{T 0/2}
1C_592/2014
Arrêt du 22 mai 2015
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Juge présidant,
Eusebio et Chaix.
Greffier : M. Alvarez.
Participants à la procédure
Service des automobiles et de la navigation du canton de Vaud, avenue du Grey 110, 1014 Lausanne Adm cant VD,
recourant,
contre
A.________, représenté par
Me François Chanson, avocat,
intimé.
Objet
Retrait de sécurité du permis de conduire,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 17 novembre 2014.
A.________, né le xx.xxx.xxxx, exerçant la profession de chauffeur de bus, est titulaire du permis de conduire les véhicules de catégories D et DE depuis le 12 février 1985. Il est atteint d'un diabète de type 2 découvert en 1999 et suit, depuis plusieurs années, un traitement d'insuline lente pour le stabiliser.
Le 29 juin 2012, le médecin-conseil du SAN a rendu un préavis négatif excluant l'aptitude de A.________ à conduire des véhicules du 1 er groupe (à savoir les véhicules affectés au transport de personnes dont la conduite exige un permis de conduire de la catégorie D au sens de l'art. 3 al. 1 de l'ordonnance réglant l'admission à la circulation routière [OAC; RS 741.51], cf. annexe 1 de l'OAC) au motif que le traitement suivi en contre-indique la conduite selon les directives édictée par la société suisse d'endocrinologie et de diabétologie (ci-après: les directives SSED).
Le 3 décembre 2012, le SAN a retiré à l'intéressé son permis de conduire les véhicules du 1 er groupe pour une durée indéterminée, la mesure pouvant être révoquée sur présentation d'un rapport médical favorable établi par un diabétologue attestant de l'absence d'un traitement hypoglycémiant (tel que l'insuline, p. ex.), d'un diabète stable ainsi que de son aptitude à la conduite de véhicules automobiles du 1 er groupe. Cumulativement, la restitution du permis de conduire est soumise au préavis favorable du médecin-conseil du SAN. Le 3 avril 2013, le SAN a, sur réclamation, confirmé le retrait du permis de conduire de l'intéressé.
Le 4 octobre 2013, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois a rejeté le recours formé par A.________ contre cette dernière décision. Celle-ci a jugé que l'on ne pouvait pas s'écarter des directives SSED indiquant notamment qu'un conducteur souffrant de diabète insulino-dépendant n'est pas apte à conduire les véhicules du 1 er groupe.
Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral a, par arrêt 1C_840/2013 du 16 avril 2014 (ci-après: l'arrêt de renvoi), annulé ce jugement et renvoyé la cause à la cour cantonale afin qu'elle mette en oeuvre les mesures d'instruction nécessaires. L'arrêt fédéral retient en substance qu'en raison de l'atteinte grave constituée par une décision de retrait de sécurité celle-ci ne peut être rendue qu'au terme d'une instruction précise des circonstances déterminantes, laquelle exclut une application schématique des directives SSED.
A la suite de l'arrêt du Tribunal fédéral, l'Institut de médecine légale de l'Université de Berne (ci-après: l'IRM ou l'expert) a procédé à une expertise faisant l'objet d'un rapport daté du 14 août 2014. Il en ressort notamment que le diabète est stabilisé par la prise quotidienne d'insuline, sans hypoglycémie constatée. L'intéressé ne présente aucune complication sur le plan cardiovasculaire, neurologique ou ophtalmologique. L'expert précise en outre que l'examen clinique pratiqué est normal, sans signe de complications diabétiques; les chiffres de la glycémie et de l'hémoglobine glycosylée sont compatibles avec un parfait équilibre actuel du diabète. Le rapport fait par ailleurs état de l'avis du diabétologue de l'intéressé, selon lequel l'état de santé de son patient ne contre-indique pas son travail de chauffeur de bus. Se référant aux directives SSED, l'expert conclut néanmoins à l'inaptitude de l'intéressé à la conduite des véhicules des catégories D et D1 et préconise un retrait de sécurité, précisant que lesdites directives ont été édictées par des experts nationaux et qu'il n'existe aucune raison pour ne pas les suivre.
Par arrêt sur renvoi du 17 novembre 2014, la cour cantonale a admis le recours initialement formé par A.________ contre la décision sur réclamation et a annulé cette dernière. La cour cantonale a constaté que le diabète du conducteur recourant est parfaitement stabilisé, que celui-ci ne souffre d'aucune complication et qu'il ne fait jamais d'hypoglycémie; il ne présente ainsi pas de troubles fonctionnels graves du métabolisme ou de troubles ou pertes de conscience périodiques au sens de l'annexe 1 de l'OAC.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, le SAN demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt attaqué et de confirmer sa décision sur réclamation du 3 avril 2013.
Le Tribunal cantonal ne s'est pas déterminé. L'intimé conclut au rejet du recours. Appelé à se prononcer, l'Office fédéral des routes (ci-après: l'OFROU) conclut à son admission. Le recourant s'est rallié aux observations de l'office. Quant à l'intimé, il maintient ses conclusions et produit trois pièces nouvelles en réponse à ces observations.
La voie du recours en matière de droit public, au sens des art. 82 ss LTF, est ouverte contre une décision de dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) au sujet d'une mesure administrative de retrait du permis de conduire (art. 82 let. a LTF). Selon l'art. 89 al. 2 let. d LTF, ont qualité pour recourir les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours. L'art. 24 al. 2 let. a LCR permet à l'autorité qui a pris la décision de première instance de recourir contre la décision de l'autorité cantonale de recours indépendante de l'administration. Le SAN a donc qualité pour recourir. Les autres conditions de recevabilité du recours sont réunies, de sorte qu'il convient d'entrer en matière sur le fond.
Dans un grief d'ordre formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, le service recourant se plaint d'un défaut de motivation de l'arrêt cantonal et y voit une violation du droit d'être entendu.
La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) le devoir pour le juge de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, le juge doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Il n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 138 IV 81 consid. 2.2 p. 84; 134 I 83 consid. 4.1 p. 88 et les arrêts cités).
En l'espèce, le SAN reproche au Tribunal cantonal de ne pas avoir exposé les motifs l'ayant conduit à s'écarter des conclusions de l'expertise réalisée par l'IRM. Or, la lecture de l'arrêt entrepris permet de comprendre que la cour cantonale a fondé sa décision sur les constats médicaux favorables de l'expert, mais s'est écartée de ses conclusions, celles-ci se fondant exclusivement sur les directives SSED, dont le Tribunal fédéral a jugé qu'elles ne suffisaient pas à elles seules à justifier un retrait de sécurité. En réalité, par sa critique formulée sous l'angle du droit d'être entendu, le recourant remet en cause la pertinence de cette motivation; cette critique se confond toutefois avec ses griefs de fond qui seront examinés ci-après.
Le grief de violation du droit d'être entendu s'avère ainsi mal fondé et doit être rejeté.
Selon le SAN, la cour cantonale aurait violé l'art. 16d al. 1 let. a de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958 (LCR; RS 741.01) en s'écartant des conclusions de l'expertise pour reconnaître à l'intimé son aptitude à la conduite de véhicules automobiles du 1 er groupe.
Aux termes de l'art. 16d al. 1 let. a LCR, le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire est retiré pour une durée indéterminée à la personne dont les aptitudes physiques et psychiques ne lui permettent pas ou plus de conduire avec sûreté un véhicule automobile. L'art. 25 al. 3 let. a LCR délègue au Conseil fédéral la compétence d'édicter les exigences minimales auxquelles doivent satisfaire les conducteurs de véhicules automobiles quant à leurs aptitudes physiques et psychiques. Ces exigences médicales requises pour la conduite des véhicules des différents groupes sont définies à l'annexe 1 de l'OAC (cf. arrêt 1C_840/2013 du 16 avril 2014 publié in JdT 2014 I 291 consid. 2.1).
3.1. Dans son arrêt de renvoi du 16 avril 2014, la Cour de céans a relevé que l'OAC et son annexe ne contiennent, dans leur teneur actuelle, aucune réglementation spécifique aux personnes diabétiques. Selon le chiffre 8 de cette annexe, les conducteurs de véhicules du 1 er groupe (catégories D et DE) ne doivent entre autres pas souffrir de troubles fonctionnels graves du système gastro-intestinal et du métabolisme. Le chiffre 2 interdit en outre la conduite des véhicules de ce groupe aux personnes souffrant, sur le plan du système nerveux, de troubles ou pertes de conscience périodiques (cf. arrêt 1C_840/2013 précité consid. 2.1). Le Tribunal fédéral a par ailleurs jugé qu'en raison de l'atteinte grave aux droits de la personnalité constituée par un retrait de sécurité (cf. ATF 139 II 95 consid. 3.4.1 p. 103 et les références), l'autorité administrative ne peut se contenter d'une application schématique des directives SSED - qui n'ont pas force de loi - pour déterminer la capacité de conduire de l'intimé; un examen concret de la situation doit intervenir d'office en cas de doute sur cette capacité (cf. arrêt 1C_840/2013 précité consid. 2.1 et 2.2).
3.2. Sur la base du rapport d'expertise établi le 14 août 2014 par l'IRM, le Tribunal cantonal a retenu que l'intimé ne présente pas de troubles graves ou de pertes de conscience au sens de l'annexe 1 de l'OAC et que, par conséquent, aucune des hypothèses justifiant un retrait de sécurité prévues par ce texte n'est réalisée.
Le recourant ne remet pas réellement en cause cette appréciation; il ne prétend en particulier pas que les exigences médicales posées par les chiffres 2 et 8 de l'annexe 1 de l'OAC pour la conduite de véhicules ne seraient en l'espèce pas réalisées. Il estime cependant que la cour cantonale se serait à tort écartée des conclusions de l'expert niant l'aptitude à la conduite de l'intimé. Avec le Tribunal cantonal, on doit admettre que l'expert fonde cette inaptitude non sur ses propres constatations, mais sur la seule base des directives SSED; il indique en effet, après avoir pourtant constaté que l'état de santé de l'intimé est bon et son diabète stabilisé, qu'il n'existe pas de motif de ne pas suivre ces directives établies par des experts nationaux. En se ralliant à ce raisonnement, le SAN reproche indirectement à la cour cantonale de n'avoir pas procédé à une application systématique des directives SSED, ce que le Tribunal fédéral a pourtant entendu exclure par son arrêt de renvoi du 16 avril 2014.
Dans ses observations, l'OFROU met en exergue le phénomène médical du "défaut de perception de l'hypoglycémie"; l'office affirme - sans toutefois documenter ces assertions - qu'une personne souffrant de diabète depuis plusieurs années ne serait plus à même de percevoir les symptômes annonciateurs d'une hypoglycémie et d'agir en conséquence (p.ex. par l'ingestion de boissons ou d'aliments sucrés). On peut douter de la recevabilité de ces allégations nouvelles (cf. art. 99 al. 1 LTF); quoi qu'il en soit, ces dernières n'apparaissent pas déterminantes dans le cadre de l'examen de l'aptitude à la conduite de l'intimé en raison de leur caractère général (cf. arrêt 1C_840/2013 précité consid. 2.1 et 2.2). En effet, ni les nombreux documents médicaux versés au dossier, ni le rapport d'expertise, pourtant rédigé par un institut spécialisé en médecine du trafic, n'établissent concrètement que l'intimé présenterait un tel défaut de perception. Il ressort au contraire des certificats médicaux produits en réponse aux observations de l'office (établis par le diabétologue de l'intimé et par le Service d'Endocrinologie, Diabétologie, Hypertension et Nutrition des Hôpitaux universitaires de Genève) que l'intimé ne présente pas de neuropathie végétative diabétique susceptible d'engendrer le phénomène décrit par l'OFROU.
Dans ces circonstances, dès lors qu'il n'existe au dossier aucun élément médical infirmant la réalisation des exigences posées par l'OAC et son annexe pour l'admission à la conduite de l'intimé, la cour cantonale n'a pas violé le droit fédéral en reconnaissant son aptitude à conduire des véhicules du 1 er groupe. Cependant, compte tenu de la pathologie dont souffre l'intimé, le SAN pourrait être amené à rendre une nouvelle décision fixant, à l'instar de sa décision du 1er novembre 2013 portant sur les 2 èmeet 3 ème groupes, les conditions de contrôle auxquelles la conduite de ce type de véhicules est soumise (notamment mesure de la glycémie, interdiction de procéder à l'injection d'insuline rapide avant de conduire un véhicule automobile, avoir du sucre à absorption rapide à portée de main dans le véhicule, etc.).
3.3. Enfin, on ne saurait suivre le service recourant lorsqu'il fonde son grief sur la révision partielle de l'OAC portant sur la question de l'admission à la conduite des personnes souffrant de diabète, cette dernière n'étant pour l'heure pas en vigueur (cf. ATF 127 V 466 consid. 1 p. 467; arrêt P 81/102 du 13 mars 2003 consid. 1).
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours; l'arrêt attaqué est confirmé. Il n'est pas perçu de frais judiciaires (art. 66 al. 4 LTF). L'Etat de Vaud devra s'acquitter d'une indemnité de dépens en faveur de l'intimé qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 68 LTF).
Le recours est rejeté.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
L'Etat de Vaud versera à l'intimé une indemnité de 2'000 fr. à titre de dépens.
Le présent arrêt est communiqué au recourant, au mandataire de l'intimé, au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, ainsi qu'à l'Office fédéral des routes.
Lausanne, le 22 mai 2015
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Juge présidant : Merkli
Le Greffier : Alvarez