Arbitrary cost allocation in land-improvement syndicateGénéré par IA

1C_472/2025

Arrêt du 17 décembre 2025

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux
Haag, Président, Chaix et Müller.
Greffière : Mme Tornay Schaller.

Participants à la procédure
A.________,
recourant,

contre

Syndicat d'améliorations foncières du chemin alpestre de Hauteville,
Commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières du chemin alpestre de Hauteville,

Objet
Améliorations foncières; répartition des frais,

recours contre la décision de la Commission de recours en matière d'améliorations foncières de l'État de Fribourg du 6 juin 2025 (175 2024 1).

Faits :

A.

Le Syndicat d'améliorations foncières du chemin alpestre de Hauteville (ci-après: le Syndicat) a été constitué en 1978. Un nouveau chemin en direction du lieu-dit du Casar a été intégré au réseau, ce qui a rendu nécessaire une nouvelle clé de répartition des frais. Du 3 février au 4 mars 2024, la Commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières du chemin alpestre de Hauteville (ci-après: la Commission de classification) a mis à l'enquête publique la modification du périmètre du Syndicat ainsi que la nouvelle répartition des frais de réfection, de construction et d'entretien des chemins du Syndicat.
A.________, propriétaire des parcelles 545, 576 et 595 de la commune de Hauteville, sises dans le périmètre du Syndicat, a formé opposition à la nouvelle clé de répartition des frais. Après avoir tenu une séance de conciliation qui a échoué, la Commission de classification a rejeté l'opposition, par décision du 3 octobre 2024.
A.________ a recouru contre la décision du 3 octobre 2024 auprès de la Commission de recours en matière d'améliorations foncières de l'État de Fribourg (ci-après: la Commission de recours). Après avoir entendu les parties, celle-ci a rejeté le recours, par décision du 6 juin 2025.

B.

Par recours du 4 septembre 2024, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision du 6 juin 2025, de rejeter "la taxation dans son ensemble" et d'appliquer la taxation avec effet rétroactif en date d'acceptation du nouveau périmètre par l'assemblée générale du syndicat.
La Commission de recours et la Commission de classification renoncent à se déterminer.

Considérant en droit :

1.

La décision attaquée a été rendue dans une cause de droit public selon l'art. 82 let. a LTF, de sorte qu'elle peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public (art. 82 ss LTF). La Commission de recours a statué en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF et art. 203 al. 3 de la loi fribourgeoise sur les améliorations foncières du 30 mai 1990 [LAF/FR; RSF 917.1]). Elle présente les caractéristiques d'un tribunal supérieur au sens de l'art. 86 al. 2 LTF et satisfait aux exigences requises de toute autorité précédant immédiatement le Tribunal fédéral (arrêt 1C_533/2009 du 7 octobre 2010 consid. 1.1 à 1.3; sur ces exigences, voir ATF 136 II 470 consid. 1.1).
La procédure fribourgeoise d'améliorations foncières se caractérise par une succession d'opérations soumises à enquête publique selon la LAF/FR. Le résultat de certaines des étapes de cette procédure peut être attaqué par une voie de droit, comme en l'espèce la décision litigieuse qui modifie le périmètre du Syndicat et la clé de répartition des frais de réfection, de construction et d'entretien des chemins du Syndicat (cf. notamment art. 16, 48 et 64 LAF/FR). Si aucun recours n'est formé dans le délai de recours ou si celui-ci est rejeté, le résultat de la phase acquiert force de chose jugée et ne peut plus être remis en cause lors d'une étape ultérieure de la procédure. La décision entreprise constitue ainsi une décision finale au sens de l'art. 90 LTF (cf. ATF 94 I 602 consid. 2; arrêts 1C_382/2014 du 11 février 2015 consid. 1.1; 1C_499/2011 du 19 juin 2012 consid. 1.2).
Au surplus, le recours en matière de droit public a été interjeté par une partie à la procédure cantonale directement touchée par la décision entreprise et qui a un intérêt digne de protection à son annulation ou sa modification (art. 89 al. 1 LTF). Il a de plus été déposé en temps utile (art. 100 LTF), de sorte qu'il est en principe recevable.
L'objet du litige est limité à la décision du 6 juin 2025. Le Tribunal fédéral n'est pas compétent pour statuer sur la lettre de la Chambre fribourgeoise d'agriculture du canton de Fribourg du 18 août 2025 qui estime la valeur de rendement de l'exploitation du recourant. Les conclusions et griefs relatifs à la lettre du 18 août 2025 sont par conséquent irrecevables.

2.

Le recourant avance un certain nombre de faits qui ne ressortent pas de la décision attaquée. Or le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en écarter que si ces faits ont été établis de façon manifestement inexacte - ce qui correspond à la notion d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst.- ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF), et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF) (ATF 145 V 188 consid. 2). Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, la partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées. Le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur des critiques de type appellatoire portant sur l'état de fait ou sur l'appréciation des preuves (ATF 145 V 188 consid. 2).
En l'espèce, le recourant se contente de livrer sa propre version des faits, qui diffère parfois des constatations cantonales, sans pour autant se prévaloir d'arbitraire dans l'établissement des faits ou l'appréciation des preuves. Le Tribunal fédéral statuera donc exclusivement sur la base des faits tels qu'ils ressortent de l'arrêt attaqué.

3.

Le recourant se plaint implicitement d'une application arbitraire de l'art. 63 LAF/FR.

3.1. Le Tribunal fédéral ne revoit l'interprétation et l'application du droit cantonal ou communal que sous l'angle de l'arbitraire (ATF 147 I 433 consid. 4.2; 146 II 367 consid. 3.1.5). Il ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution - même préférable - paraît possible. En outre, pour qu'une décision soit annulée au titre de l'arbitraire, il ne suffit pas qu'elle se fonde sur une motivation insoutenable; encore faut-il qu'elle apparaisse arbitraire dans son résultat (ATF 148 II 465 consid. 8.1; 137 I 1 consid. 2.4).
Le Tribunal fédéral n'examine le moyen tiré de la violation de droits fondamentaux et du droit cantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par la partie recourante, à savoir s'il a été exposé de manière claire et détaillée (art. 106 al. 2 LTF; ATF 146 I 62 consid. 3; 144 II 313 consid. 5.1). Il appartient notamment au recourant de discuter au moins brièvement les considérants de la décision litigieuse et d'expliquer en quoi ceux-ci seraient contraires au droit (ATF 148 IV 205 consid. 2.6).
Par ailleurs, le Tribunal fédéral s'impose une certaine retenue dans les domaines où les autorités locales disposent d'un large pouvoir d'appréciation et qu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales, dont celles-là ont une meilleure connaissance que lui, ou encore de trancher de pures questions d'appréciation (cf. ATF 147 I 393 consid. 5.3.2; 142 I 162 consid. 3.2.2).

3.2. À teneur de l'art. 63 al. 1 LAF/FR, les membres du syndicat participent, proportionnellement aux avantages retirés, au paiement des frais d'exécution, déduction faite des subventions et des participations de tiers.
Le tableau de répartition est dressé par la commission de classification qui peut, au besoin, exiger la production des valeurs fiscales (art. 63 al. 2 LAF/FR).
Selon l'art. 68 al. 1 LAF/FR, tant que le syndicat n'est pas dissous, le tableau de répartition des frais d'entretien des ouvrages, déduction faite des subventions et des participations de tiers, est établi par la commission de classification.

3.3. En l'espèce, le recourant soutient d'abord que la nouvelle clé de répartition doit être appliquée avec effet rétroactif au 21 novembre 2023, date de l'acceptation du nouveau périmètre par l'assemblée générale du Syndicat.
L'instance précédente a rejeté la demande d'application rétroactive de la nouvelle clé de répartition, au motif que comme la LAF/FR ne réglait pas cette question, l'interdiction de la rétroactivité liée aux principes de sécurité et de prévisibilité du droit (art. 5 al. 1 Cst.) s'appliquait. Le recourant ne répond pas à cette argumentation et se contente de répéter les motifs qu'il a fait valoir devant l'instance précédente. Il ne démontre ainsi pas en quoi le raisonnement de la Commission de recours serait arbitraire. Faute de satisfaire aux exigences de motivation (art. 106 al. 2 LTF), le grief est irrecevable.

3.4. La nouvelle clé de répartition des frais prend en compte quatre critères: l'aptitude alpestre, l'aptitude forestière, la desserte et la classification des bâtiments non agricoles selon leur typologie. L'instance précédente a jugé que ces critères étaient conformes à l'art. 63 LAF/FR. Le recourant critique la manière dont chacun de ces critères est appliqué.
Le Tribunal fédéral s'impose une retenue dans l'examen de ces critères car les autorités cantonales ont une meilleure connaissance des circonstances locales que lui. Il n'intervient que si ces critères et leur application sont manifestement déraisonnables, même si une autre solution aurait été préférable. L'art. 63 al. 1 LAF/FR prévoit uniquement que la répartition des frais doit se faire "proportionnellement aux avantages retirés", ce qui laisse une importante marge d'appréciation à la Commission de classification.

3.4.1. S'agissant du critère de l'aptitude alpestre, le recourant demande que la clé de répartition se base sur les pâquiers normaux (PN) pour les surfaces d'estivages au lieu de se fonder sur la surface agricole utile (SAU). L'instance précédente a jugé que ce critère répondait à l'exigence légale car dans le système retenu, la SAU était pondérée par un facteur de rendement afin d'être convertie en points; un critère fondé sur le nombre de fauches ou de pâtures correspondait directement à la notion d'avantages retirés au sens de l'art. 63 al. 1 LAF/FR, dans la mesure où chaque fauche ou pâture impliquait généralement un usage proportionnel du chemin alpestre concerné; plus une parcelle permettait de fauches ou de pâtures, plus son propriétaire était amené à solliciter cette infrastructure en l'empruntant avec des véhicules agricoles, et donc à contribuer aux frais d'entretien supportés par le Syndicat.
Le recourant fait valoir au contraire que le critère de la SAU ne convient pas car si la SAU peut être exploitée toute l'année, les estivages ne le sont que pour une période de 100 jours environ par an. Cette argumentation ne suffit cependant pas à démontrer le caractère manifestement insoutenable de celle de l'instance précédente, ce d'autant moins que le Tribunal de céans s'impose une retenue dans l'appréciation de circonstances locales. Cette interprétation peut être confirmée, même si une autre solution paraît possible.

3.4.2. S'agissant du critère de l'aptitude forestière, le recourant critique le fait que, en plus de la taxation de l'accroissement de la forêt, la surface de la forêt est taxée à raison d'un point par m². L'instance précédente a jugé que ce critère était conforme à l'art. 67 LAF/FR. À nouveau, l'argumentation du recourant sur ce point ne suffit pas à rendre déraisonnable celle de l'instance précédente. Le grief doit être rejeté.

3.4.3. S'agissant du critère de la desserte, le recourant fait valoir que la surface de déduction concernant la forêt aurait été prise en compte s'agissant de sa parcelle 595 mais pas de sa parcelle 576. Ce grief est soulevé pour la première fois devant le Tribunal fédéral. Or il est exclu, en raison de la prohibition de la présentation de faits et moyens de preuve nouveaux devant le Tribunal fédéral (art. 99 al. 1 LTF), d'entrer en matière sur un argument juridique nouveau s'il implique de compléter l'administration des preuves et la constatation de fait (ATF 134 III 643 consid. 5.3.2 et les références citées). Comme ce nouveau moyen est déduit de faits qui n'ont pas été constatés par l'instance précédente, ce grief est irrecevable en procédure fédérale.

3.4.4. S'agissant du critère de classification des bâtiments non agricoles selon leur typologie, le recourant estime qu'il n'est pas probant et avantage le "non agricole". Une distinction à cinq niveaux a été retenue, avec une pondération tenant compte du volume et de I'affectation des bâtiments. Sont ainsi distingués les bâtiments d'utilité publique (réservoir, etc.), les bâtiments transformés en pavillon avec aménagement simple, les bâtiments non agricoles (NA) transformés en pavillon avec un aménagement supérieur, les bâtiments destinés à de l'habitation secondaire et enfin les bâtiments destinés à de l'habitation principale. La Commission de recours a retenu que ce critère reflétait bien les avantages retirés par l'usage des infrastructures et respectait les exigences de l'art. 63 LAF/FR; en effet, un bâtiment destiné à l'habitation principale impliquait un usage plus fréquent et plus intensif du chemin que celui d'un simple pavillon à usage épisodique; de même, le volume de chaque habitation était pris en compte car un bâtiment plus volumineux abrite plus de résidents qu'un bâtiment plus petit; or, plus ceux-ci étaient nombreux, plus l'usage du chemin alpestre serait potentiellement accru. L'instance précédente a ajouté que s'il était vrai que ce critère nouvellement introduit aurait pu être pondéré plus fortement sans contrevenir à l'art. 63 LAF/FR, il n'était pas insoutenable de retenir que la part agricole supportait plus de frais d'entretien que la part des habitations privées: si les résidents privés utilisaient aussi ces infrastructures, leur usage de par la nature même des chemins alpestres restait bien plus intense du côté des véhicules agricoles que des automobiles de particuliers.
À nouveau, la motivation de l'instance précédente n'est pas insoutenable, même si une pondération plus importante des habitations non agricoles aurait aussi été envisageable.
Il en va de même des griefs du recourant en lien avec l'absence de taxation des surfaces non agricoles pour l'accès à la route (alors que cet accès a été pris en compte dans le calcul des contributions des exploitations agricoles), la taxation du non-productif pour l'agricole (et l'absence de taxation de la surface non-productive pour les habitations non agricoles) et le fait que la répartition des frais ne se fonde pas sur les valeurs fiscales. Sur ces points, le recourant ne fait qu'opposer sa méthode de calcul à celle retenue par la Commission de classification. Compte tenu du pouvoir d'appréciation laissé à l'autorité cantonale, la solution retenue par la Commission de classification, sans être indiscutable, ne viole pas de manière arbitraire l'art. 63 LAF/FR.

3.4.5. Quant aux griefs relatifs à des erreurs sur la taxation des parcelles 507, 501, 541 et 547 et sur la taxation des réservoirs, le recourant livre sa propre appréciation des éléments, ce qui ne suffit pas, au stade du recours au Tribunal fédéral, pour démontrer l'arbitraire du raisonnement de l'instance précédente.

3.4.6. Par ailleurs, la position défendue par le recourant peut paraître paradoxale, car la solution qu'il propose lui est moins favorable que celle retenue; avec la nouvelle clé de répartition des frais, sa participation passe de 192.540 o/oo à 129.265 o/oo, soit une réduction d'environ un tiers; ce constat affaiblit l'argumentation fondée sur un mauvais traitement réservé aux agriculteurs puisque lui-même en tant qu'agriculteur voit au contraire sa charge diminuer.

4.

Le recourant se plaint enfin d'une violation de l'égalité de traitement (art. 8 Cst.), au motif que le "non-agricole" aurait été sous-taxé par rapport à "l'agricole" qui aurait été surtaxé. Il fait valoir que le nombre de points attribués au "non-agricole" et à "l'agricole" ne reflète pas les avantages retirés de part et d'autre.

4.1. Une décision viole le principe de l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 147 I 16 consid. 4.2.1).

4.2. Selon le recourant, la résidence principale sise sur la parcelle 535 aurait été taxée à hauteur de 270'000 points, c'est-à-dire 900 m2 à 300 points, alors que son propre alpage, exclusivement agricole (50 PN selon lui), aurait été grevé de plus de 20 millions de points, soit 70 fois plus, ce qu'il juge disproportionné. Il soutient que le facteur du rendement devrait être pris en compte.
Pour l'instance précédente, la notion d'avantages retirés de l'art. 63 LAF/FR recouvre une réalité différente de celle que le recourant invoque. La Commission de recours relève que pour le recourant, les avantages devraient être évalués à l'aune de choix individuels et contingents effectués par les propriétaires, tels que la décision de mettre ou non en location un bien immobilier. Pour la Commission de classification, ce raisonnement ne saurait fonder une clé de répartition équitable car il ne résisterait pas à l'examen dans le cas d'un propriétaire occupant lui-même son logement en résidence principale, sans en tirer aucun revenu locatif: la clé de répartition des frais d'entretien ne saurait varier en fonction de l'usage privé ou locatif d'un immeuble, sous peine d'introduire une insécurité juridique manifeste et de rompre l'égalité de traitement entre les membres du Syndicat. L'instance précédente a considéré que poussée à l'extrême, la logique du recourant reviendrait à fonder la répartition des frais sur l'ensemble des revenus des intéressés, ce qui n'était précisément pas le critère retenu par le législateur à l'art. 63 LAF/FR.
Même si les critiques du recourant ne sont pas complètement dénuées de fondement, elles ne permettent pas de conclure que la clé de répartition attaquée conduirait ici à une inégalité de traitement manifeste. Compte tenu du pouvoir d'appréciation laissé à l'autorité cantonale, cette solution, sans être indiscutable, ne heurte pas l'art. 8 Cst.

5.

Le recours doit par conséquent être rejeté dans la mesure où il est recevable, aux frais du recourant qui succombe (art. 65 et 66 al. 1 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 francs, sont mis à la charge du recourant.

3.

Le présent arrêt est communiqué au recourant, au Syndicat d'améliorations foncières du chemin alpestre de Hauteville, à la Commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières du chemin alpestre de Hauteville et à la Commission de recours en matière d'améliorations foncières de l'État de Fribourg.

Lausanne, le 17 décembre 2025

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Haag

La Greffière : Tornay Schaller