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1C_48/2014
Arrêt du 9 avril 2014
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Karlen et Chaix.
Greffier: M. Kurz.
Participants à la procédure
A.________, représenté par Me Jean-Daniel Kramer, avocat,
recourant,
contre
Service cantonal des automobiles et de la navigation de la République et canton de Neuchâtel, rue Louis-Joseph-Chevrolet 55, 2300 La Chaux-de-Fonds,
Département du développement territorial et de l'environnement de la République et canton de Neuchâtel, Le Château, rue de la Collégiale 12, 2001 Neuchâtel 1.
Objet
interdiction de conduire en Suisse, refus d'échanger un permis de conduire étranger contre un permis de conduire suisse,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel, Cour de droit public, du 13 décembre 2013.
A.________, ressortissant espagnol né en 1983, a fait l'objet d'une décision de renvoi de Suisse en 2002. Il s'est marié en Suisse à une ressortissante portugaise et a obtenu un permis de séjour, mais celui-ci n'a pas été prolongé et l'intéressé a dû quitter la Suisse pour fin janvier 2006. Retourné en Suisse où il a reconnu un enfant, il a fait l'objet d'une interdiction d'entrée jusqu'au 29 novembre 2009, puis d'un refoulement le 31 mai 2010 après plusieurs condamnations, et d'une nouvelle interdiction d'entrée jusqu'au 29 novembre 2011. Il est revenu en Suisse le 29 janvier 2012 pour y travailler et bénéficie depuis le 25 juillet 2012 d'un permis de séjour valable jusqu'en 2017.
Le 26 septembre 2012, A.________ a obtenu en Espagne un permis de conduire catégorie B, dont il a demandé le 25 octobre 2012 l'échange avec un permis suisse auprès du Service des automobiles et de la navigation du canton de Neuchâtel (SCAN). Le 21 novembre 2012, le SCAN a informé l'intéressé qu'il envisageait de prononcer une interdiction d'utiliser en Suisse le permis étranger, le principe de l'octroi du permis de conduire par l'autorité du lieu de domicile ayant été éludé. Dans ses observations, l'intéressé indiquait qu'il avait passé l'examen théorique et suivi des cours d'auto-école en Espagne en septembre et octobre 2011. Il avait trouvé du travail en Suisse, mais avait dû passer l'examen pratique en Espagne avant l'échéance du délai.
Par décision du 21 janvier 2013, le SCAN a refusé l'échange du permis étranger contre un permis suisse et a interdit l'usage du permis de conduire espagnol sur l'ensemble du territoire suisse et au Liechtenstein; la restitution du droit de conduire était subordonnée à la réussite des examens usuels complets après obtention du permis d'élève conducteur.
Cette décision a été confirmée sur recours par décision du Chef du Département de la gestion du territoire du canton de Neuchâtel du 18 juin 2013, puis par arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du 13 décembre 2013. L'intéressé résidait en Suisse depuis plus de trois mois lorsqu'il avait obtenu son permis en Espagne. Même si l'autorité communale lui avait donné des assurances erronées quant à son droit de passer son permis en Espagne, elle n'avait pas agi dans le cadre de ses compétences. Il n'y avait pas lieu de s'inspirer de la jurisprudence apparemment plus souple suivie en la matière par les tribunaux vaudois. Le recours étant considéré comme dénué de chances de succès, la demande d'assistance judiciaire a été rejetée et les frais, par 770 fr., ont été mis à la charge du recourant.
A.________ forme un recours en matière de droit public par lequel il demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt cantonal et d'ordonner au SCAN d'échanger, sans examen ni course de contrôle, le permis de conduire espagnol contre un permis suisse de mêmes catégories. Subsidiairement, il demande à être mis au bénéfice de l'assistance judiciaire pour la procédure cantonale. Il requiert également l'assistance judiciaire pour la procédure fédérale.
La cour cantonale, le département cantonal de la justice et le SCAN, ainsi que l'Office fédéral des routes concluent au rejet du recours, sans présenter d'observations.
La voie du recours en matière de droit public, au sens des art. 82 ss LTF, est ouverte contre une décision de dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) au sujet d'une mesure administrative portant sur l'interdiction de faire usage d'un permis de conduire étranger sur le territoire suisse (art. 82 let. a LTF). Déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) par le destinataire de l'arrêt attaqué qui a un intérêt digne de protection à l'annulation de celui-ci (art. 89 al. 1 LTF), le présent recours est en principe recevable.
Le recourant conteste avoir éludé les règles de compétences relatives à la délivrance du permis de conduire par l'autorité du domicile. Il explique être arrivé en Suisse le 29 janvier 2012 après y avoir trouvé un emploi. Il n'a obtenu son permis de séjour que le 25 juillet 2012. Auparavant, il résidait en Espagne où il avait passé l'examen théorique le 10 octobre 2011 et effectué 20 heures d'auto-école avant d'arriver en Suisse. Ayant été informé que le délai pour passer le permis de conduire en Espagne arrivait à échéance, il avait pris trois jours de congé pour passer l'examen pratique. Le recourant invoque la jurisprudence plus souple des autorités vaudoises.
2.1. Conformément à l'art. 22 al. 1 LCR, les permis sont délivrés et retirés par l'autorité administrative. Cette compétence appartient au canton de domicile pour les permis de conduire. L'art. 42 al. 3bis let. a OAC dispose que les conducteurs de véhicules automobiles en provenance de l'étranger qui résident depuis plus de douze mois en Suisse sans avoir séjourné plus de trois mois consécutifs à l'étranger, sont tenus d'obtenir un permis de conduire suisse. A teneur de l'art. 45 al. 1 OAC, l'usage d'un permis étranger peut être interdit en vertu des dispositions qui s'appliquent au retrait du permis de conduire suisse. En outre, l'usage du permis de conduire étranger doit être interdit pour une durée indéterminée si le titulaire a obtenu son permis à l'étranger en éludant les règles suisses ou étrangères de compétence. L'alinéa 2 de cette disposition prévoit qu'en retirant le permis de conduire suisse, il faut toujours, le cas échéant, interdire simultanément l'usage du permis de conduire étranger.
Selon la jurisprudence, élude les règles suisses de compétence celui qui se fait délivrer à l'étranger un permis de conduire qu'il aurait dû obtenir en Suisse et qui a l'intention de l'utiliser en Suisse (ATF 109 Ib 205 consid. 4a; 108 Ib 57 consid. 3a; arrêt 1C_372/2011 du 22 décembre 2011, consid. 2). L'intention de contourner les règles de compétence n'est en revanche pas établie dès lors notamment que la formation à la conduite a été commencée dans l'Etat d'origine avant même l'arrivée en Suisse et l'obtention du permis de séjour (arrêt 1C_30/2014 du 7 mars 2014, consid. 3.2 et la référence à la jurisprudence vaudoise évoquée par le recourant).
2.2. En l'occurrence, le recourant a commencé sa formation à la conduite en septembre et octobre 2011 alors qu'il séjournait en Espagne, pays dont il est ressortissant. En dépit des nombreux séjours préalables en Suisse, entrecoupés de mesures de refoulement, rien ne permet de remettre en cause l'existence d'un domicile effectif en Espagne au moment où le recourant a passé l'examen théorique et effectué une vingtaine d'heures d'auto-école. Quelles que soient ses relations avec la Suisse (il y a notamment reconnu un enfant en 2006), il a, depuis le 30 novembre 2007, fait l'objet d'une interdiction d'entrée reconduite jusqu'au 29 novembre 2011. On ne saurait dès lors lui reprocher d'avoir initié sa formation dans son pays d'origine, ni de l'avoir terminée huit mois après son arrivée, et deux mois seulement après avoir obtenu son permis de séjour en Suisse. Dans ces circonstances il n'y a pas élusion des règles de compétence.
Le recours doit dès lors être admis pour ce motif. L'arrêt attaqué est annulé, de même que la décision du département du 18 juin 2013 et la décision du SCAN du 21 janvier 2013. La cause est renvoyée à la Cour de droit public du Tribunal cantonal afin qu'elle statue sur les frais et dépens des instances cantonales, puis qu'elle renvoie la cause au SCAN afin qu'il statue sur la demande d'échange du permis de conduire espagnol contre un permis suisse. Le recourant ayant droit à des dépens pour la procédure cantonale, ses conclusions concernant l'assistance judiciaire cantonale sont sans objet. Il en va de même de l'assistance judiciaire pour la présente procédure, le recourant ayant droit à des dépens, à la charge du canton de Neuchâtel (art. 68 al. 2 LTF). Il n'est pas perçu de frais judiciaires (art. 66 al. 4 LTF).
Le recours est admis. L'arrêt attaqué est annulé, de même que la décision du Chef du Département de la gestion du territoire du canton de Neuchâtel du 18 juin 2013 et la décision du SCAN du 21 janvier 2013. La cause est renvoyée à la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton de Neuchâtel afin qu'elle statue sur les frais et dépens des instances cantonales, puis qu'elle renvoie la cause au SCAN afin qu'il statue sur la demande d'échange du permis de conduire étranger contre un permis suisse.
Une indemnité de dépens de 2'000 fr. est allouée au mandataire du recourant, à la charge du canton de Neuchâtel; la demande d'assistance judiciaire est sans objet.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, au Service cantonal des automobiles et de la navigation, au Département du développement territorial et de l'environnement et au Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel, Cour de droit public, ainsi qu'à l'Office fédéral des routes.
Lausanne, le 9 avril 2014
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Fonjallaz
Le Greffier: Kurz