1C_622/2015

{T 0/2}

1C_622/2015

Arrêt du 24 février 2016

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Chaix et Kneubühler.
Greffier : M. Alvarez.

Participants à la procédure
A.A.________ et B.A.________, représentés par Me Christophe Piguet, avocat,
recourants,

contre

C.C.________ et D.C.________, représentés par Me Pierre-Alexandre Schlaeppi, avocat,
intimés,

Municipalité de Mont-sur-Rolle, 1185 Mont-sur-Rolle, représentée par Me Olivier Freymond, avocat,

Objet
procédure d'autorisation de construire; exécution par substitution,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 28 octobre 2015.

Faits :

A.

A.A.________ et B.A.________ sont propriétaires de la parcelle n° 909 de la commune de Mont-sur-Rolle; celle-ci est classée en zone de faible densité I (destinée aux villas ou aux maisons familiales) selon le plan général d'affectation de la commune. Ce bien-fonds supporte une maison d'habitation, devant laquelle est aménagée une piscine, entourée d'une terrasse formant un important remblai.
En 2009, les prénommés ont agrandi leur terrasse en remplaçant les talus existants par des murs de soutènement. Constatant que ces travaux étaient réalisés sans autorisation, la Municipalité de Mont-sur-Rolle en a ordonné l'arrêt en novembre 2009 et a invité A.A.________et B.A.________ à déposer une demande de permis de construire.
En mars 2010, les intéressés ont déposé une demande d'autorisation portant sur la régularisation des travaux déjà effectués, à savoir: le remplacement d'un passage d'environ 80 cm de large au sud de la piscine par une terrasse d'un peu plus de 6 m, soutenue par un mur en béton de 1,60 m de haut, plaqué de pierres naturelles, prenant lui-même appui sur un enrochement de pierres naturelles haut de 1,20 m; à l'ouest de la piscine, l'agrandissement du passage existant jusqu'à 3,78 m; toujours à l'ouest, la construction d'un mur de soutènement à 90 cm de la parcelle voisine n° 586, d'une longueur de 13,57 m et d'une hauteur de 2,80 m, à l'angle sud-ouest de la terrasse, où il rejoint le mur de soutènement construit du côté sud.
Au cours de l'enquête publique, C.C.________, propriétaire de la parcelle construite voisine n° 586, a formé opposition. La municipalité a refusé la délivrance du permis de construire requis et a, par décision du 21 juillet 2010, ordonné la démolition du mur et la remise en état du terrain.

B.

Le 28 octobre 2010, A.A.________ et B.A.________ ont déposé une nouvelle demande de permis de construire portant sur un projet modifié de régularisation des travaux. Il était prévu que les murs de soutènement à l'angle sud-ouest de la terrasse soient remplacés, sur 6 m à l'ouest et 3,20 m au sud, par un talus pris sur la surface de la terrasse; ces parties de mur ne devaient toutefois pas être supprimées, mais abaissées de manière à suivre la pente du terrain et ne pas dépasser une hauteur de 1,40 m à l'angle sud-ouest. Un talus, moins élevé devait faire la liaison entre le sommet des murs ainsi abaissés et le niveau de la terrasse (568,08 m).
Mis à l'enquête publique, ce projet a suscité l'opposition de C.C.________. Levant cette opposition, la municipalité a délivré le permis de construire par décision du 21 mars 2011.
Par acte du 6 avril 2011, C.C.________ et son épouse, D.C.________, ont recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud. Après avoir procédé à une inspection locale, le Tribunal cantonal a notamment jugé que la prolongation du mur au sud - même dans les dimensions réduites du second projet - était de nature à causer des inconvénients non négligeables aux voisins recourants; il a encore considéré que les remblais réalisés pour agrandir la terrasse vers le sud contrevenaient au règlement communal. La cour cantonale a en conséquence admis le recours, par arrêt du 27 juillet 2012 (cause AC.2011.0082); elle a renvoyé le dossier à la municipalité pour qu'elle statue sur la mise en conformité des travaux exécutés sans droit.

C.

A la suite de cet arrêt, et au terme de son instruction, la municipalité a, par décision du 16 avril 2013, ordonné "la démolition partielle du mur de soutènement de 40 cm [à l'ouest], conformément aux plans modifiés pour la dernière fois le 25 février 2013"; elle a également exigé "la remise en état de la terrasse conformément à la situation antérieure [...], le mur de soutènement [au sud] pouvant être maintenu à condition que sa hauteur n'excède pas celle avant le début des travaux de construction".
Par acte du 17 mai 2013, A.A.________ et B.A.________ ont recouru contre cette décision concluant au "maintien de la terrasse et du mur de soutènement situé au sud de la parcelle n° 909 tel que modifié en juin 2012". Au terme d'une nouvelle inspection locale et après avoir constaté que la démolition partielle du mur à l'ouest n'était plus litigieuse, la cour cantonale a rejeté le recours, par arrêt du 31 mars 2014 (cause AC.2013.0246), confirmant la décision communale s'agissant du mur situé au sud.

D.

Consécutivement à cette procédure, A.A.________ et B.A.________ ont procédé à divers travaux sur leur parcelle. Après une visite des lieux, la municipalité a signalé aux prénommés qu'à l'angle sud-ouest la parcelle n'avait pas été remise dans son état initial, à savoir celui qui existait avant le début des travaux effectués sans autorisation.
Le 1 er novembre 2014, le Service technique intercommunal (STI), chargé d'examiner la situation, a adressé un rapport à la municipalité, dans lequel il est indiqué que le mur de soutènement longeant la parcelle voisine n° 586 a été ramené à une hauteur de 1 m par rapport au terrain voisin, que le mur sud a été coupé afin de ne pas se rapprocher à moins de 5 m de la propriété voisine, mais qu'en revanche l'angle sud-ouest n'a pas été remis dans son état initial, à savoir "un talus repoussant la partie plate de la terrasse (haut de talus) à environ 3 m de la limite de propriété". A ce rapport était joint un plan sur lequel l'angle sud-ouest de la terrasse est entouré d'un cercle avec la mention "pas fait".
Le 1 er décembre 2014, A.A.________ et B.A.________, faisant valoir que la "quasi-totalité" des travaux de remise en état avait été effectuée, ont indiqué vouloir "mettre à l'enquête le talus existant" et ont sollicité la suspension du dossier jusqu'à ce qu'une décision soit rendue sur la nouvelle mise à l'enquête. Le 18 décembre 2014, les intéressés ont adressé à la municipalité une demande d'autorisation de construire portant sur la "mise en conformité du mur de soutènement et aménagements extérieurs", accompagnée d'un plan représentant l'état actuel des murs et talus à l'angle sud-ouest.
Par décision du 13 janvier 2015, la municipalité a rejeté la demande de suspension; en outre, constatant l'inexécution des travaux de démolition à l'angle sud-ouest de la propriété, elle a ordonné, à défaut de remise en état dans un délai au 1 er mars 2015, l'exécution par substitution de la remise en état. Le 19 janvier 2015, la commune a par ailleurs refusé d'entrer en matière sur la demande d'autorisation de construire du 18 décembre 2014.
A.A.________ et B.A.________ ont recouru au Tribunal cantonal contre ces deux décisions. Après avoir joint les causes (AC.2015.0041 et AC.2015.0047), la cour cantonale a rejeté les recours, par arrêt du 28 octobre 2015. L'instance précédente a en substance jugé que les recourants ne pouvaient remettre en cause le bien-fondé de la décision de remise en état du 16 avril 2013 - confirmée sur recours et entrée en force (AC.2013.0246) - par le biais d'un pourvoi dirigé contre la décision d'exécution du 13 janvier 2015. Elle a également considéré que la dernière demande d'autorisation n'avait pas à être mise à l'enquête, celle-ci apparaissant manifestement incompatible avec les dispositions règlementaires, les transformations encore litigieuses ayant déjà été interdites par les autorités compétentes aux termes d'une décision définitive et exécutoire de démolition.

E.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.A.________ et B.A.________ demandent principalement au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt entrepris en ce sens que les décisions de la municipalité des 13 et 19 janvier 2015 sont annulées; la municipalité est invitée à mettre à l'enquête la demande d'autorisation de construire du 18 décembre 2014. Subsidiairement, ils concluent à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Ils requièrent également l'octroi de l'effet suspensif.
Le Tribunal cantonal a renoncé à déposer des observations et se réfère à son arrêt. La Municipalité de Mont-sur-Rolle ainsi que les intimés, C.C.________ et D.C.________, concluent principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Les recourants ont répliqué et déposé une pièce nouvelle.
Par ordonnance du 23 décembre 2015, le Président de la Ire Cour de droit public a admis la requête d'effet suspensif.

Considérant en droit :

1.

Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF). Il contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 136 I 42 consid. 1 p. 43; 136 II 101 consid. 1 p. 103).

1.1. Dirigé contre l'arrêt attaqué en tant qu'il confirme le refus de mettre à l'enquête la demande d'autorisation de construire du 18 décembre 2014, le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public (art. 82 let. a, 86 al. 1 et 90 LTF). En revanche, en tant qu'il porte sur la décision d'exécution du 13 janvier 2015, sa recevabilité est douteuse, les griefs soulevés dans ce cadre apparaissant dirigés contre la décision de remise en état du 16 avril 2013, définitive et exécutoire (cf. arrêt 1C_46/2014 du 18 février 2014 consid. 2.3). Cette question peut toutefois demeurer indécise, le recours devant quoi qu'il en soit être écarté pour d'autres motifs.

1.2. Les recourants ont pris part à la procédure de recours devant l'instance précédente (art. 89 al. 1 let. a LTF). En tant que propriétaires de la parcelle sur laquelle sont érigées les constructions litigieuses, les recourants sont particulièrement touchés par l'arrêt attaqué, qui confirme, d'une part, l'exécution de la remise en état et, d'autre part, le refus de mettre à l'enquête publique leur demande de régularisation. Ils peuvent ainsi se prévaloir d'un intérêt personnel et digne de protection à l'annulation de l'arrêt attaqué. Ils ont dès lors qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.

2.

En réplique, les recourants produisent un devis de remise en état établi le 16 février 2016 par un jardinier-paysagiste. Cette pièce est irrecevable (art. 99 al. 1 LTF).

3.

Dans un grief qu'il convient d'examiner en premier lieu, les recourants se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendus. Ils affirment que le Tribunal cantonal aurait omis de traiter un grief essentiel de leur recours cantonal, à savoir la question du caractère règlementaire de la configuration des lieux, plus précisément de l'angle sud-ouest, après qu'une série de travaux de remise en état ont pourtant été effectués.

3.1. Tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu confère à toute personne le droit d'exiger, en principe, qu'un jugement ou une décision défavorable à sa cause soit motivé. Cette garantie tend à éviter que l'autorité ne se laisse guider par des considérations subjectives ou dépourvues de pertinence; elle contribue ainsi à prévenir une décision arbitraire. L'objet et la précision des indications à fournir dépend de la nature de l'affaire et des circonstances particulières du cas; néanmoins, en règle générale, il suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée (ATF 133 III 439 consid. 3.3 p. 445; 126 I 97 consid. 2b p. 102). L'autorité peut se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige; il suffit que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et l'attaquer à bon escient et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle (ATF 134 I 83 consid. 4.1 p. 88; 133 I 270 consid. 3.1 p. 277).

3.2. En l'espèce, contrairement à ce qu'affirment les recourants, la cour cantonale s'est prononcée sur leur grief; elle a néanmoins jugé que celui-ci n'était pas pertinent: la question du caractère règlementaire des constructions, y compris des aménagements de l'angle sud-ouest, ayant déjà été tranchée dans le cadre d'une procédure antérieure portant sur l'ordre de démolition, l'instance précédente a estimé que ce point ne pouvait plus faire l'objet d'une contestation au stade du recours contre les mesures d'exécution. A l'examen de l'arrêt attaqué, les recourants pouvaient ainsi comprendre que les juges précédents se sont fondés sur le caractère définitif et exécutoire de l'ordre de remise en état du 16 avril 2013 (confirmé par arrêt AC.2013.0246 du 31 mai 2014) pour écarter leur critique; les recourants ne manquent d'ailleurs pas de contester ce raisonnement devant le Tribunal fédéral, soutenant que celui-ci ne peut s'appliquer aux travaux encore litigieux pris isolément.
Dans ces conditions, l'arrêt attaqué apparaît conforme aux exigences déduites de l'art. 29 al. 2 Cst.; le grief doit être rejeté.

4.

Les recourants contestent que les griefs invoqués devant le Tribunal cantonal à l'encontre de la décision d'exécution du 13 janvier 2015 soient en réalité dirigés - comme l'a estimé l'instance précédente - contre l'ordre de remise en état du 16 avril 2013 (ci-après consid. 4.1). Ils reprochent également à la cour cantonale d'avoir arbitrairement confirmé le refus de la municipalité de mettre à l'enquête leur dernière demande d'autorisation de construire (ci-après consid. 4.2).

4.1.

4.1.1. L'acte par lequel l'administration choisit de recourir aux mesures d'exécution est une décision d'exécution. La possibilité de recourir contre une décision d'exécution s'impose si un acte règle une question nouvelle, non prévue par une décision antérieure, ou s'il contient une nouvelle atteinte à la situation juridique de l'intéressé (cf. ATF 119 Ib 492 consid. 3c/bb p. 498; arrêt 1C_603/2012 du 19 septembre 2013 consid. 4.1; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, p. 389 n° 1150 s.; MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3 e éd. 2011, p. 116 i.i). En revanche, si un acte ne fait que reprendre, sans les modifier, des obligations figurant déjà dans une décision antérieure, il n'y a pas d'objet possible à un recours et l'acte en cause doit être qualifié de mesure d'exécution, non sujette à recours (cf. ATF 129 I 410 consid. 1.1 p. 412; arrêt 1C_603/2012 précité consid. 4.1). Le recours dirigé contre une décision d'exécution ne permet pas de remettre en cause la décision au fond, définitive et exécutoire, sur laquelle elle repose. On ne saurait faire exception à ce principe que si la décision tranchant le fond du litige a été prise en violation d'un droit fondamental inaliénable et imprescriptible du recourant ou lorsqu'elle est nulle de plein droit (ATF 119 Ib 492 consid. 3c/cc p. 499 et les arrêts cités).

4.1.2. Devant l'instance précédente, les recourants ont soutenu que les aménagements réalisés à l'angle sud-ouest de leur parcelle - pris isolément - seraient réglementaires; il serait dès lors disproportionné d'en exiger la démolition. Le Tribunal cantonal a écarté ce grief, considérant que, sous couvert d'un recours contre les mesures d'exécution, les recourants remettaient en cause le bien-fondé de l'ordre de démolition du 16 avril 2013, pourtant définitif et exécutoire.
L'appréciation du Tribunal cantonal n'est pas critiquable. La décision du 13 janvier 2015 est en effet une décision d'exécution contre laquelle ne peuvent en principe pas être invoqués des griefs quant au fond. En soutenant que les aménagements de l'angle sud-ouest n'auraient qu'un faible impact sur la propriété voisine - selon le STI, société privée de conseil aux communes -, ou encore qu'ils seraient réglementaires - aux dires de leur architecte -, et qu'ils devraient par conséquent faire l'objet d'une nouvelle enquête publique, les recourants remettent en cause l'obligation de procéder à la démolition de l'ouvrage, pourtant déjà entérinée par décision du 16 avril 2013. Que ces aménagements soient aujourd'hui seuls encore litigieux est en l'espèce sans pertinence; les recourants ne sauraient en effet arguer de leur propre inexécution ou exécution imparfaite de l'ordre de démolition pour contourner son caractère définitif et exécutoire: s'ils estimaient ces aménagements conformes au règlement communal, il leur appartenait de s'en prévaloir dans le cadre d'un recours dirigé contre l'arrêt du 31 mars 2014, ce qu'ils n'ont pas fait. Il en va de même de la prétendue violation du principe de proportionnalité qu'entraînerait l'ordre de remise en état, cette question ayant été examinée et définitivement tranchée à l'issue de cette même procédure. A cet égard, l'arrêt 1C_211/2012 du 4 octobre 2013 (consid. 2.6), invoqué céans par les recourants, ne leur est d'aucun secours: à cette occasion, le Tribunal fédéral a certes rappelé qu'en vertu du principe de proportionnalité l'autorité doit en règle générale renoncer à la remise en état s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 123 II 248 consid. 3bb p. 252; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69); toutefois, dans cette affaire, l'ordre de démolition ne revêtait pas encore - contrairement au cas présent - un caractère définitif et exécutoire; en effet, la question litigieuse portait principalement sur la compétence de l'autorité cantonale de recours de statuer conjointement (en dépit de l'exigence du double degré de juridiction) sur une demande de régularisation déposée le même jour qu'un recours dirigé contre l'ordre de remise en état conforme au droit.
Pour le surplus, les recourants ne contestent ni les modalités d'exécution définies par la décision du 13 janvier 2015 ni le terme de la mise en oeuvre d'une exécution par substitution; il n'y a partant pas lieu de s'y attarder.

4.2. Dès lors qu'il n'apparaît pas critiquable d'avoir considéré que la non-conformité des transformations encore litigieuses ne pouvait plus être débattue dans le cadre de la dernière procédure de recours cantonal, il convient d'examiner si l'instance précédente pouvait, sur cette base et sans arbitraire, confirmer le refus de la municipalité - objet de la décision du 19 janvier 2015 - d'entrer en matière sur la demande de régularisation des recourants; ces derniers se prévalent à cet égard de l'art. 109 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et des constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RS/VD 700.11).

4.2.1. Appelé à revoir l'application ou l'interprétation d'une norme cantonale ou communale sous l'angle de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain (ATF 139 I 57 consid. 5.2 p. 61). En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale n'est pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution éventuellement plus judicieuse paraît possible (ATF 138 I 305 consid. 4.3 p. 319; 137 I 1 consid. 2.4 p. 5). En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 138 I 305 consid. 4.4 p. 319; 138 III 378 consid. 6.1 p. 379).

4.2.2. L'art. 109 al. 1 LATC prévoit que la demande de permis est mise à l'enquête publique par la municipalité pendant trente jours. Selon la jurisprudence cantonale, la mise à l'enquête constitue ainsi la règle, dont la municipalité ne peut s'écarter (sauf cas de dispense d'enquête; cf. art. 111 LATC) que dans le cas où le projet est manifestement incompatible avec les dispositions réglementaires ou lorsque les plans sont affectés de lacunes telles que l'on ne peut se faire une idée exacte du projet. En dehors de ces situations spéciales, le constructeur peut exiger la mise à l'enquête publique, quand bien même il aurait de bonnes raisons de craindre un rejet de la demande d'autorisation, à l'issue de l'enquête (cf. BOVAY/SULLIGER, Aménagement du territoire, droit public des constructions et permis de construire in RDAF 2009 I 1, p. 61 s.; BOVAY ET AL., Droit fédéral et vaudois de la construction, 4e éd. 2010, n. 1.4 ad art. 109 LATC; arrêt cantonal AC.2012.0321 du 26 février 2013 consid. 2a).

4.2.3. En l'espèce, la cour cantonale a jugé que la municipalité avait à juste titre refusé d'entrer en matière sur la demande d'autorisation de construire déposée par les recourants. Les aménagements litigieux ayant été examinés et interdits par décision devenue définitive et exécutoire, à l'issue d'une procédure de recours, l'instance précédente a estimé que ceux-ci devaient être qualifiés de manifestement incompatibles avec les dispositions règlementaires au sens de la jurisprudence cantonale.
A l'appui de leur grief, les recourants répètent une nouvelle fois que lesdits aménagements seraient réglementaires, question qui ne peut cependant plus être débattue, comme on l'a vu. Il n'apparaît par ailleurs pas non plus que les circonstances auraient sensiblement évolué après le prononcé de l'ordre de démolition au point de justifier le réexamen de la situation par le biais d'une enquête publique; il ne ressort en particulier pas des constatations cantonales que les aménagements en cause, sis à l'angle sud-ouest, auraient subi des modifications depuis l'inspection locale mise en oeuvre lors de la précédente procédure de recours. Il faut en outre, avec la cour cantonale, reconnaître que si la municipalité avait ouvert une enquête publique, elle aurait eu à se prononcer à nouveau sur le maintien d'une partie de l'ouvrage, pourtant définitivement interdite, créant par là-même une insécurité juridique.

4.3. Sur le vu de ce qui précède, c'est sans arbitraire que le Tribunal cantonal a confirmé les décisions municipales des 13 et 19 janvier 2015. Il se justifie néanmoins, dans ces conditions, de reporter d'office le terme à partir duquel la remise en conformité sera exécutée par substitution - initialement fixé au 1er mars 2015 - au 1er mai 2016 (chiffre IV du dispositif de la décision du 13 janvier 2015).

5.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité aux frais des recourants, qui succombent (art. 66 al. 1 et 5 LTF). Ceux-ci verseront en outre une indemnité de dépens aux intimés, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 1 et 2 LTF). La commune n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

3.

Une indemnité de 3'000 fr. est allouée aux intimés à titre de dépens, à la charge solidaire des recourants.

4.

Le terme à partir duquel la remise en état sera exécutée par substitution est reporté au 1 er mai 2016.

5.

Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties et de la Municipalité de Mont-sur-Rolle ainsi qu'au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.

Lausanne, le 24 février 2016
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Fonjallaz

Le Greffier : Alvarez