1C_597/2018
Arrêt du 14 novembre 2018
Ire Cour de droit public
Composition
M. le Juge fédéral Merkli, Président.
Greffier : M. Parmelin.
Participants à la procédure
A.________, représenté par Me Christophe Wilhelm, avocat,
recourant,
contre
Secrétariat général du Grand Conseil du canton de Vaud, Place du Château 6, 1014 Lausanne.
Objet
Refus de transmission d'un document officiel,
recours contre la décision du Bureau du Grand Conseil du canton de Vaud du 12 octobre 2018 (LH/16013805).
Par requête du 4 septembre 2018, complétée le 12 septembre 2018, A.________ a demandé à la Chancellerie d'Etat du canton de Vaud de lui communiquer la liste des personnes invitées à la réception de la Présidence du Grand Conseil.
Le 12 octobre 2018, le Bureau du Grand Conseil du canton de Vaud lui a répondu que seul le Comité d'organisation de la réception disposait de la liste complète des adresses des personnes invitées et que le Secrétariat général du Grand Conseil n'était pas habilité à communiquer celles qu'il avait fournies au dit comité à défaut d'accord des personnes concernées. Il précisait enfin que la loi vaudoise sur l'information n'avait pas pour but d'imposer aux autorités des travaux de secrétariat en rapport avec des données publiquement accessibles par d'autres biais aux administrés et que, dans la mesure où les noms et adresses professionnelles des personnes mentionnées sur la liste et exerçant des fonctions publiques étaient publiquement disponibles via internet, il ne lui appartenait pas de se charger de ce travail.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral de réformer cette décision en ce sens que la requête qu'il a présentée le 4 septembre 2018 doit être admise et que le Bureau du Grand Conseil du canton de Vaud doit lui remettre la liste des personnes à inviter à la réception du Président du Grand Conseil sous la même forme et avec le même contenu que celle remise au Comité d'organisation de cette réception. Il conclut subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause au Bureau du Grand Conseil du canton de Vaud pour nouvelle décision au fond dans le sens des considérants.
Il n'a pas été demandé de réponse au recours.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence et contrôle librement la recevabilité des recours portés devant lui.
2.1. La décision attaquée, qui rejette la demande du recourant tendant à se voir communiquer la liste complète des personnes invitées à la réception du Président du Grand Conseil, a été rendue en application de la loi vaudoise sur l'information (LInfo; RSV 170.21). Elle peut ainsi en principe faire l'objet d'un recours en matière de droit public au sens des art. 82 ss LTF.
2.2. Le recours en matière de droit public est recevable, en vertu de l'art. 86 al. 1 let. d LTF, contre les décisions des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert. Cette disposition impose ainsi au recourant d'épuiser les instances cantonales ou, en d'autres termes, d'utiliser les voies de droit cantonales à sa disposition avant de saisir le Tribunal fédéral.
La loi vaudoise sur l'information distingue, s'agissant de la procédure de recours, entre les demandes portant sur l'activité de l'administration cantonale et celles portant sur les activités du Conseil d'Etat, du Grand Conseil, de l'Ordre judiciaire et des autorités communales. Si, dans le premier cas, un recours contre les décisions de l'entité administrative compétente est ouvert devant le Préposé à la protection des données ou directement au Tribunal cantonal (art. 21 al. 1 LInfo), le Bureau du Grand Conseil statue définitivement sur les demandes concernant l'activité du Grand Conseil (art. 25 al. 1 LInfo), de sorte que les décisions qu'il rend ne sont pas susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal, ce que confirme l'art. 92 al. 2 de la loi vaudoise sur la procédure administrative (LPA-VD).
Cela ne signifie pas pour autant que les décisions prises par le Bureau du Grand Conseil puissent être déférées directement auprès du Tribunal fédéral. L'art. 86 al. 2 LTF exige en effet des cantons qu'ils instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral dans toutes les affaires sujettes à recours en matière de droit public. Cette exigence découle de la garantie d'accès au juge prévue à l'art. 29a Cst., disposition qui permet toutefois des dérogations dans des cas exceptionnels. La loi sur le Tribunal fédéral prévoit une telle exception en cas de recours contre les actes normatifs cantonaux (art. 87 LTF), pour les décisions qui concernent les droits politiques (art. 88 LTF) et pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant (art. 86 al. 3 LTF). Dans ce dernier cas, les autorités cantonales peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.
Le Bureau du Grand Conseil du canton de Vaud, qui a rendu la décision attaquée, est un organe de l'autorité législative cantonale et n'est pas une autorité judiciaire au regard de l'art. 86 al. 2 LTF. Il convient donc de déterminer si, comme le soutient le recourant, l'on se trouve en présence d'une décision revêtant un caractère politique prépondérant, au sens de l'art. 86 al. 3 LTF, qui justifierait de déroger à la garantie de l'accès au juge vu que les hypothèses prévues aux art. 87 et 88 LTF n'entrent pas en considération.
En tant qu'exception à la garantie de l'accès au juge découlant de l'art. 29a Cst., l'art. 86 al. 3 LTF doit être interprété de manière restrictive. Il trouve seulement application si l'aspect politique prévaut sans discussion (ATF 141 I 172 consid. 4.4.1 p. 180). Le fait que la décision émane d'une autorité politique est certes un indice de son caractère politique, mais il n'est pas toujours déterminant. Lorsque des intérêts particuliers sont touchés, l'accès au juge n'est exclu que si les considérations politiques l'emportent clairement. Il ne suffit donc pas que la cause ait une connotation politique, encore faut-il que celle-ci s'impose de manière indubitable et relègue à l'arrière-plan les éventuels intérêts juridiques privés en jeu (ATF 136 I 42 consid. 1.5.4 p. 45). Ainsi, le Tribunal fédéral a jugé que la décision de l'Office fédéral des transports fixant le nom de stations ferroviaires ne soulevait pas une question essentiellement politique qui permettrait de déroger à la garantie constitutionnelle de l'accès au juge (arrêt 2C_327/2017 du 12 septembre 2017 consid. 6.1). Il en allait de même du refus de la Délégation du Conseil d'Etat du canton de Vaud aux ressources humaines, fondé sur la loi vaudoise sur l'information, d'autoriser la production de certaines pièces relatives au processus d'élaboration de la nouvelle politique salariale de l'Etat de Vaud dans une procédure pendante devant le Tribunal de Prud'hommes de l'Administration cantonale vaudoise (arrêt 8C_113/2011 du 16 mars 2011 consid. 3.3).
En l'occurrence, l'organisation de la réception du Président du Grand Conseil a certes une certaine composante politique. Le refus du Bureau du Grand Conseil de communiquer les noms et adresses des invités à cette manifestation est toutefois de nature à porter atteinte au droit à l'information du recourant tel qu'il est garanti de manière générale à l'art. 8 al. 1 LInfo. Cela étant, on ne se trouve pas dans une situation où l'intérêt politique serait prépondérant de sorte que l'exception de l'art. 86 al. 3 LTF, qui justifie également l'exclusion du recours au Tribunal cantonal contre les décisions du Grand Conseil en vertu de l'art. 92 al. 2 LPA-VD, n'est pas réalisée. La décision du Bureau du Grand Conseil du 12 octobre 2018 doit donc pouvoir être contrôlée par une autorité judiciaire au sens de l'art. 86 al. 2 LTF et ne saurait être déférée directement auprès du Tribunal fédéral.
2.3. Le recours doit par conséquent être déclaré irrecevable dès lors que la décision attaquée n'émane pas d'une autorité judiciaire comme l'exige l'art. 86 al. 2 LTF. A la demande du recourant, il sera transmis avec ses annexes à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud comme objet de sa compétence selon les art. 92 al. 1 LPA-VD et 21 al. 1 LInfo (cf. art. 30 al. 2 LTF; ATF 136 I 42 consid. 2 p. 47).
L'irrecevabilité du recours et le renvoi de la cause au Tribunal cantonal procèdent d'une situation procédurale sujette à interprétation de sorte qu'il sera statué sans frais (cf. art. 66 al. 1, 2 ème phrase, LTF). Il ne se justifie pas d'allouer des dépens au recourant qui succombe dans ses conclusions tant sur la recevabilité que sur le fond (art. 68 al. 1 LTF; arrêt 2C_602/2015 du 14 juillet 2015 consid. 5).
Le recours est irrecevable. Il est transmis avec ses annexes à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud comme objet de sa compétence.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, au Secrétariat général et au Bureau du Grand Conseil du canton de Vaud, à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud ainsi que, pour information, à la Préposée à la protection des données et à l'information du canton de Vaud.
Lausanne, le 14 novembre 2018
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Merkli
Le Greffier : Parmelin