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1C_64/2014
Arrêt du 15 juillet 2014
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Aemisegger et Merkli.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
Helvetia Nostra,
AA.________ et BA.________,
tous représentés par Me Pierre Chiffelle, avocat,
recourants,
contre
B.________, représentée par Me Léo Farquet, avocat,
intimée,
Commune de Chamoson, Administration communale, chemin Neuf 9, 1955 Chamoson, représentée par Me Pierre-Antoine Buchard, avocat,
Conseil d'Etat du canton du Valais, place de la Planta, Palais du Gouvernement, 1950 Sion.
Objet
plan de quartier, permis de construire, art. 75b Cst.,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 20 décembre 2013.
Par décision du 23 octobre 2012, le Conseil communal de Chamoson a autorisé la création d'un plan de quartier sur la parcelle n° 11 du cadastre communal. Ce plan prévoit la construction de huit chalets avec une route d'accès. L'opposition formée par les propriétaires voisins AA.________ et BA.________ a été écartée; l'opposition formée par Helvetia Nostra a été déclarée irrecevable, le projet ne portant pas sur la réalisation d'une tâche de la Confédération.
Par actes du 21 décembre 2012, les opposants agissant par leur avocat, ainsi qu'Helvetia Nostra agissant par son président, ont recouru auprès du Conseil d'Etat du canton du Valais contre cette décision, en invoquant l'art. 75b Cst.
Par décision du 18 décembre 2012, le Conseil communal de Chamoson a autorisé la construction des huit chalets et de la route d'accès, écartant derechef les oppositions formées par AA.________ et BA.________ et par Helvetia Nostra.
Par lettre du 25 janvier 2013 le mandataire des opposants a déposé auprès du Conseil d'Etat une copie de son recours du 21 décembre 2012, pour valoir recours à l'encontre de cette seconde décision.
Par deux décisions du 20 février 2013, le Conseil d'Etat a déclaré irrecevables les recours déposés par Helvetia Nostra (faute d'accomplissement d'une tâche de la Confédération) et rejeté ceux formés par AA.________ et BA.________: les permis de construire délivrés avant le 1 er janvier 2013 n'étaient pas nuls; les griefs soulevés dans le second recours (copie du premier) concernaient le plan de quartier et ne pouvaient valoir à l'encontre de l'autorisation de construire.
Par acte du 27 mars 2013, Helvetia Nostra, AA.________ et BA.________ ont recouru auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan contre "la décision rendue le 20 février 2013 par le Conseil d'Etat ... concernant la création d'un plan de quartier, d'une route d'accès et la construction de 8 chalets sur la parcelle 11...". La décision annexée à ce recours est celle qui concerne le plan de quartier (décision communale du 23 octobre 2012).
Dans des arrêts de principe rendus le 22 mai 2013 en matière d'autorisation de construire une résidence secondaire, le Tribunal fédéral a admis la qualité pour recourir d'Helvetia Nostra (ATF 139 II 271) ainsi que l'applicabilité directe des art. 75b et 197 ch. 9 Cst. aux permis de construire délivrés après le 11 mars 2012 (ATF 139 II 243).
Par arrêt du 20 décembre 2013, la Cour de droit public a rejeté le recours. Le refus du Conseil d'Etat d'entrer en matière sur le recours d'Helvetia Nostra était contraire à la jurisprudence du Tribunal fédéral; toutefois, la cause portait non pas sur la construction de résidences secondaires, mais sur la réalisation d'un plan de quartier qui ne précisait pas l'affectation des constructions. Les griefs soulevés, fondés sur l'art. 75b Cst., étaient donc sans pertinence.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, Helvetia Nostra, AA.________ et BA.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt cantonal et les décisions communales du 23 octobre et du 18 décembre 2012, subsidiairement de n'annuler que la décision du 18 décembre 2012, plus subsidiairement de renvoyer la cause à la cour cantonale pour nouveau jugement au sens des considérants.
La cour cantonale et le Conseil d'Etat ont renoncé à des observations. La commune de Chamoson et B.________ concluent au rejet du recours. La recourante a renoncé à de nouvelles observations. Elle a produit, tardivement, les procurations signées par AA.________ et BA.________.
Le recours est dirigé contre une décision finale de dernière instance cantonale rendue en droit public de l'aménagement du territoire et des constructions. Il est recevable au regard des art. 82 let. a et 86 al. 1 let. d LTF, et a été formé dans le délai fixé à l'art. 100 al. 1 LTF.
1.1. Helvetia Nostra a participé à la procédure devant l'instance précédente (art. 89 al. 1 LTF). Indépendamment de sa qualité pour agir sur le fond à l'encontre d'un plan de quartier, elle a qualité pour se plaindre d'un déni de justice formel.
1.2. Conformément à l'art. 42 al. 5 LTF, l'avocat des recourants a été invité à produire les procurations des époux A.________ jusqu'au 11 juin 2014, faute de quoi le mémoire ne serait pas pris en considération. Les procurations n'ont été remises au Tribunal fédéral que le 18 juin 2014, soit tardivement. Cela entraîne l'irrecevabilité du recours, en tant qu'il est formé par AA.________ et BA.________.
La recourante reproche à la cour cantonale un formalisme excessif, respectivement une appréciation arbitraire des faits et un déni de justice. Elle relève qu'à tous les stades de la procédure, elle a formé recours tant contre la décision relative au plan de quartier que contre l'autorisation de construire. Le mémoire du 27 mars 2013 exprimait clairement la volonté de recourir contre les deux décisions du Conseil d'Etat rendues le même jour.
2.1. Le formalisme excessif est un aspect particulier du déni de justice prohibé par l'art. 29 al. 1 Cst. Il est réalisé lorsque la stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi, complique de manière insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave de manière inadmissible l'accès aux tribunaux (ATF 130 V 177 consid. 5.4.1 p. 183; 128 II 139 consid. 2a p. 142; 127 I 31 consid. 2a/bb p. 34). Les formes procédurales sont nécessaires à la mise en oeuvre des voies de droit pour assurer le déroulement de la procédure conformément au principe de l'égalité de traitement, ainsi que pour garantir l'application du droit matériel; toutes les exigences formelles ne se trouvent donc pas en contradiction avec la prohibition du formalisme excessif découlant de l'art. 29 al. 1 Cst. (arrêt 4P.228/2003 du 19 janvier 2003, consid. 3.3.1; ATF 114 Ia 34 consid. 3 et les références). Le Tribunal fédéral examine librement si l'on se trouve en présence d'un formalisme excessif (ATF 128 II 139 consid. 2a p. 142; 127 I 31 consid. 2a/bb p. 34; 125 I 166 consid. 3a p. 170, et les arrêts cités).
2.2. Les décisions rendues successivement par le Conseil communal sont toutes deux intitulées "décision en matière de construction". Celle du 23 octobre 2012 porte, sous la rubrique "Projet", la mention "Plan de quartier", alors que celle 18 décembre 2012 porte, sous la même rubrique, la mention "chalets". Les recourants ont formé deux recours distincts contre ces décisions. Le premier, par acte du 21 décembre 2012. Le second, par lettre du 25 janvier 2013 dans laquelle le conseil des recourants produisait une copie de son premier recours "pour valoir à l'encontre de la décision du 21 décembre 2012". Le Conseil d'Etat a lui aussi rendu deux décisions distinctes le 20 février 2013. La date et l'objet des deux décisions communales y sont clairement indiqués.
Selon son intitulé, le recours au Tribunal cantonal était dirigé contre "
la décision rendue le 20 février 2013 par le Conseil d'Etat du canton du Valais concernant la création d'un plan de quartier, d'une route d'accès et la construction de 8 chalets sur la parcelle n° 11...". Cet intitulé paraît se rapporter tant à l'adoption du plan de quartier qu'à l'autorisation de construire. Toutefois, les recourants, qui connaissaient dès le début l'existence de deux décisions distinctes ont néanmoins clairement indiqué qu'ils recouraient contre une - et non deux - décision du Conseil d'Etat. En annexe au recours, ils ont produit
la décision attaquée, soit celle relative au plan de quartier adopté le 23 octobre 2012. Dans ces circonstances, la cour cantonale, interprétant de bonne foi l'acte de recours dans le sens que l'on pouvait raisonnablement lui prêter, n'avait pas à s'interroger sur l'existence d'une seconde décision rendue le même jour, ni à interpeler les recourants sur leurs intentions à ce sujet. Ce n'est qu'en réponse aux observations de l'intimée, le 5 décembre 2013 - soit tardivement, alors que le délai de recours était largement échu -, que les recourants ont déclaré qu'ils entendaient s'en prendre également à la seconde décision du Conseil d'Etat concernant l'autorisation de construire.
L'arrêt cantonal ne consacre dès lors aucun déni de justice ni aucun formalisme excessif en retenant que le recours était dirigé contre la seule décision relative au plan de quartier.
Helvetia Nostra estime ensuite que la qualité pour recourir à l'encontre du plan de quartier aurait dû lui être reconnue, dans la mesure où la planification violerait l'art. 75b Cst., disposition dont la mise en oeuvre relèverait d'une tâche fédérale. En outre, une organisation ne pourrait plus s'opposer ensuite aux autorisations de construire des résidences secondaires si elle ne s'opposait pas d'abord à un plan d'affectation à caractère décisionnel.
La cour cantonale a considéré pour sa part que le recours ne portait pas sur la réalisation de résidences secondaires, mais sur un plan de quartier qui ne fait que définir un périmètre constructible, sans fixer l'affectation des bâtiments.
On peut certes se demander si la mesure de planification, qui porte sur l'implantation de huit chalets avec une route d'accès sur une même parcelle, peut être assimilée à une décision, et si Helvetia Nostra peut être légitimée à recourir en invoquant l'art. 75b Cst. La question peut néanmoins demeurer indécise en l'espèce. En effet, l'autorisation de construire les huit chalets - contre laquelle Helvetia Nostra aurait assurément pu recourir en invoquant l'art. 75b Cst. - est désormais entrée en force, faute d'avoir été contestée en temps utile. Une remise en cause ultérieure de la planification ne saurait constituer une cause de nullité absolue de cette autorisation de construire. Seuls en effet les vices les plus graves et évidents (incompétence qualifiée de l'autorité ayant rendu la décision, vices graves de procédure) peuvent avoir une telle conséquence, pour autant que la sécurité du droit ne s'en trouve pas compromise (ATF 132 II 21 consid. 3.1 p. 27). En l'occurrence, en cas d'annulation du plan de quartier et de rétablissement de la planification antérieure, l'autorisation de construire - délivrée par l'autorité compétente et dans le respect des règles de procédure - se verrait affectée après coup d'un simple vice de fond (violation des règles sur la densité des constructions), ce qui serait insuffisant pour impliquer sa nullité (ATF 132 II 21 consid. 3.2.2 p. 28; 138 III 49 consid. 4.5.1 p. 58; arrêt 1P. 27/2006 du 12 juillet 2006, consid. 4). La remise en cause du plan de quartier n'aurait donc aucun effet sur la réalisation litigieuse.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge des recourants, de même que l'indemnité de dépens allouée à l'intimée B.________ (art. 68 al. 2 LTF). Confor-mément à l'art. 68 al. 3 LTF, il n'est pas alloué de dépens à la commune, quand bien même celle-ci a procédé par l'entremise d'un avocat.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'500 fr., sont mis à la charge des recourants.
Une indemnité de dépens de 2'000 fr. est allouée à l'intimée B.________, à la charge solidaire des recourants.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties et de la Commune de Chamoson, au Conseil d'Etat et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public.
Lausanne, le 15 juillet 2014
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Le Greffier :
Fonjallaz Kurz