{T 0/2}
1C_601/2014
Arrêt du 24 juin 2015
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Karlen et Chaix.
Greffière : Mme Tornay Schaller.
Participants à la procédure
A.________, représenté par Me Bertrand Morel, avocat,
recourant,
contre
PPE B.________,
intimée,
Commune de Rossens, route du Jordil 10, 1728 Rossens,
Préfecture du district de la Sarine, case postale 1622, 1701 Fribourg.
Objet
Permis de construire,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, IIe Cour administrative, du 6 novembre 2014.
Par permis de construire du 19 août 2009, A.________ a été autorisé à construire un immeuble comportant neuf logements sur la parcelle n° 80 du registre foncier de la commune de Rossens, sise en "zone village à prescriptions spéciales" selon le plan d'affectation des zones. L'indice d'utilisation du sol (remplacé par l'indice brut d'utilisation du sol [IBUS]), qui était limité à 0,5, a été totalement utilisé par cette construction. L'immeuble a été divisé en 11 unités de propriété par étages (PPE). Le prénommé est propriétaire des articles 80-01 et 80-02, lui donnant un droit exclusif sur ces deux unités consistant en deux disponibles au sous-sol, non destinés à l'habitation.
Comme une révision du plan d'aménagement local de la commune de Rossens - prévoyant l'augmentation du taux d'utilisation de la zone où est sise la parcelle n° 80 à 1,10 - était en cours, A.________ a formé, le 12 juillet 2011, une demande de modification du permis de construire, dans le sens d'un changement d'affectation des locaux du sous-sol pour l'aménagement de deux studios. Par décision du 23 avril 2012, le Préfet de la Sarine a rejeté cette demande, notamment aux motifs que le projet n'était pas conforme aux art. 70 et 71 du règlement d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 1
er décembre 2009 du canton de Fribourg (ReLATeC; RSF 710.11). Cette décision est définitive et exécutoire.
Informée qu'un des locaux au sous-sol était habité, la Commune de Rossens a, le 5 mars 2013, ordonné l'évacuation des locaux dans un délai fixé au 15 mars 2013.
Le 28 mars 2013, A.________ a déposé une nouvelle demande de modification du permis de construire tendant à la transformation partielle d'affectation des locaux du sous-sol. Mis à l'enquête publique en avril 2013, ce projet a suscité l'opposition des neuf copropriétaires de l'immeuble concerné. La Commune et le Service des constructions et de l'aménagement du canton de Fribourg ont préavisé défavorablement le projet. Par décision du 22 mai 2014, le Préfet de la Sarine a refusé le permis. A.________ a interjeté recours contre cette décision auprès de la II
e Cour administrative du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg (ci-après: le Tribunal cantonal), qui l'a rejeté par arrêt du 6 novembre 2014. Le Tribunal cantonal a considéré en substance que le projet n'était pas conforme à l'art. 70 al. 1 ReLATeC.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande principalement au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt attaqué et de délivrer la demande de permis de construire déposée le 28 mars 2013. Il conclut subsidiairement au renvoi de la cause à la Préfecture de la Sarine pour qu'elle délivre l'autorisation de construire sollicitée.
Invités à déposer des observations, le Tribunal cantonal, l'intimée, le Préfet de la Sarine et la Commune concluent au rejet du recours en se référant aux considérants de l'arrêt attaqué. Le recourant a renoncé à répliquer.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des constructions (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
Le recourant a pris part à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal (art. 89 al. 1 let. a LTF). Il est particulièrement touché par l'arrêt attaqué confirmant le rejet de sa demande de modification du permis de construire. Il peut ainsi se prévaloir d'un intérêt personnel et digne de protection à l'annulation de l'arrêt attaqué. Il a dès lors qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
Les autres conditions de recevabilité sont par ailleurs réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
Il n'est pas contesté que la hauteur minimale des pièces, atteignant 2,30 m sur toute la surface des studios, n'est pas conforme à l'art. 70 al. 1 ReLATeC. Le recourant soutient en revanche que c'est de manière arbitraire qu'il n'a pas été mis au bénéfice de la dérogation prévue à l'art. 70 al. 3 2 ème phrase ReLATC.
2.1. Le Tribunal fédéral ne revoit l'interprétation et l'application du droit cantonal et communal que sous l'angle de l'arbitraire. Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a été faite est défendable. Par conséquent, si celle-ci ne se révèle pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation cantonale en cause, elle sera confirmée, même si une autre solution paraît également concevable, voire préférable. De plus, il ne suffit pas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables, encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 138 I 305 consid. 4.4 p. 319; 138 III 378 consid. 6.1 p. 379). Dans ce contexte, le recourant est soumis aux exigences accrues de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF.
Le Tribunal fédéral fait preuve de retenue dans l'appréciation des circonstances locales. Dans ce domaine, les autorités locales disposent en effet d'un large pouvoir d'appréciation (cf. ATF 132 II 408 consid. 4.3 p. 416 et les références; arrêt 1P.678/2004 du 21 juin 2005 consid. 4, in ZBl 2006 p. 430). Il en va de même de l'octroi d'une dérogation en matière de construction (arrêt 1C_137/2010 du 24 juin 2010 consid. 2.1; voir aussi, Steve Favez, La dérogation en zone à bâtir et ses alternatives, RDAF 2012 I p. 1 ss.).
2.2. Selon l'art. 70 al. 1 ReLATeC, les vides d'étage, au sens du chiffre 5.4 de l'annexe de l'accord intercantonal harmonisant la terminologie dans le domaine des constructions (AIHC), ne peuvent être inférieurs à 2,40 m. L'alinéa 3 dispose que pour les habitations individuelles définies à l'article 55, des exceptions aux prescriptions des alinéas 1 et 2 peuvent être admises, à condition que l'éclairage et l'aération soient suffisants; il en est de même pour les transformations de bâtiments lorsque les contraintes de l'état existant le justifient et pour certains types d'habitations temporaires.
Le rapport explicatif accompagnant le projet de règlement d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (RELATeC), émanant de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions du canton de Fribourg, daté de novembre 2009, précise que les termes "les contraintes de l'état existant" couvrent notamment les cas des bâtiments protégés (p. 18).
2.3. La cour cantonale s'est fondée sur le rapport explicatif précité qui précise que l'exception prévue à l'art. 70 al. 3 2
ème phrase ReLATeC est notamment prévue pour des bâtiments protégés. Elle en a déduit que le législateur avait principalement voulu trouver des solutions pour les cas où un bâtiment ne pouvait être modifié pour des raisons de conservation de la structure. Elle a exposé que cela n'était pas le cas en l'espèce, dans la mesure où ce sont les coûts que nécessiterait la réalisation d'un projet respectant la hauteur minimale qui probablement empêchent le changement d'affectation; une dérogation ne saurait être admise pour une construction récente mise à l'enquête à une époque où les dispositions sur le vide d'étage étaient identiques. L'instance précédente a encore ajouté que l'on ne se trouvait pas non plus dans une situation où une partie d'une pièce habitable n'atteint pas la hauteur requise ou encore lorsque seule une pièce d'un logement comportant plusieurs pièces n'atteint pas la hauteur exigée: dès lors, aucune circonstance n'atténuait l'effet de la violation de cette règle de salubrité que représente le vide d'étage minimal. La cour cantonale a enfin estimé que le vide d'étage insuffisant n'était compensé au regard de la salubrité ni par un ensoleillement avantageux ni par une surface importante (de plus de 22 m
2 ).
Le recourant tente de remettre en cause cette interprétation, en soutenant que "l'état existant" au sens de l'art. 70 al. 3 2
ème phrase ReLATeC consisterait dans le fait que l'immeuble concerné est déjà construit. Il affirme que ce ne sont pas les coûts qu'engendrerait la réalisation du projet qui empêchent le changement d'affectation, mais le fait que les dalles ne peuvent pas être déplacées. Il insiste sur l'adverbe "notamment" accompagnant le cas de bâtiments protégés, dans le rapport explicatif précité, ce qui implique qu'il peut exister d'autres exceptions. Il fait valoir encore que les règles applicables en matière de sécurité et de protection de la santé du droit fribourgeois des constructions se sont assouplies, en ce sens qu'une demande de dérogation n'est plus nécessaire.
2.4. Cette argumentation ne suffit cependant pas à démontrer le caractère manifestement insoutenable de celle du Tribunal cantonal, ce d'autant moins que le Tribunal de céans s'impose une retenue dans l'appréciation de l'octroi d'une dérogation en matière de construction. Il en va de même de la critique du recourant, selon laquelle la cour cantonale a retenu de manière arbitraire qu'une surface de 26 m
2 devait être respectée pour être en conformité avec le ReLATeC. Le recourant perd de vue en effet que la cour cantonale a elle-même précisé que le législateur n'avait pas transposé dans le ReLATeC l'obligation d'une surface minimale de 26 m
2 pour un studio. L'instance précédente a seulement pris en compte la surface du local pour examiner si elle pouvait éventuellement compenser le manque de salubrité dû à la hauteur insuffisante des pièces. Enfin, la simple affirmation (non démontrée) du recourant selon laquelle il est notoire que la plupart des studios du canton de Fribourg ont une surface de moins de 22 m
2 n'est pas susceptible de rendre l'analyse de la cour cantonale déraisonnable.
Pour le reste, le recourant soutient que le fait que l'IBUS ait changé entre le moment où la construction de l'immeuble a été autorisée et celui où la requête de changement d'affectation a été déposée justifie une dérogation. La Préfecture de la Sarine a exposé à cet égard, dans sa décision du 22 mai 2014, que la modification du PAL de la commune de Rossens n'avait pas encore fait l'objet d'une mise à l'enquête publique et n'avait pas été approuvée par la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions du canton de Fribourg; l'IBUS qui devait être pris en compte n'était donc pas celui prévu par le nouveau PAL. Le recourant ne démontre pas que le nouveau PAL est entré en vigueur, de sorte que son grief manque de pertinence. Quoi qu'il en soit, la prise en compte du nouvel IBUS ne permettrait pas de bénéficier de l'exception liée aux contraintes de l'état existant.
Par conséquent, le Tribunal cantonal pouvait considérer sans arbitraire que la Préfecture de la Sarine n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant de mettre le projet litigieux au bénéfice de la dérogation à la hauteur minimale des pièces prévue à l'art. 70 al. 3 2
ème phrase ReLATeC.
Le recourant fait aussi valoir une violation de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.). Comme tout droit fondamental, la propriété ne peut être restreinte qu'aux conditions de l'art. 36 Cst. La restriction doit donc reposer sur une base légale (al. 1), être justifiée par un intérêt public (al. 2) et respecter le principe de la proportionnalité (al. 3). De plus, l'essence des droits fondamentaux est inviolable (al. 4).
Le recourant se prévaut d'abord d'une atteinte au noyau intangible de la propriété. Ce grief peut être d'emblée rejeté dans la mesure où le prénommé peut toujours disposer de son bien, conformément à l'affectation pour laquelle il l'a acquis.
L'intéressé soutient ensuite que le principe de la proportionnalité a été violé. Il se contente toutefois d'affirmer que la faible différence de hauteur (2,30 m au lieu de 2,40 m) ne porte pas atteinte au but poursuivi par les règles sur le vide d'étage, à savoir offrir un volume suffisant pour les pièces habitables.
Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 136 IV 97 consid. 5.2.2 p. 104 et les arrêts cités).
Fût-il suffisamment motivé et recevable, ce grief devrait être rejeté dans la mesure où l'exigence réglementaire de vide d'étage est apte à produire le résultat escompté, soit garantir la salubrité des logements (règle de l'aptitude). Cette mesure respecte en outre la règle de la nécessité, puisque l'objectif visé ne peut pas être atteint par une mesure moins incisive et que la possibilité d'obtenir une dérogation est prévue. Il ressort enfin du considérant précédent que la pesée des intérêts opérée par la cour cantonale s'agissant des locaux litigieux respecte le principe de la proportionnalité au sens étroit. Le recourant ne démontre d'ailleurs pas que l'intérêt à la dérogation prime sur les exigences de salubrité poursuivies par l'obligation d'un vide d'étage de 2,40 m.
Il s'ensuit que le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité. Le recourant, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 66 al.1 LTF). C'est à bon droit que l'intimée, qui a agi sans l'aide d'un avocat, ne demande pas de dépens (art. 68 al. 2 LTF).
Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 francs, sont mis à la charge du recourant.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, à la Commune de Rossens, à la Préfecture du district de la Sarine et au Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, II e Cour administrative.
Lausanne, le 24 juin 2015
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Fonjallaz
La Greffière : Tornay Schaller