Zone réservée and permit refusal in CommugnyGénéré par IA

1C_514/2022, 1C_515/2022

Arrêt du 22 novembre 2023

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Müller et Merz.
Greffier : M. Kurz.

Participants à la procédure
1C_514/2022
Commune de Commugny, route de Coppet 10, 1291 Commugny, représentée par Me Yasmine Sözerman, avocate,
recourante,

et

1C_515/2022
A.________ et B.A.________, tous les deux représentés par Me Alain Maunoir, avocat,
recourants,

contre

C.________, représenté par Me Cyrielle Friedrich, avocate,
intimé,

Objet
Permis de construire,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
de Vaud, Cour de droit administratif et public,
du 24 août 2022 (AC.2021.0263).

Faits :

A.

C.________ est propriétaire de la parcelle n° 653 de la commune de Commugny. Situé dans le hameau de Marnex, la parcelle, de 26'156 m2, compte plusieurs bâtiments à l'origine agricole et qui ont été transformés en centre équestre. Elle fait l'objet du plan partiel d'affectation "En Marnex" (ci-après: PPA), en vigueur depuis juin 2012. La parcelle n° 653 y est affectée partiellement en zone agricole, partiellement en zone spéciale d'activités équestres et partiellement en aire forestière. La zone spéciale d'activités équestres est elle-même subdivisée en aire équestre villageoise, aire de constructions équestres A, aire de constructions équestres B, aire d'aménagements équestres et aire de verdure. Selon le règlement relatif à ce PPA (RPPA, art. 10.1), en cas de cessation des activités équestres, l'aire équestre villageoise sera assimilée à la zone village au sens du règlement sur le plan général d'affectation et la police des constructions de 2009 (RPGA), et les aires de constructions équestres A et B, l'aire d'aménagements équestres et l'aire de verdure et d'aménagements extérieurs retrouveront l'affectation de zone agricole.
Le 25 août 2020, C.________ a soumis à l'enquête publique un projet de démolition du centre équestre et de construction de deux bâtiments d'habitation d'un total de 18 appartements avec garage souterrain de 20 places et quatre places de parc extérieures, sur l'aire équestre villageoise selon le PPA. Une zone de détente (ou de verdure) de 353 m² est en outre prévue à l'est du périmètre. Le projet a suscité 83 oppositions, dont celle formée par A.________ et B.A.________, propriétaires de la parcelle n° 655 qui abrite le Château de Marnex (ancienne maison de maître avec dépendance et garage). Ceux-ci relevaient que le périmètre était situé à l'écart du secteur largement bâti, que l'autorisation spéciale cantonale pour une construction hors zone faisait défaut, que les nuisances seraient excessives et que le projet portait atteinte aux qualités historiques et patrimoniales du site. La Direction générale du territoire et du logement du canton de Vaud, Division Hors zone à bâtir, a préavisé positivement.
Par décision du 28 juin 2021, la Municipalité de Commugny a refusé de délivrer le permis de construire. La renonciation au centre équestre impliquait que l'aire équestre villageoise était redevenue de la zone de village. Selon l'art. 12 al. 2 RPGA applicable à cette zone, une aire de détente représentant 20% au moins de la surface de plancher habitable devait être créée. En l'occurrence, le parking souterrain empiétait très largement sur cette aire, pourtant inconstructible; par ailleurs, le plan des aménagements extérieurs faisait défaut et le nombre de garages et de places de stationnement (24) était excessif au regard de la norme VSS applicable, laquelle n'en exigeait que 20.

B.

Par arrêt du 24 août 2022, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (CDAP) a admis le recours formé par C.________ contre le refus de la municipalité. L'empiétement du garage souterrain sur la zone de verdure pouvait facilement être corrigé par une réduction du garage souterrain et un léger déplacement de la zone de verdure. Une simple modification des plans pouvait également permettre de réduire le nombre de places de parc. Les défauts invoqués par la municipalité étaient mineurs et il pouvait facilement y être remédié sans porter atteinte aux intérêts des voisins. Si les plans d'aménagements extérieurs faisaient défaut, l'autorité devait en requérir la production; en outre, les accès et les plantations figuraient sur les plans mis à l'enquête ainsi que sur les plans produits par la suite, avec de légères modifications. Considérant que le permis de construire avait ainsi été refusé à tort, la CDAP a examiné les autres arguments soulevés par les opposants: l'aire équestre villageoise ayant retrouvé son affectation d'origine en zone de village, conformément au PPA, les dispositions sur les constructions hors zone à bâtir étaient inapplicables et l'autorisation spéciale de la part du département cantonal compétent n'était pas nécessaire. La municipalité avait par ailleurs indiqué avoir décidé en juillet 2021 d'instituer une zone réservée (mise à l'enquête le 9 octobre 2021) comprenant la parcelle n° 653; elle n'avait toutefois pas fait recours aux dispositions cantonales (art. 47 et 49 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions - LATC, RS/VD 700.11) permettant de refuser un permis de construire à titre préventif; elle ne pouvait plus le faire dès lors que la décision attaquée avait été rendue en juin 2021. Les autres griefs, relatifs aux nuisances et à l'esthétique, ont également été écartés. La cause était renvoyée à la municipalité afin qu'elle délivre le permis de construire.

C.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public (cause 1C_514/2022), la commune de Commugny demande au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt de la CDAP en ce sens que le recours de C.________ est rejeté, la décision du 28 juin 2021 étant confirmée; subsidiairement, elle conclut au renvoi de la cause à la municipalité pour complément d'instruction et nouvelle décision.
Les opposants A.________ et B.A.________ ont également formé un recours de droit public (cause 1C_515/2022) concluant à l'annulation de l'arrêt cantonal et à la confirmation de la décision du 28 juin 2021, subsidiairement au renvoi de la cause à la municipalité pour complément d'instruction et nouvelle décision.
Les deux recours tendent à l'octroi de l'effet suspensif, qui a été accordé par ordonnances du 20 octobre 2022.
La CDAP renonce à se déterminer sur les recours. C.________ conclut à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet des deux recours. Invité à présenter des observations, l'Office fédéral du développement territorial ARE conclut à l'admission des recours. Les parties (en dernier lieu C.________) ont ensuite persisté dans leurs conclusions.

Considérant en droit :

1.

Les deux recours sont dirigés contre le même arrêt cantonal. Il se justifie dès lors de joindre les causes et de statuer dans un seul arrêt (cf. art. 24 PCF [RS 273] applicable par analogie vu le renvoi de l'art. 71 LTF).

2.

A teneur de l'arrêt attaqué, la cause est renvoyée à l'autorité communale afin que celle-ci "délivre sans délai le permis de construire", la municipalité ne disposant ainsi d'aucune marge de manoeuvre. Dans un tel cas, la jurisprudence considère que l'on se trouve en présence soit d'une décision finale au sens de l'art. 90 LTF (ATF 149 II 170 consid. 1.9; 147 V 308 consid. 1.2; 140 V 282 consid. 4.2), soit d'une décision incidente causant un préjudice irréparable au sens de l'art. 93 al. 1 let. a LTF (cf. ATF 142 II 20 consid. 1.2; 140 V 282 consid. 4.2; arrêt 1C_485/2019 du 14 octobre 2020 consid. 1.1).
La commune de Commugny a qualité pour recourir dès lors qu'elle invoque l'autonomie dont elle dispose en matière d'aménagement du territoire et de droit des constructions (art. 89 al. 2 let. c LTF); la question de savoir si elle est réellement autonome dans les domaines en question relève du fond (ATF 146 I 36 consid. 1.4). Les propriétaires directement voisins du projet litigieux disposent eux aussi de la qualité pour recourir (art. 89 al. 1 LTF; ATF 136 II 281 consid. 2.3.1; 125 II 10 consid. 3a).
Les autres conditions de recevabilité étant au surplus réunies, il convient d'entrer en matière sur les deux recours.

3.

Dans un premier grief, A.________ et B.A.________ se plaignent d'une violation de l'art. 27 LAT et d'une application arbitraire des art. 47 et 49 LATC. Ils relèvent qu'un projet de zone réservée communale a été décidé en juillet 2021 et mis à l'enquête du 9 octobre au 11 novembre 2021; celle-ci s'étend à l'ensemble de la zone à bâtir, y compris la parcelle n° 653. La cour cantonale ne pouvait se contenter de retenir que la décision de refus de permis de construire était intervenue précédemment, le 28 juin 2021; le processus ayant conduit à l'adoption de la zone réservée était en cours depuis 2019, ce qui aurait permis l'application de l'art. 47 al. 1 LATC. En outre, l'art. 49 al. 1 LATC aurait pu être appliqué directement par la cour cantonale. La commune recourante n'invoque quant à elle que l'application arbitraire des dispositions du droit cantonal. Contrairement à ce que soutient l'intimé, l'argumentation soulevée à ce propos, bien que succincte, apparaît suffisante au regard des exigences de l'art. 106 al. 2 LTF.

3.1. L'art. 27 LAT prévoit que s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). Une zone réservée, au sens de l'art. 27 LAT, est une mesure visant à assurer la liberté de décision des autorités de planification. Par l'adoption d'une zone réservée, de futures mesures d'aménagement du territoire se voient accorder un effet anticipé négatif: une autorisation de construire ne sera délivrée qu'à la condition qu'elle n'entrave pas l'établissement de la réglementation envisagée. La zone réservée a ainsi comme effet de surseoir à l'application du droit encore applicable en vue de l'entrée en vigueur du nouveau droit (cf. ATF 136 I 142 consid. 3.2; arrêts 1C_149/2018 du 13 septembre 2018 consid. 2.2). Sur le plan cantonal, l'art. 46 LATC dispose que les communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2). L'établissement d'une zone réservée permet en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver cette liberté (arrêts 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.1.1; 1C_204/2022 du 21 mars 2023 consid. 3.1; cf. ALEXANDER RUCH, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n. 26 ad art. 27 LAT).
La LATC prévoit d'autres mesures conservatoires aux art. 47 et 49 LATC, dispositions qui ont remplacé au 1 er septembre 2018 les art. 77 et 79 aLATC. Aux termes de l'art. 47 LATC, la municipalité peut refuser un permis de construire lorsqu'un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête publique (al. 1). L'autorité en charge du plan est tenue de le mettre à l'enquête publique dans les 14 mois qui suivent la décision de refus du permis de construire, puis d'adopter son projet dans les 12 mois suivant la fin de l'enquête publique (al. 2). Lorsque ces délais n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit alors statuer dans les 30 jours (al. 3). Quant à l'art. 49 LATC, il dispose que la municipalité refuse tout permis de construire allant à l'encontre d'un plan, dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan d'affectation (al. 1). L'autorité en charge du plan est tenue de l'adopter dans les 12 mois qui suivent le refus du permis (al. 2).

3.2. En principe, la zone réservée étend ses effets aux projets de construction qui sont déposés après son adoption (RUCH, op. cit, n. 57 ad 27 LAT). Cependant, l'art. 27 LAT n'est pas exhaustif et laisse en principe la place à des réglementations cantonales plus étendues, pour autant que le but de la zone réservée soit préservé (arrêt 1C_91/2011 du 26 octobre 2011 consid. 2.6.1; cf. également arrêt 1C_547/2009 du 15 avril 2010 consid. 2.4). Ainsi, en règle générale, par le biais du droit cantonal, les zones réservées déploient leurs effets dès leur mise à l'enquête (cf. WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, n. 28 ad art. 27 LAT et les dispositions cantonales citées). Tel est le sens de l'art. 49 LATC, l'art. 47 LATC allant plus loin en permettant d'accorder un effet anticipé négatif à une planification qui ne serait qu'à l'état de projet.

3.3. En l'occurrence, la zone réservée n'a été mise à l'enquête par l'autorité communale que le 9 octobre 2021, soit après que la municipalité ait refusé le permis de construire et alors que le recours était pendant devant la cour cantonale. Ni le droit cantonal ni le texte même de l'art. 27 LAT ne règlent expressément la question de savoir si une zone réservée qui n'est mise à l'enquête qu'après le dépôt de la demande de permis de construire, dans le cadre de la procédure de recours, s'applique au projet concerné. Selon un arrêt récent, les dispositions en question imposent toutefois une pesée des intérêts mettant en balance les intérêts privés du maître de l'ouvrage à la réalisation de son projet et les intérêts publics liés à la création d'une zone réservée (arrêt 1C_230/2022 du 7 septembre 2023 consid. 4.5.3 et les références citées; RUCH, op. cit., n° 59 ad art. 27 LAT).
En se contentant de relever que la décision d'instaurer une zone réservée était postérieure à la décision de refus du permis de construire, la cour cantonale n'a pas procédé à cet examen alors qu'il apparaissait clairement qu'après la mise à l'enquête de la zone réservée, l'art. 49 LATC imposait en principe un refus du permis de construire, au contraire de l'art. 47 LATC qui est une disposition potestative dont la commune ne s'est pas prévalue à l'appui de sa décision. Compte tenu de l'effet dévolutif du recours cantonal et de la possibilité d'invoquer des faits nouveaux (art. 79 al. 2, 89 de la loi vaudoise sur la procédure administrative - LPA-VD, RS/VD 173.36; BOVAY/BLANCHARD/GRISEL RAPIN, Procédure administrative vaudoise, LPA-VD annotée, 2e éd. 2021, n. 2.1 ad art. 83 LPA-VD), la cour cantonale ne pouvait faire abstraction de la mise à l'enquête de la zone réservée intervenue et invoquée par les parties alors que la cause était encore à l'instruction devant elle. Le grief de violation des art. 27 LAT et 49 LATC (sous l'angle de l'arbitraire) est ainsi bien fondé, ce qui entraîne l'admission des recours, l'annulation de l'arrêt attaqué et le renvoi de la cause à la municipalité afin qu'elle se prononce sur l'application de l'art. 49 LATC au terme de la pesée des intérêts.
Dans ses déterminations, l'Office fédéral du développement territorial considère que la zone réservée fait obstacle à l'octroi du permis de construire et que le retour en zone constructible d'une partie de la parcelle n° 653 reviendrait à créer une petite zone à bâtir isolée contraire aux principes de l'aménagement du territoire. Le Tribunal fédéral n'est toutefois pas en mesure de statuer en première instance sur ces questions; on ignore en particulier les motifs précis retenus à l'appui de la zone réservée, si celle-ci a finalement été adoptée et si elle est toujours d'actualité. Il apparaît aussi prématuré de statuer sur les autres griefs soulevés, notamment la violation de l'art. 21 al. 2 LAT (contrôle incident du plan) et la question de l'esthétique et de l'intégration, questions qui pourront être abordées en même temps que la pesée d'intérêts évoquée ci-dessus.

4.

Sur le vu de ce qui précède, les recours sont admis, l'arrêt attaqué est annulé et la cause est renvoyée à la municipalité pour nouvelle décision au sens des considérants.
Conformément à l'art. 66 al. 1 et 5 LTF, les frais de justice sont mis à la charge de l'intimé C.________. Celui-ci versera en outre des dépens aux recourants A.________ et B.A.________, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 1 et al. 4 LTF). La Commune, qui agit dans le cadre de ses attributions officielles, n'y a en revanche pas droit (art. 68 al. 3 LTF). La cause est également renvoyée à la cour cantonale pour nouvelle décision sur les frais et dépens de l'instance cantonale (art. 68 al. 5 in fine LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Les causes 1C_514/2022 et 1C_515/2022 sont jointes.

2.

Les recours sont admis. L'arrêt attaqué est annulé et la cause est renvoyée à la Municipalité de Commugny pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

3.

Les frais judiciaires, arrêtés à 5'000 fr., sont mis à la charge de l'intimé C.________.

4.

Une indemnité de dépens de 4'000 fr. est allouée à A.________ et B.A.________ à titre de dépens, à la charge de l'intimé C.________.

5.

La cause est renvoyée à la cour cantonale pour nouvelle décision sur les frais et dépens de l'instance cantonale.

6.

Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, et à l'Office fédéral du développement territorial.

Lausanne, le 22 novembre 2023

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Kneubühler

Le Greffier : Kurz