1C_599/2018
Arrêt du 2 avril 2019
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Chaix, Président,
Fonjallaz et Muschietti.
Greffière : Mme Tornay Schaller.
Participants à la procédure
A.________,
représentée par Me Laurent Maire, avocat,
recourante,
contre
Secrétariat d'Etat aux migrations.
Objet
Refus de la naturalisation facilitée,
recours contre l'arrêt du Tribunal administratif fédéral, Cour VI, du 3 octobre 2018 (F-5852/2016).
Venue en Suisse avec sa mère en 1987 dans le but d'y rejoindre son père qui y avait déposé une demande d'asile, A.________, ressortissante polonaise née en 1974, est demeurée depuis lors en ce pays, au bénéfice d'une autorisation d'établissement - qui a été transformée en une autorisation d'établissement UE/AELE à partir de 2012.
En 2006, A.________ a contracté mariage avec un ressortissant suisse. Deux enfants sont issus de cette union.
Le 28 janvier 2014, A.________ a introduit une demande de naturalisation facilitée fondée sur son mariage. Dans le cadre de l'instruction de cette demande, l'intéressée a signé, le 28 janvier 2014, une déclaration écrite par laquelle elle indiquait avoir respecté l'ordre juridique suisse au sens de l'art. 26 aLN et précisait notamment qu'elle s'était acquittée de tous les impôts échus à cette date ou être au bénéfice d'un arrangement accordé par les autorités fiscales et respecter ledit engagement.
Sur demande de l'Office fédéral des migrations (ODM; devenu le Secrétariat d'Etat aux migrations [SEM]), le Service vaudois de la population a rendu un rapport d'enquête le 8 décembre 2014. Il en ressortait que la prénommée était inconnue des autorités de police et n'était l'objet d'aucune poursuite ou d'actes de défaut de bien; l'existence d'arriérés d'impôts et la conclusion d'un arrangement portant sur des paiements échelonnés de ces arriérés y étaient mentionnées. Ce rapport était accompagné de la copie d'une lettre de l'Administration cantonale vaudoise des impôts du 2 février 2015 adressée à A.________ et à son époux, qui comportait un relevé général des créances impayées pour la période comprise entre les années 2006 et 2015 (dont le montant total s'élevait à 286'635 francs). Il ressortait notamment des documents fiscaux versés au dossier que, par courrier du 13 juin 2012, l'Administration cantonale vaudoise des impôts a soumis à A.________ et à son mari une proposition de rectification de taxation par procédure simplifiée portant sur leurs déclarations d'impôt 2006 à 2008. Il y était précisé qu'une procédure pour soustraction d'impôt avait été ouverte en raison de soupçons de soustraction d'impôt consommée et tentée; "la présente proposition comprend une majoration des éléments rectifiés en lieu et place des amendes qui devraient être formellement prononcées; si vous l'acceptez, la procédure d'enquête pour soustraction d'impôt sera clôturée par la présente décision de majoration laquelle vaut décision de sanction". Ce courrier était accompagné d'un récapitulatif des modifications apportées aux taxations examinées et de l'indication des compléments d'impôts à payer qui en résultaient (60'166 francs).
Le 2 juin 2015, relevant que la condition liée au respect de l'ordre juridique suisse prescrite par l'art. 26 al. 1 let. b aLN impliquait que le candidat à la naturalisation bénéficie d'une bonne situation financière, le SEM a proposé à A.________ de retirer sa demande et de déposer une nouvelle requête après avoir assaini ses dettes. L'intéressée a répondu que les créances mentionnées dans le relevé général de l'Administration cantonale vaudoise des impôts du 2 février 2015 concernaient des contributions publiques dues à la suite d'un contrôle de l'ancienne société de son époux. Elle a ajouté que le couple était à jour dans le paiement des impôts courants.
Le 21 octobre 2015, le SEM a informé la prénommée qu'il maintenait sa position antérieure en lui signalant qu'elle avait la possibilité de retirer sa demande ou de solliciter le prononcé d'une décision formelle à ce sujet. Par courriers des 10 décembre 2015, 3 février 2016 et 12 août 2016, A.________ a confirmé ne pas retirer sa demande de naturalisation.
Par décision du 23 août 2016, le SEM a prononcé le rejet de la demande de naturalisation facilitée présentée par A.________.
Par arrêt du 3 octobre 2018, le Tribunal administratif fédéral a rejeté le recours déposé contre la décision du 23 août 2016.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande principalement au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt du Tribunal administratif fédéral du 3 octobre 2018, en ce sens que la naturalisation facilitée lui est octroyée. Elle conclut subsidiairement à l'annulation de l'arrêt du 3 octobre 2018 et au renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision au sens des considérants.
Le Tribunal administratif fédéral a conclu au rejet du recours. Le SEM a renoncé à se déterminer et a conclu au rejet du recours. L'intéressée a répliqué par courrier du 9 janvier 2019.
La voie du recours en matière de droit public est en principe ouverte contre les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral en matière de naturalisation facilitée (art. 82 ss LTF, notamment art. 83 let. b LTF a contrario). La recourante qui a pris part à la procédure devant l'autorité précédente et qui s'est vu refuser la naturalisation facilitée a la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilité sont remplies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
La recourante reproche au Tribunal administratif fédéral d'avoir jugé qu'elle ne remplissait pas la condition de se conformer à la législation suisse au sens de l'art. 26 al. 1 let. b aLN.
2.1. L'entrée en vigueur, au 1er janvier 2018, de la nouvelle loi sur la nationalité suisse du 20 juin 2014 (LN; RS 141.0) a entraîné l'abrogation de la loi fédérale du 29 septembre 1952 sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (aLN), conformément à l'art. 49 LN (en relation avec le chiffre I de son annexe).
En vertu de la réglementation transitoire prévue par l'art. 50 LN, l'acquisition et la perte de la nationalité suisse sont régies par le droit en vigueur au moment où le fait déterminant s'est produit. Dans la présente cause, tous les faits s'étant déroulés sous l'empire de l'ancien droit, c'est l'aLN qui s'applique.
2.2. Selon l'art. 26 al. 1 aLN, la naturalisation facilitée est accordée à condition que le requérant se soit intégré en Suisse (let. a), se conforme à la législation suisse (let. b) et ne compromette pas la sécurité intérieure ou extérieure de la Suisse (let. c). Ces conditions doivent être remplies, tant au moment du dépôt de la demande que lors du prononcé de la décision de naturalisation (ATF 140 II 65 consid. 2.1 p. 67 et les références citées).
Le critère du respect de l'ordre juridique suisse au sens de l'art. 26 al. 1 let. b aLN a été précisé par le Conseil fédéral en ce sens que le requérant doit avoir une bonne réputation du point de vue du droit pénal et du droit des poursuites, d'une part, et que son comportement lors de l'exercice de ses droits et de l'accomplissement de ses devoirs doit pouvoir être pris en compte, d'autre part (Message du 26 août 1987 relatif à la modification de la loi sur la nationalité, FF 1987 III 296 et 301). Le candidat doit en particulier respecter ses obligations financières (faillites en cours, dettes fiscales) (cf. Message du 21 novembre 2001 concernant le droit de la nationalité des jeunes étrangers et révision de la loi sur la nationalité, FF 2002 1815, p. 1845; s'agissant des nouvelles dispositions des art. 12 et 20 LN, voir Message du 4 mars 2011 concernant la révision totale de la loi fédérale sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse, FF 2011 2647). Selon le Manuel sur la nationalité du SEM pour les demandes déposées jusqu'au 31 décembre 2017, la satisfaction à l'obligation fiscale figure au nombre des obligations à l'égard de la collectivité et revêt à cet égard une importance élevée pour la naturalisation (p. 42). Dans la pratique, si le requérant n'a pas respecté l'échéance de paiement de ses impôts, il doit prouver qu'il a conclu un accord de paiement avec les autorités fiscales et qu'il honore les obligations qui lui incombent ou qu'il a bénéficié d'une exonération fiscale ou d'un report de paiement (il doit remettre à cet effet une confirmation délivrée par les autorités fiscales) (Manuel sur la nationalité précité, p. 42). Le Tribunal fédéral a jugé que cette pratique devait en principe être approuvée malgré son schématisme (arrêt 1C_50/2009 du 26 février 2009 consid. 2.2 et l'arrêt cité).
2.3. En l'espèce, le Tribunal administratif fédéral a considéré que la conclusion de l'arrangement avec l'autorité fiscale du 7 juillet 2012 (portant sur les déclarations d'impôt 2006 à 2008) et les facilités de paiement ainsi octroyées ne se rapportaient pas à des arriérés d'impôts (à savoir des créances d'impôt en souffrance) mais trouvaient leur origine première dans la commission d'une infraction fiscale, plus précisément de la contravention de soustraction fiscale. Il ressort en effet de l'arrangement précité du 7 juillet 2012 qu'une procédure pour soustraction d'impôt avait été ouverte en raison de soupçons de soustraction d'impôt consommée et tentée et que "la présente proposition comprend une majoration des éléments rectifiés en lieu et place des amendes qui devraient être formellement prononcées; si vous l'acceptez, la procédure d'enquête pour soustraction d'impôt sera clôturée par la présente décision de majoration laquelle vaut décision de sanction".
L'instance précédente a jugé que même si l'infraction de soustraction fiscale - de la compétence de l'administration fiscale - est réprimée généralement par une simple amende administrative proportionnée à la faute commise, la procédure sanctionnant la soustraction fiscale est une procédure à caractère pénal (ATF 140 I 68 consid. 9.2 p. 74); un tel comportement est puni par une amende pouvant aller jusqu'à trois fois le montant de l'impôt soustrait (art. 56 al. 1 LHID [RS 642.14] et 175 al. 2 et 176 al. 2 LIFD [RS 642.11]) et dépasser largement le montant maximum de l'amende (10'000 francs) prévue par le Code pénal (art. 106 al. 1 CP; voir aussi arrêt 1C_651/2015 du 15 février 2017 consid. 4.5.4 in ZBl 2018 40); de plus, en cas de soustraction fiscale, aussi bien l'intention que la négligence sont punissables; les éléments constitutifs de l'infraction de soustraction fiscale servent à protéger le droit de la collectivité à percevoir l'impôt prévu par la loi et à assurer la mise en oeuvre de l'imposition équivalente fondée sur la capacité économique du contribuable. Ce principe revêt une importance accrue dans le droit de la nationalité, dans la mesure où le paiement des contributions publiques démontre une adhésion du candidat à la naturalisation aux institutions étatiques suisses (arrêt 1C_651/2015 du 15 février 2017 consid. 4.5.4 in ZBl 2018 40).
Le Tribunal administratif fédéral a considéré que comme le plan de recouvrement du 18 février 2015 s'inscrivait, en ce qu'il portait sur les déclarations fiscales 2006 à 2008 de la recourante et de son époux, dans le cadre d'une procédure de soustraction fiscale ouverte en octobre 2011, il ne pouvait être pris en considération dans la même mesure que s'il s'agissait d'un arrangement concernant uniquement l'acquittement d'arriérés d'impôts. Il a jugé que la responsabilité solidaire de la recourante était engagée s'agissant des contributions publiques afférentes aux périodes fiscales postérieures à son mariage (art. 166 al. 3 CC). Il a conclu que vu le comportement répréhensible dont le couple avait fait preuve quant au respect de ses obligations fiscales et qui avait été sanctionné au terme de la procédure d'enquête pour soustraction fiscale par une décision de majoration, la recourante ne pouvait prétendre avoir une réputation financière exemplaire au sens de la jurisprudence. La condition de l'art. 26 al. 1 let. b aLN n'était donc pas remplie.
L'instance précédente a ajouté que compte tenu de l'importance de la dette fiscale (256'614 francs au 4 janvier 2018 [intérêts moratoires non compris]) sachant que les acomptes versés oscillent entre 2'000 et 4'000 francs par mois, le reliquat de dette à payer n'apparaissait pas pouvoir être définitivement acquitté dans un futur proche. Elle en a déduit que, même en faisant abstraction de la procédure de soustraction fiscale ouverte en 2011, il était difficile de retenir que la recourante satisfaisait à ses obligations financières envers la collectivité et remplissait ainsi la condition liée au respect de la législation suisse.
2.4. La recourante soutient d'abord que la majoration d'impôt qui découle de la rectification de taxation du 7 juillet 2012 a trait à des faits uniquement imputables à son époux: en tenant pour engagée la responsabilité de la recourante pour les actes de son mari, l'instance précédente aurait violé les principes les plus élémentaires du droit pénal. L'intéressée fait aussi valoir à cet égard une mauvaise interprétation de l'art. 180 de la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct du 14 décembre 1990 (LIFD; RS 642.11), à teneur duquel "le contribuable marié qui vit en ménage commun avec son conjoint ne répond que de la soustraction des éléments imposables qui lui sont propres; l'art. 177 est réservé; le seul fait de contresigner la déclaration d'impôts commune n'est pas constitutif d'une infraction au sens de l'art. 177".
La recourante perd cependant de vue que la proposition de rectification de taxation lui était aussi adressée et n'était pas destinée qu'à son mari. Elle passe sous silence que ce document a été proposé à la signature des deux conjoints. Elle méconnaît encore que la rectification de taxation du 7 juillet 2012 se fonde sur les investigations entreprises non seulement quant au contenu des comptes des sociétés dont l'époux est un des associés mais aussi aux "déductions de famille ainsi que d'assurance" pour lesquelles il a également été procédé à des rectifications. L'intéressée ne peut ainsi se prévaloir d'une violation de l'art. 180 LIFD.
Dans ces circonstances, le Tribunal administratif fédéral n'a pas violé le droit fédéral en considérant que la responsabilité solidaire de la recourante était engagée s'agissant des contributions publiques afférentes aux périodes fiscales postérieures à son mariage.
2.5. La recourante précise ensuite s'être acquittée de la majoration d'impôt fixée selon les plans de recouvrement reçus de la part de l'Administration fiscale cantonale. Elle soutient que la confiance légitime qu'elle a placée dans l'observation du plan de recouvrement doit être protégée et qu'il ne saurait être question de conditionner l'admission de la demande de naturalisation facilitée à une condition supplémentaire non écrite, à savoir le paiement immédiat des obligations fiscales du couple malgré l'établissement par l'autorité fiscale compétente d'un plan de recouvrement. Elle se plaint à cet égard d'une violation du principe de la confiance (art. 9 Cst.).
Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu (ATF 141 V 530 consid. 6.2 p. 538; 131 II 627 consid. 6.1 p. 636 s. et les références citées).
Ce grief peut d'emblée être rejeté puisque l'autorité fiscale vaudoise n'a, quoi qu'en dise la recourante, jamais formulé de promesses ou donné d'assurances concrètes s'agissant de l'obtention par l'intéressée de la naturalisation facilitée. L'Administration fiscale cantonale ne dispose d'ailleurs pas de la compétence pour formuler de quelconques assurances en matière de naturalisation. Dès lors, la recourante ne peut rien tirer à son profit du principe de la protection de la bonne foi.
2.6. La recourante critique enfin l'instance précédente en ce qu'elle aurait cité à tort l'arrêt 1D_4/2011 du 27 septembre 2011 à l'appui de son refus de prendre en compte le plan de recouvrement établi par l'autorité fiscale à la suite d'une procédure de soustraction d'impôt.
Cette critique peut à nouveau être rapidement rejetée dans la mesure où l'instance précédente a fait précéder la citation de l'arrêt susmentionné de l'expression " cf. en ce sens ". Cette expression invite à consulter la référence citée mais ne signifie pas que celle-ci concerne la même situation que la présente affaire.
D'ailleurs, l'instance précédente n'a pas violé l'art. 26 al. 1 let. b aLN en considérant que, comme le plan de recouvrement du 18 février 2015 s'inscrivait - en ce qu'il portait sur les déclarations fiscales 2006 à 2008 de la recourante et de son époux - dans le cadre d'une procédure de soustraction fiscale ouverte en octobre 2011, il ne pouvait être pris en considération dans la même mesure que s'il s'agissait d'un arrangement concernant uniquement l'acquittement d'arriérés d'impôts. L'octroi de la naturalisation facilitée est en effet subordonné à la bonne réputation du candidat du point de vue tant du droit pénal que du droit des poursuites. Le législateur fédéral a en outre attaché une importance particulière au respect par le requérant de ses obligations financières vis-à-vis des collectivités publiques. Cet élément revêt une importance accrue dans le droit de la nationalité, dans la mesure où le paiement des contributions publiques démontre une adhésion du candidat à la naturalisation aux institutions étatiques suisses (arrêt 1C_651/2015 du 15 février 2017 consid. 4.5.4 in ZBl 2018 40). Compte tenu de l'importance de la dette fiscale (256'614 francs au 4 janvier 2018 [intérêts moratoires non compris]) - que la recourante ne conteste d'ailleurs pas -, l'instance précédente pouvait juger, sans violer le droit fédéral, qu'il est difficile de retenir que la candidate satisfait à ses obligations financières envers la collectivité et remplit la condition liée au respect de la législation suisse, même si elle s'acquitte des impôts courants.
2.7. Dans ces circonstances, l'intéressée ne parvient pas à démontrer que la condition liée au respect de l'ordre juridique suisse (art. 26 al. 1 let. b aLN) est remplie. Le Tribunal administratif fédéral n'a donc pas violé le droit fédéral en confirmant la décision du SEM refusant l'octroi de la naturalisation facilitée à la recourante.
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté. La recourante, qui succombe, doit supporter les frais de la présente procédure (art. 66 al. 1 LTF).
Le recours est rejeté.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 francs, sont mis à la charge de la recourante.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, au Secrétariat d'Etat aux migrations et au Tribunal administratif fédéral, Cour VI.
Lausanne, le 2 avril 2019
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Chaix
La Greffière : Tornay Schaller