{T 0/2}
1C_596/2015
Arrêt du 25 juillet 2016
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Eusebio, Juge présidant,
Chaix et Kneubühler.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
A.________,
recourant,
contre
Helvetia Nostra, représentée par Me Pierre Chiffelle, avocat,
C.________,
D.D.________ et E.D.________,
F.________,
G.________,
H.________,
I.________,
J.________,
K.________,
tous représentés par Me Antoine Zen Ruffinen, avocat,
intimés,
Commune de St-Martin, rue de l'Eglise 5,
1969 St-Martin,
Conseil d'Etat du canton du Valais, place de la Planta, Palais du Gouvernement, 1950 Sion.
Objet
autorisation de construire, art. 75b Cst., art. 8 ORSec,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 9 octobre 2015.
Le 25 octobre 2012, le Conseil municipal de Saint-Martin a délivré à B.________ (requérant) et à A.________ (propriétaire) une autorisation portant sur la construction de deux mayens et la reconstruction d'un troisième mayen sur les parcelles n os 865, 876 et 941, dans le hameau de Baule. Celui-ci fait l'objet d'un plan de quartier adopté en 2004. Les oppositions formées notamment par C.________ (agissant avec divers propriétaires dans le hameau, ci-après: C.________ et consorts) et par Helvetia Nostra ont été écartées, respectivement jugées irrecevables.
Par décision du 5 novembre 2014, le Conseil d'Etat valaisan a admis les recours formés par les opposants précités et a annulé l'autorisation de construire, respectivement l'a déclarée nulle en tant qu'elle concernait le projet autorisé sur la parcelle n° 876, propriété de la commune (cette dernière n'ayant pas compétence pour autoriser le projet dans un tel cas). Les principes constructifs définis dans le plan de quartier pour les nouveaux bâtiments n'étaient pas suffisamment précis au regard des exigences de l'art. 8 de l'ordonnance sur les résidences secondaires du 22 août 2012 (ORSec; RS 702). Au surplus les constructions dépassaient la hauteur maximale autorisée, et la distance à la limite prévue en matière de protection incendie n'était pas respectée pour le bâtiment A3.
Par arrêt du 9 octobre 2015, la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan a rejeté le recours formé par A.________ et B.________. Même s'il formulait certaines exigences architecturales détaillées, le plan de quartier ne réglait pas tous les éléments d'une autorisation de construire; pour les bâtiments de type B, les implantations figuraient à titre indicatif; les dimensions et emprises au sol pouvaient également varier. Sur certains points (différentes ouvertures, niveaux en porte-à-faux, longueur d'une partie semi-enterrée), les constructions projetées s'écartaient notablement des prescriptions du plan. La question de la propriété communale d'une partie des terrains a été laissée indécise.
A.________ forme un recours contre ce dernier arrêt. Il demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt et de confirmer la décision municipale du 25 octobre 2012.
Le Tribunal cantonal a renoncé à se déterminer. Le Conseil d'Etat, C.________ et consorts ainsi qu'Helvetia Nostra concluent au rejet du recours. Le recourant, puis Helvetia Nostra ont déposé des observations complémentaires, persistant dans leurs conclusions respectives.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des constructions (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF. Le recourant a pris part à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal. Il est particulièrement touché par l'arrêt attaqué qui annule, à l'instar de la décision du Conseil d'Etat, l'autorisation qui lui avait été accordée. Il peut ainsi se prévaloir d'un intérêt digne de protection à ce que cette décision soit annulée et à ce que le permis soit rétabli. Il a dès lors qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF, et ses conclusions en rétablissement de l'autorisation de construire sont recevables au regard de l'art. 107 al. 2 LTF.
Le recourant invoque une application erronée de l'art. 8 ORSec. Il relève que le plan de quartier "Hameau de Baule" définit précisément l'implantation des bâtiments de type A et B, l'aire de prolongement, l'aire de verdure, l'équipement, et les étapes de réalisation. S'agissant de l'architecture, un cahier des charges (annexe B) définit l'architecture des bâtiments nouveaux de type B en fixant de manière obligatoire les aires d'implantation, les proportions et les dimensions et pose des règles précises pour les différents niveaux ainsi que pour les toitures et façades. Ces exigences architecturales détaillées seraient assimilables à une autorisation de construire. En l'occurrence, compte tenu de la surface des parcelles, il n'y aurait aucune marge de manoeuvre pour l'implantation des nouvelles constructions; les surfaces brutes de plancher seraient elles aussi définies.
2.1. L'art. 8 ORSec aménage une exception à l'interdiction posée à l'art. 75b Cst., pour les résidences secondaires autorisées "sur la base d'un plan d'affectation spécial lié à un projet", si (a) le plan a été approuvé avant le 11 mars 2012 et (b) s'il règle les "éléments essentiels de l'autorisation de construire tels que l'emplacement, la disposition, la dimension et l'aspect des constructions et des installations, ainsi que leur mode et l'indice d'utilisation". Cette disposition tend notamment à protéger la bonne foi du propriétaire lorsque celui-ci peut se prévaloir d'une mesure de planification antérieure suffisamment précise pour équivaloir à une autorisation de construire. La pondération à effectuer entre le principe de la bonne foi et les objectifs de l'art. 75b Cst. dépend essentiellement du degré de précision du plan. Lorsque celui-ci définit les détails architecturaux et a été établi au terme d'une procédure garantissant le droit de participation des personnes intéressées, le plan acquiert une portée matérielle équivalant presque à celle d'une autorisation de construire (ARE, Rapport explicatif relatif à l'ordonnance sur les résidences secondaires, 17 août 2012, p. 17 ad art. 8). Cette assimilation conduit à protéger les propriétaires dans la même mesure que s'ils étaient au bénéfice d'une autorisation de construire délivrée avant le 11 mars 2012 (arrêt 1C_580/2014 du 25 novembre 2015 consid. 2.2).
La loi fédérale sur les résidences secondaires (LRS; RS 701), adoptée le 20 mars 2015, reprend elle aussi cette réglementation à la disposition transitoire de l'art. 26. Elle permet l'autorisation de logements prévus dans un plan d'affectation spécial lié à un projet et destiné pour une part essentielle au moins à la construction de résidences secondaires, pour autant que le plan soit entré en force avant le 11 mars 2012 et qu'il règle les éléments essentiels de l'autorisation de construire tels que l'emplacement, la disposition, les dimensions et l'aspect des constructions ainsi que leur mode et indice d'utilisation. Dans son message relatif à la LRS (FF 2014 2209), le Conseil fédéral se fonde également sur l'analogie existant entre ce type de plans et une autorisation de construire (arrêt 1C_580/2014 du 25 novembre 2015 consid. 2.2).
2.2. Adopté le 22 octobre 2004, le plan de quartier "Hameau de Baule" s'étend à l'ensemble du périmètre du hameau. Il a pour but la sauvegarde de l'ensemble bâti de grande qualité implanté dans un site d'intérêt régional (art. 1 du règlement). Il définit les aires d'implantation des bâtiments existants protégés et des bâtiments nouveaux, de type A et B. Il ressort très clairement du plan et du règlement (art. 9 al. 3) que les implantations des bâtiments nouveaux sont mentionnées à titre indicatif; les nouveaux bâtiments peuvent être accolés par un corps de liaison d'un niveau (art. 9 al. 4). S'agissant des principes constructifs et architecturaux, le cahier des charges (annexe B) fixe des règles qui font partie intégrante de la réglementation applicable. Ces règles "constituent un garde-fou contre les interventions excessives ou inadaptées, mais elles ne sauraient à elles seules être le garant d'une intervention de qualité sans l'apport d'une démarche architecturale originale et prospective". Si, pour les bâtiments nouveaux de type A, les règles architecturales et constructives sont identiques aux bâtiments existants, une plus grande liberté de mise en oeuvre est autorisée pour les bâtiments de type B tels que les chalets concernés pas le projet. S'agissant des proportions et dimensions, le cahier des charges fixe des minima et maxima à ne pas dépasser. La pente des toits est comprise entre 55 et 60%. S'agissant des caractéristiques et des ouvertures, une certaine liberté est également laissée au constructeur tant pour le socle que pour les différents niveaux et, dans une moindre mesure, pour la toiture. Le cahier des charges est complété par diverses références constructives et exemples de réalisations, à titre indicatif. Il est précisé que la conception architecturale doit assurer "cohérence et diversité", la diversité devant s'exprimer par une variété de formes et de dimensions, dans les ouvertures et dans les systèmes constructifs (p. 29). Enfin, selon l'art. 13 du règlement, le conseil municipal peut encore déroger aux dispositions du plan de quartier notamment pour tenir compte d'une situation particulière ou lorsque l'application stricte du règlement empêche la réalisation d'une solution architecturale intéressante à dire d'expert.
Si le plan, son règlement et ses annexes posent de nombreuses contraintes pour les nouvelles constructions, l'implantation et l'aspect de celles-ci ne sont pas pour autant prédéfinis. Le plan laisse ainsi une certaine liberté de manoeuvre pour la présentation d'un projet de qualité. La mesure de planification ne présente dès lors pas un contenu pratiquement équivalent à celui d'une autorisation de construire (cf., pour un exemple contraire, l'arrêt 1C_580/2015 du 25 novembre 2015 où le plan de quartier réglait de manière précise et contraignante l'ensemble des aménagements et des constructions autorisées dans le secteur).
2.3. Le grief de violation de l'art. 8 ORSec doit donc être écarté. Il n'est pas nécessaire, cela étant, d'examiner les arguments relatifs au projet concret (respect des prescriptions du plan de quartier) ainsi que la question de la nullité de l'autorisation de construire concernant la parcelle dont la commune est propriétaire.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté. Conformément aux art. 66 al. 1 et 68 al. 2 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge du recourant, de même que l'indemnité de dépens allouée aux intimés C.________ et consorts d'une part, et Helvetia Nostra d'autre part.
Le recours est rejeté.
Les indemnités de dépens suivantes sont mises à la charge du recourant:
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, à la Commune de StMartin, au Conseil d'Etat du canton du Valais et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public.
Lausanne, le 25 juillet 2016
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Juge présidant : Eusebio
Le Greffier : Kurz