Art. 4 et 33 LAT; art. 34 LcAT; art. 42 al. 2, 97 al. 1, 105 al. 2 et 106 al. 2 LTF: la participation du public en matière d’aménagement s’exerce, dans les cantons connaissant l’opposition, par l’enquête publique et l’opposition dans le délai légal. L’absence d’opposition entraîne la péremption des griefs, sauf modification ultérieure du plan effectivement pertinente et soumise à publicité. Une simple publication informative ou de coordination, sans changement du projet litigieux, ne rouvre pas le délai d’opposition. Les critiques fondées sur l’arbitraire ou la violation du droit d’être entendu doivent répondre aux exigences de motivation qualifiée; à défaut, elles sont irrecevables (consid. 3).
1C_559/2020
Arrêt du 18 mai 2021
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Müller et Merz.
Greffier : M. Alvarez.
Participants à la procédure
A.________,
B.________,
tous les deux représentés par Me Philippe Pont, avocat,
recourants,
contre
Conseil d'Etat du canton du Valais,
place de la Planta, 1950 Sion,
Commune de Val de Bagnes, Administration communale, route de Clouchèvre 30, 1934 Le Châble VS,
représentée par Me Guillaume Grand, avocat.
Objet
Modification partielle du plan d'affectation des zones et du plan d'aménagement détaillé du domaine skiable de Téléverbier SA; recevabilité du recours cantonal,
recours contre l'arrêt de la Cour de droit public
du Tribunal cantonal du canton du Valais
du 31 août 2020 (A1 13 231).
A.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle no 4840 de l'ancienne Commune de Bagnes (Commune de Val de Bagnes depuis le 1er janvier 2021; FF 2020 5773), dans le secteur de la station de Verbier. Ce bien-fonds est situé en aval du chemin des Esserts, tout d'abord, puis de la route du Golf, située à environ 85 m.
Le territoire de l'ancienne Commune de Bagnes est régi par un plan d'affectation des zones (ci-après: PAZ) et un règlement communal des constructions (ci-après: RCC) votés le 23 octobre 2000 et approuvés par le Conseil d'Etat du canton du Valais, le 25 juin 2003. Sur les hauts de la station de Verbier, les surfaces sont pour l'essentiel classées en zone agricole 2 ainsi qu'en zone destinée à la pratique des activités sportives pour le domaine skiable, quand elles ne font pas partie de l'aire forestière au sens du RCC.
Le domaine skiable exploité par la société Téléverbier SA s'étend sur le territoire de quatre communes, dont celle de Bagnes, et fait l'objet d'un plan d'aménagement détaillé (ci-après: PAD). Dans le cadre de sa restructuration et conformément aux principes définis dans le plan directeur cantonal du 8 mars 2018, Téléverbier SA a réalisé une planification globale de son domaine skiable pour la période 2005-2020. Cette planification nécessitait une modification partielle des PAZ des quatre communes concernées.
Le 19 octobre 2007, l'ancienne Commune de Bagnes, ainsi que les autres collectivités publiques concernées, ont fait publier au Bulletin officiel du canton du Valais (ci-après: B.O.) un projet de modifications partielles de leurs PAZ, de leurs règlements des constructions et des zones, ainsi que du PAD du domaine skiable de Téléverbier SA. Deux demandes d'autorisation de défrichement liées à cette planification ont également été mises à l'enquête à cette occasion.
Ce projet a suscité plusieurs oppositions émanant de particuliers ainsi que du WWF Suisse. A.________ et B.________ ne se sont en revanche pas opposés au projet, à cette occasion.
A la suite de séances de conciliation, le projet a été légèrement modifié.
Les oppositions, qui ont néanmoins été maintenues, ont été écartées par décisions du 1er octobre 2008. Par ailleurs, par décisions publiées au B.O. le 17 avril 2009, les communes concernées ont adopté les modifications partielles précitées, à savoir la révision des PAZ communaux, des RCC et du PAD de Téléverbier SA. A cette occasion, a également été mis à l'enquête un nouveau dossier de défrichement concernant le secteur "Les Esserts-Savoleyres", modifiant l'une des requêtes publiées en 2007.
A la suite de cette publication du 17 avril 2009, seul le WWF a déposé, le 16 mai 2009, un recours administratif dirigé contre la planification globale du domaine skiable au Conseil d'Etat. A teneur du dossier cantonal, au prix de certaines modifications concédées par les porteurs du projet, une convention est intervenue le 24 février 2012 entre le WWF, les communes de Bagnes et d'Orsières ainsi que Téléverbier SA.
Le 7 août 2009, les communes concernées ont requis du Conseil d'Etat l'homologation des modifications de la planification globale du domaine skiable (modifications partielles des PAZ, RCC et PAD).
Durant la procédure d'approbation, il a été décidé de modifier le projet soumis au niveau du secteur "Les Esserts-Savoleyres" (ou encore planification du télémix). Ce secteur a dès lors fait l'objet d'une planification distincte, mise à l'enquête individuellement par publication officielle du 29 avril 2011. Les modifications portaient essentiellement sur le déplacement de la station de départ d'une installation de remontée mécanique dans le secteur ainsi que sur l'aménagement d'une piste de liaison; une station intermédiaire était en outre prévue au lieu-dit Les Planards. A.________ et B.________ s'y sont opposés, portant leur contestation jusqu'au Tribunal fédéral. Par arrêt du 22 juin 2016, celui-ci a partiellement admis leur recours et renvoyé la cause à l'instance précédente afin que cette dernière fasse procéder à un complément de l'étude d'impact (cf. arrêt 1C_515/2014 du 22 juin 2016 consid. 9).
A la suite de cet arrêt fédéral, le Tribunal cantonal a renvoyé la cause au Conseil d'Etat. Après avoir procédé au complément d'instruction requis, l'exécutif cantonal a homologué la planification du télémix (secteur "Les Esserts-Savoleyres") le 4 mars 2020. Par arrêt du 30 août 2020 (cause cantonale A1 20 70), le Tribunal cantonal a rejeté le recours formé par A.________ et B.________, contre cette décision d'homologation de la planification du secteur "Les Esserts-Savoleyeres" (planification du télémix). Cet arrêt fait également l'objet d'un recours au Tribunal fédéral (cause 1C_565/2020).
E.a. Dans l'intervalle et en parallèle à la procédure portant sur l'homologation de la planification du secteur "Les Esserts-Savoleyres" - décrite ci-dessus (let. D) -, les autorités cantonales compétentes ont poursuivi la procédure d'approbation de la planification globale du domaine skiable de Téléverbier SA (amputée du secteur précité), initiée par publication officielle du 19 octobre 2007 (ci-dessus, let. C). Dans ce cadre, le Service cantonal du développement territorial (SDT) a émis diverses remarques impliquant de modifier et de compléter le dossier d'homologation de la planification globale.
E.b. Le 7 septembre 2012, le Département cantonal des finances, des institutions et de la santé (actuellement, Département de la sécurité, des institutions et du sport) a publié au B.O. du Valais un avis informatif concernant les modifications apportées au PAZ, aux règlements communaux et au PAD, dans le cadre de la procédure d'homologation de la planification globale du domaine skiable de Téléverbier SA.
A la suite de cette publication, le 4 octobre 2012, A.________ et B.________ ont formulé des observations concernant en particulier, la piste de ski entre Savoleyres et les Esserts.
Par décision du 6 février 2013 - publiée au B.O. le 22 février 2013 -, le Conseil d'Etat a approuvé le projet de planification globale du domaine skiable de Téléverbier SA et autorisé le défrichement sollicité pour la réalisation de la piste de ski susmentionnée.
E.c. Le 12 mars 2013, A.________ et B.________ ont recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du Valais. En cours de procédure, les prénommés ont précisé ne s'en prendre qu'à la partie inférieure de la piste de ski, à partir du lieux-dit Les Planards (station intermédiaire). L'effet suspensif accordé au recours a été levé dans cette mesure. Une convention a par ailleurs été conclue, le 23 décembre 2013, entre les prénommés et Téléverbier SA sur une variante de tracé; A.________ et B.________ ont toutefois déclaré ne pas retirer leur recours tant que la variante convenue ne serait pas homologuée.
Reprenant l'instruction, la cour cantonale a, par arrêt séparé (cf. let. D ci-dessus) du 31 août 2020, déclaré irrecevable le recours formé par A.________ et B.________. Le Tribunal cantonal a en substance retenu que la piste reliant Savoleyres aux Esserts était comprise dans la procédure de planification globale du domaine skiable de Téléverbier SA. Or, le tracé de celle-ci n'avait pas été modifié depuis la mise à l'enquête du projet, le 19 octobre 2007 (cf. ci-dessus, let. C), au cours de laquelle les prénommés n'avaient pas formé opposition; ils étaient partant forclos; ils ne pouvaient en particulier se prévaloir des observations formulées à la suite de la publication informative du 7 septembre 2012.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral, A.________ et B.________ concluent à l'annulation de l'arrêt attaqué et à ce que leur qualité pour agir soit admise, la cause étant en conséquence renvoyée à l'instance précédente pour qu'elle statue sur le fond. Ils requièrent par ailleurs l'octroi de l'effet suspensif.
Le Tribunal cantonal, de même que le Conseil d'Etat renoncent à se déterminer. La Commune de Val de Bagnes conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Les recourants ont répliqué, maintenant leur position.
Par ordonnance du 3 novembre 2020, le Président de la Ire Cour de droit public a admis la requête d'effet suspensif.
Le Tribunal fédéral examine d'office la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 141 II 113 consid. 1; arrêt 1C_503/2019 du 7 avril 2021 consid. 1).
Dirigé contre un arrêt final d'irrecevabilité (art. 90 LTF) rendu en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans une cause relevant au fond du droit public de l'aménagement du territoire (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Les recourants ont pris part à la procédure devant l'instance précédente. Ils sont particulièrement atteints par l'arrêt attaqué, qui déclare irrecevable leur recours cantonal, au motif qu'ils n'auraient pas formé opposition au cours de l'enquête publique de la planification litigieuse. A ce titre, ils bénéficient déjà de la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
Dès lors et compte tenu du sort du litige, il n'est à ce stade pas nécessaire de s'attarder sur leur qualité de voisins directs que les recourants invoquent, se fondant sur la situation de leur parcelle, située à proximité, selon eux, de la modification des PAZ-PAD. Il n'y a pour le même motif pas non plus lieu d'examiner, au stade de la recevabilité, les contestations de la commune, qui affirme que les recourants n'auraient aucun intérêt actuel digne de protection dans le cadre de la présente procédure "puisque l'ensemble des tenants et aboutissants de leurs revendications [feraient] l'objet d'une autre procédure", savoir celle portant sur la planification individuelle du secteur "Les Esserts-Savoleyeres" (planification du télémix; cause pendante devant le Tribunal fédéral 1C_565/2020).
Les autres conditions de recevabilité étant au surplus réunies, il convient d'entrer en matière sur les mérites du recours.
Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF (ATF 142 I 155 consid. 4.4.3). La partie recourante ne peut critiquer les constatations de fait ressortant de la décision attaquée que si celles-ci ont été effectuées en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement inexacte, c'est-à-dire arbitraire, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF; ATF 145 V 188 consid. 2). Conformément aux art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF, la partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées. A défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait qui diverge de celui qui est contenu dans l'acte attaqué (ATF 145 V 188 consid. 2; 137 II 353 consid. 5.1).
En début de mémoire, les recourants livrent leur propre état de faits. Une telle argumentation, dans la mesure où elle s'écarte des constatations de l'instance précédente ou les complète, sans qu'il soit indiqué que celles-ci seraient manifestement inexactes ou arbitraires, est irrecevable (cf. ATF 136 II 101 consid. 3; 135 II 313 consid. 5.2.2; arrêt 1C_327/2019 du 11 juin 2020 consid. 3).
Dans un unique grief, les recourants se prévalent d'une violation des art. 4 et 33 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) ainsi que des art. 33 et 34 de la loi cantonale d'application de la LAT du 23 janvier 1987 (LcAT; RS/VS 701.1). Ils invoquent également une atteinte à leur droit d'être entendus (art. 29 al. 2 Cst.) et se plaignent d'arbitraire (art. 9 Cst.).
3.1. En matière d'aménagement du territoire, les exigences du droit fédéral en matière d'information et de publicité sont posées aux art. 4 et 33 LAT. La disposition générale de l'art. 4 LAT prévoit que la population doit être renseignée sur les mesures de planification (al. 1) et doit pouvoir participer de manière adéquate à leur élaboration (al. 2). Ces deux derniers alinéas donnent mandat législatif aux cantons, à qui il appartient de déterminer le type d'information et les autorités compétentes (cf ATF 143 II 467 consid. 2.1; 135 II 286 consid. 4.1). Quant à l'art. 33 LAT, il prévoit que les plans d'affectation sont mis à l'enquête publique (al. 1). Le droit cantonal prévoit au moins une voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur la LAT (al. 2). Le processus de participation peut être mis sur pied au moment de l'élaboration du projet ou après la prise de décision, pour autant qu'il intervienne à un moment où la pesée des intérêts est encore possible (ATF 143 II 467 consid. 2.2; 135 II 286 consid. 4.2.3 et 5.2).
Le but de l'art. 33 LAT est de satisfaire aux exigences des art. 6 CEDH, 29 et 29a Cst. en garantissant, dans le domaine du droit de l'aménagement du territoire et des constructions, une protection juridique globale. Il s'agit en particulier de permettre à chacun de prendre connaissance du plan, de servir de point de départ de la procédure d'opposition dans les cantons qui connaissent cette institution et de permettre ainsi l'exercice du droit d'être entendu (ATF 143 II 467 consid. 2.2 et les références citées; 138 I 131 consid. 5.1; 135 II 286 consid. 5.3). Le droit cantonal valaisan prévoit à cet égard que les règlements et les plans d'affectation des zones sont déposés publiquement pendant 30 jours. La mise à l'enquête est portée à la connaissance du public par insertion dans le Bulletin officiel et par affichage public dans la commune (art. 34 al. 1 LcAT). Les personnes touchées par les mesures d'aménagement et qui possèdent un intérêt digne de protection à ce qu'elles soient annulées ou modifiées ont qualité pour former opposition, dans les 30 jours dès la publication dans le Bulletin officiel (cf. art. 34 al. 2 et al. 3 1ère phrase LcAT). Celui qui n'a pas formé opposition dans les délais ne peut plus faire valoir ses droits dans la procédure, sauf si des modifications éventuelles sont apportées ultérieurement au plan d'affectation des zones et aux règlements; mention en est faite dans la publication (art. 34 al. 3 2ème et 3ème phrases LcAT).
3.2. Il est constant que les recourants n'ont pas formé opposition lors de la publication au B.O. du 19 octobre 2007 portant sur le projet de modifications partielles des PAZ des quatre communes concernées, de leurs règlements communaux des constructions et des zones, ainsi que du PAD du domaine skiable de Téléverbier SA (planification globale). Dite publication indiquait également la mise à l'enquête de deux demandes d'autorisation de défrichement, dont celle liée à la création du télémix et de la piste de ski "Savoleyres - Les Esserts". Les recourants n'étaient intervenus qu'à la suite de l'avis informatif que le département (DSIS) avait fait paraître au B.O. du 7 septembre 2012. Or, la publication de cet avis n'ouvrait pas de nouvelle possibilité d'opposition. Les critiques des recourants ne portaient pas sur les modifications objet de cette dernière publication officielle, mais sur le tracé de la piste de ski "Savoleyres - Les Esserts", le défrichement induit par sa création et l'enneigement artificiel, éléments demeurés inchangés depuis la publication du 19 octobre 2007. Pour des raisons de coordination, l'homologation de cette piste devait en outre intervenir dans le cadre de la planification globale - ce qui n'est au demeurant plus discuté - et non dans le cadre de la planification individuelle du secteur "Les Esserts-Savoleyres" (planification du télémix). Les recourants étaient ainsi forclos à formuler des griefs sur ces aspects du projet.
3.3. Les recourants soutiennent que la "mise à l'enquête publique sur la modification du PAZ/PAD" publiée le 7 septembre 2012 serait "une nouvelle modification des modifications partielles du 19 octobre 2007". Contrairement à ce qu'aurait, selon eux, retenu la cour cantonale, les modifications toucheraient "au tracé de la piste de liaison qui devait être aménagée si la construction du Télémix [était] autorisée". Une partie de la piste prévue antérieurement aurait été abandonnée en raison du déplacement du télémix en dessous de la route au profit d'un nouveau tracé permettant de rejoindre le haut du téléski du Rouge au futur télémix. Les recourants affirment qu'ils ne bénéficiaient pas de la qualité pour recourir avant cette modification, de sorte qu'ils n'auraient pas été légitimés à agir avant la publication du 7 septembre 2012. Enfin, ils affirment que le tracé inférieur de la piste "Les Planards/Les Esserts" aurait également été modifié.
Bien qu'ils invoquent une violation des art. 4 et 33 LAT ainsi que des art. 33 s. LcAT, l'arbitraire et une atteinte à leur droit d'être entendus, les recourants ne discutent aucunement de l'application de ces dispositions ni n'exposent en quoi l'appréciation de la cour cantonale serait à cet égard discutable ou encore contraire à l'art. 29 al. 2 Cst., au mépris des exigences de motivation du recours fédéral (cf. art. 42 al. 2, respectivement 106 al. 2 LTF; arrêts 1C_309/2020 du 5 janvier 2021 consid. 2.1-2.3 et les arrêts cités; 1C_662/2018 du 7 août 2019 consid. 2). En réalité, sous couvert d'une violation des dispositions précitées, les recourants présentent leur propre état de fait s'agissant des modifications qui auraient selon eux été apportées au projet de planification entre la mise à l'enquête du 19 octobre 2007 et les modifications publiées le 7 septembre 2012. Ils ne développent cependant - là encore, au mépris des exigences de motivation (cf. consid. 2 ci-dessus) - aucune argumentation démontrant que le Tribunal cantonal aurait fait preuve d'arbitraire dans l'établissement des faits, spécialement en retenant que le tracé de la piste de ski "Savoleyres - Les Esserts", le défrichement induit par celle-ci et l'enneigement technique étaient demeurés inchangés entre ces deux publications. Ils se contentent en effet de se référer à un plan portant des annotations manuscrites, produit à l'appui de leur recours, ignorant l'interdiction de toute pièce nouvelle prévue par l'art. 99 al. 1 LTF. Quant à la piste de liaison, les explications appellatoires des recourants ne permettent pas non plus de se convaincre de l'existence d'une modification dont la publication en septembre 2012 leur aurait offert l'opportunité de former opposition. De surcroît, à défaut d'explication à cet égard, rien ne permet de conclure que cette piste de liaison relèverait de la planification globale, contrairement à la piste de ski "Savoleyres - Les Esserts"; intimement liée à la réalisation du télémix, il apparaît au contraire que cette liaison est englobée dans la planification individuelle portant sur le secteurs "Les Esserts-Savoleyres" (planification du télémix), initiée par publication du 29 avril 2011 (cf. arrêt 1C_515/2014 du 22 juin 2016 consid. 1.1.3 et 3.4; voir également décision du Conseil d'Etat du 6 février 2013 p. 6; plan d'aménagement détaillé - Domaine skiable de Téléverbier SA, secteur Verbier - Savoleyres [407.D.01_A]).
Les critiques des recourants doivent ainsi être déclarées irrecevables (art. 106 al. 2 LTF et art. 97 al. 1 et 105 al. 2 LTF). Il n'y a dès lors pas lieu de revenir sur les constatations cantonales qui nient l'existence de toute modification, entre les publications d'octobre 2007 et de septembre 2012, s'agissant de la piste de ski "Savoleyres - Les Esserts", le défrichement et l'enneigement technique y relatifs.
Au surplus, les recourants ne prétendent pas, ni
a fortiori ne démontrent, qu'il serait dans ce cas de figure - à savoir, en l'absence de toute modification - arbitraire ou d'une autre manière contraire au droit de les avoir déclarés forclos faute d'avoir formé opposition dans le cadre de l'enquête ouverte le 19 octobre 2007. Il n'y a dès lors pas lieu de s'écarter de l'appréciation de la cour cantonale fondée sur l'art. 34 LcAT; ce d'autant moins que les recourants ne soutiennent pas non plus que la procédure d'opposition telle que prévue par le droit valaisan serait contraire aux exigences du droit fédéral en matière de participation de la population (à ce propos, cf. ATF 143 II 467 consid. 2.2-2.4; arrêt 1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 2.3).
Le grief ne peut partant qu'être écarté.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité aux frais des recourants, qui succombent (art. 66 al. 1 LTF). La Commune de Val de Bagnes, qui agit dans le cadre de ses attributions officielles, n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, au Conseil d'Etat du canton du Valais, au mandataire de la Commune de Val de Bagnes, à la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial.
Lausanne, le 18 mai 2021
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Kneubühler
Le Greffier : Alvarez