merz.
Greffier : M. Parmelin.
Participants à la procédure
A.________,
recourant,
contre
B.________ SA,
représentée par Me Cécile Genoud, avocate,
intimée,
Commune de Gletterens,
place du Tilleul 1, case postale 34, 1544 Gletterens,
Préfecture du district de la Broye,
Le Château, case postale 821, 1470 Estavayer-le-Lac.
Objet
Permis de construire; tardiveté du recours,
recours contre l'arrêt de la Présidente suppléante
de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal
de l'État de Fribourg du 28 novembre 2023
(602 2023 156 / 602 2023 157).
Par décisions du 16 octobre 2023, le Préfet de la Broye a accordé à la société B.________ SA le permis de démolir l'ancienne ferme édifiée sur la parcelle n° 48 de la commune de Gletterens et de construire trois maisons individuelles avec panneaux solaires photovoltaïques et levé les oppositions.
A.________, qui faisait partie des opposants, a recouru le 20 novembre 2023 contre ces décisions devant la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal.
Le 28 novembre 2023, la Présidente suppléante de cette juridiction a déclaré le recours irrecevable pour cause de tardiveté.
Par acte du 23 décembre 2023, A.________ recourt auprès du Tribunal fédéral contre cette décision dont il requiert l'annulation. Il conclut principalement à ce que son recours du 20 novembre 2023 soit déclaré recevable, charge étant faite à la dernière autorité cantonale d'entrer en matière et de se prononcer sur l'effet suspensif requis. Il conclut subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision au sens des considérants.
La IIe Cour administrative et B.________ SA concluent au rejet du recours.
Les parties à la procédure se sont déterminées à la faveur d'un second échange d'écritures.
La décision de la Présidente suppléante de la IIe Cour administrative a été rendue dans une cause de droit public au sens de l'art. 82 let. a de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) ne tombant pas sous le coup d'une des exceptions prévues à l'art. 83 LTF, de sorte que la voie du recours en matière de droit public est en principe ouverte à son encontre. Le recourant peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection à faire constater que son recours contre les décisions du Préfet de la Broye octroyant le permis de démolir et de construire à l'intimée et levant son opposition aurait été déclaré à tort irrecevable pour cause de tardiveté, et à demander l'annulation de la décision attaquée et le renvoi de la cause à l'instance précédente pour que celle-ci entre en matière.
Les pièces produites par le recourant en annexe au recours et en réplique sont recevables dans la mesure où elles visent à appuyer son argumentation tendant à constater l'irrégularité de la notification des décisions préfectorales et, partant, la tardiveté de son recours retenue par l'autorité précédente pour ne pas entrer en matière (cf. art. 99 al. 1 LTF; ATF 139 III 120 consid. 3.1.2).
Le Tribunal fédéral applique le droit d'office (art. 106 al. 1 LTF); il n'examine cependant la violation de droits fondamentaux que si ce grief a été invoqué et motivé par la partie recourante (cf. art. 106 al. 2 LTF). Par ailleurs, il statue sur la base des faits établis par l'instance précédente (art. 105 al. 1 LTF). Selon l'art. 112 al. 1 let. b LTF, les décisions qui peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral doivent contenir les motifs déterminants de fait et de droit. Sur les points de fait décisifs et litigieux, le Tribunal fédéral doit savoir ce que l'autorité précédente a en définitive retenu, écarté ou considéré comme non prouvé (arrêt 1C_396/2022 du 7 juillet 2023 consid. 2.1). Si la décision attaquée ne satisfait pas à ces exigences, il peut soit la renvoyer à l'autorité cantonale en invitant celle-ci à la parfaire, soit l'annuler (art. 112 al. 3 LTF).
Le recourant conteste avoir agi tardivement. À le suivre, l'envoi recommandé contenant les décisions préfectorales litigieuses a été notifié le 17 novembre 2023 à un tiers non autorisé, à savoir sa mère avec qui il ne fait pas ménage commun et qui ne dispose pas non plus d'une procuration déposée auprès de La Poste l'habilitant à recevoir les courriers qui lui sont adressés par recommandé. La notification de ces décisions était dès lors viciée. Ce vice ne doit pas lui porter préjudice et le recours déposé le 20 novembre 2023 devant le Tribunal cantonal doit être déclaré recevable.
L'intimée conteste la bonne foi du recourant. Ce dernier aurait omis de préciser dans son mémoire de recours que la voisine ayant retiré le pli recommandé était sa mère et qu'elle vit à la même adresse et dans la même ferme familiale que lui. Le facteur pouvait ainsi légitimement penser qu'elle représentait son fils. La constructrice se prévaut de la jurisprudence du Tribunal fédéral suivant laquelle le destinataire qui a toléré pendant une longue période qu'un tiers ou un employé reçoive des notifications judiciaires, l'autorisant ainsi par actes concluants à les recevoir, ne peut pas se plaindre d'une notification viciée (cf. arrêt 5A_563/2022 du 30 novembre 2022 consid. 3.3.1). Le recourant ne précise au demeurant pas à quelle date il aurait prétendument pris connaissance de la décision préfectorale qu'il attaque. Aussi, même à suivre son argumentaire, il n'aurait pas apporté la preuve du jour auquel la décision lui aurait été notifiée en sorte qu'il conviendrait de rejeter son recours pour ce motif. Dans un ultime argument soulevé en réponse à la réplique du recourant, l'intimée fait valoir que ce dernier était conscient, depuis la réception d'un courriel du 15 novembre 2023, que le délai de 30 jours arrivait à échéance le 17 novembre 2023 si le pli recommandé contenant les décisions préfectorales devait avoir été retiré le 17 octobre 2023; il aurait ainsi dû immédiatement s'enquérir auprès de La Poste de la date à laquelle ce pli avait été distribué et ne pouvait de bonne foi pas partir du principe que le délai de recours commençait à courir de la date à laquelle il en avait pris connaissance.
Selon la jurisprudence, une décision est réputée notifiée et déploie ses effets (notamment le déclenchement du délai de recours) lorsqu'elle est remise à son destinataire (ATF 150 II 26 consid. 3.5.4; 144 IV 57 consid. 2.3; 142 II 411 consid. 4.2 et 4.2.1). En principe, un envoi est considéré comme notifié à son destinataire non seulement au moment où celui-ci le reçoit effectivement, mais déjà lorsque cet envoi se trouve dans sa sphère d'influence et qu'il est à même d'en prendre connaissance (ATF 150 II 26 consid. 3.5.4; 145 IV 252 consid. 1.3.2; 144 IV 57 consid. 2.3.2). Un envoi est également considéré comme notifié lorsqu'il est parvenu à une tierce personne habilitée à le recevoir (ATF 118 II 42 consid. 3; arrêt 9C_627/2022 du 1
er novembre 2023 consid. 4.3). Est un tiers autorisé au sens de la jurisprudence non seulement la personne qui détient une procuration expresse du destinataire, mais également celle qui agit de manière concluante en tant que tel (arrêt 2C_855/2018 du 24 octobre 2018 consid. 3.2 et les références citées). En application de ces principes, la Cour de céans a tenu pour irrégulière la notification d'un recommandé au père d'un recourant qui ne faisait pas ménage commun et qui ne bénéficiait pas d'une procuration (arrêt 1C_379/2023 du 23 janvier 2024 consid. 4.1; voir aussi arrêt 1P.485/1999 du 18 octobre 1999 consid. 3d in SJ 2000 I p. 118).
En cas de notification erronée, le principe juridique général selon lequel la notification erronée ne doit pas entraîner de désavantages pour le destinataire s'applique (ATF 144 II 401 consid. 3.1; 144 IV 57 consid. 2.3.2). Elle ne déploie en principe aucun effet à leur égard. Demeure toutefois réservé le cas où le destinataire a effectivement pris connaissance du contenu de la communication officielle entachée d'irrégularités ou du moins de son existence (ATF 150 II 26 consid. 3.5.4; 144 IV 57 consid. 2.3.2; 139 IV 228 consid. 1.3). Dans ce cas, il peut être contraire aux règles de la bonne foi d'invoquer le défaut de notification.
En l'occurrence, il ressort du justificatif de distribution émis par La Poste le 25 novembre 2023 et joint en annexe au recours que le pli recommandé renfermant les décisions préfectorales a été réceptionné le 17 octobre 2023 par la mère du recourant qui est domiciliée à la même adresse que celui-ci. Il n'est pas contesté que le recourant ne fait pas ménage commun avec ses parents qui vivent dans la même ferme mais dans des logements séparés. Il n'est pas davantage établi qu'ils seraient au bénéfice d'une procuration écrite de leur fils qui leur permettrait de retirer valablement les envois recommandés qui lui sont destinés. La jurisprudence admet certes qu'en l'absence de procuration, un pouvoir de représentation puisse résulter d'actes concluants (cf. arrêt 9C_304/2023 du 21 février 2024 consid. 5.2.1). Le fait que la mère du recourant ait réceptionné le pli recommandé contenant les décisions préfectorales et son père celui qui contenait la décision attaquée ne révèle cependant pas une pratique systématique ou régulière au sens de la jurisprudence et ne suffit pas pour admettre l'existence de pouvoirs de représentation tacite, ce d'autant que le recourant soutient que la transmission du courrier à ses parents découle d'une initiative propre au facteur qui a déjà fait l'objet d'une réclamation auprès du bureau de poste. Le recourant soutient en réplique avoir pris connaissance des décisions préfectorales le 19 octobre 2023 en sorte que son recours, déposé le 20 novembre 2023, serait intervenu en temps utile. Ce fait ne ressort pas de l'arrêt attaqué faute d'instruction sur ce point. Rien ne permet d'affirmer que la mère du recourant aurait remis le pli recommandé à son fils le jour même ou le lendemain de sa réception, intervenue le 17 octobre 2023, et que le recours serait tardif.
Cela étant, les conditions requises pour retenir que le pli recommandé contenant les décisions préfectorales destinées au recourant est valablement entré dans sa sphère d'influence dès sa réception par sa mère ou que le recourant aurait adopté un comportement contraire à la bonne foi ne sont en l'état pas satisfaites. L'arrêt ne contient pas les éléments de faits suffisants pour considérer que le pli aurait été notifié de manière régulière à la mère du recourant et que le recourant aurait agi tardivement (art. 112 al. 1 let. b LTF). Il n'appartient pas au Tribunal fédéral de procéder aux mesures d'instruction idoines (cf. art. 55 LTF). La preuve de la notification du pli recommandé et de sa réception incombe aux autorités (ATF 145 IV 252 consid. 1.3.1; 144 IV 57 consid. 2.3); il en va de même s'agissant de déterminer si des pouvoirs de représentation auraient été délégués à des tiers (ATF 150 II 26 consid. 3.7.1). Il convient dès lors d'admettre le recours, d'annuler la décision attaquée et de renvoyer la cause à l'autorité précédente pour qu'elle examine si la notification du pli recommandé à la mère du recourant est intervenue de manière régulière, que ce soit en vertu d'un pouvoir de représentation dûment établi sur la base d'une procuration ou d'actes concluants, et, dans la négative, si un comportement contraire à la bonne foi peut être reproché au recourant. A défaut, il lui incombera d'entrer en matière sur le recours. Le cas échéant, elle se prononcera sur l'argumentation soulevée par l'intimée en réponse à la réplique du recourant en lien avec l'absence de bonne foi de celui-ci.
Le renvoi de la cause pour nouvel examen et décision revient pour le recourant à obtenir gain de cause (cf. ATF 141 V 281 consid. 11.1). Partant, l'intimée, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Le recourant qui a procédé seul ne saurait prétendre à des dépens (art. 68 al. 1 LTF).
1.
Le recours est admis. La décision attaquée est annulée. La cause est renvoyée à la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal de l'État de Fribourg pour qu'elle rende une nouvelle décision, le cas échéant après avoir complété l'instruction.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 800 fr., sont mis à la charge de l'intimée.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, à la Commune de Gletterens, à la Préfecture du district de la Broye et à la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal de l'État de Fribourg.
Lausanne, le 31 juillet 2024
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Kneubühler
Le Greffier : Parmelin