Standing to appeal against a local zoning planGénéré par IA

1C_472/2019

Arrêt du 15 décembre 2020

Ire Cour de droit public

Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Chaix, Président,
Jametti et Müller.
Greffier : M. Alvarez.

Participants à la procédure
Helvetia Nostra, représentée par Me Anna Zangger, avocate,
recourante,

contre

Commune de Montreux, Grand-Rue 73, 1820 Montreux, représentée par Me Alain Thévenaz, avocat,
Direction générale du territoire et du logement du canton de Vaud, avenue de l'Université 5, 1014 Lausanne.

Objet
Plan d'affectation spécial, qualité pour recourir, accomplissement d'une tâche de la Confédération,

recours contre l'arrêt de la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud du 8 août 2019 (AC.2018.0147, AC.2018.0152).

Faits :

A.

A.________ SA est propriétaire de la parcelle n o 2018 sise sur le territoire de la Commune de Montreux. La commune est identifiée en tant que centre cantonal selon le Plan directeur cantonal (ci-après: PDCn). La parcelle n o 2018 est localisée dans le périmètre compact de l'agglomération Rivelac selon la mesure R14 du PDCn. Selon le plan général d'affectation de la Commune de Montreux, approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 15 décembre 1972 (ci-après: PGA 1972), elle est affectée à l'habitation. Le plan d'extension partiel "A Chailly - Baugy - Les Crêtes - Beauregard", approuvé par le Conseil d'État le 27 février 1981 (ci-après: PEP 1981) la colloque plus spécifiquement en "zone de villas I" de très faible densité.
La parcelle n o 2018, d'une surface totale de 6'270 m², comprend un parc arboré, cadastré en nature de place-jardin à hauteur de 6'157 m²; elle supporte en outre une maison d'habitation de 113 m². Le Plan des valeurs naturelles et paysagères de la commune (PVNP) figure un bosquet à conserver au sud-ouest de la parcelle. Deux corridors biologiques sont situés à proximité; leurs tracés ne passent cependant pas sur la parcelle précitée. Géographiquement, ce bien-fonds se situe sur une butte et son périmètre marque la limite entre la campagne bâtie de Beauregard et le bassin versant de la Maladaire. Le secteur de Beauregard est largement occupé par des villas individuelles disposant de grands jardins; il est répertorié à l'inventaire des sites construits à protéger en Suisse (ci-après: ISOS) en vue de la conservation du caractère non bâti du périmètre environnant. A quelques dizaines de mètres à l'est, s'étend un périmètre fortement densifié avec des immeubles de plus de cinq étages.
En 2001, en vue de la révision du PGA 1972, a été adopté le plan directeur communal (PDCom). Un projet de nouveau plan général d'affectation (ci-après: nPGA) a été mis à l'enquête en 2007. Il fixe notamment les limites du territoire urbanisé dans lequel est comprise la parcelle n o 2018. Il est partiellement entré en vigueur le 21 mars 2018 selon avis du Service du développement territorial (ci-après: SDT; actuellement Direction générale du territoire et du logement [ci-après: DGTL]) paru dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud (FAO) du 25 janvier 2019.

B.

En 2011, A.________ SA a présenté à la Municipalité de Montreux un avant-projet pour la réalisation de six nouveaux bâtiments sur la parcelle n o 2018. La municipalité a jugé le projet intéressant et respectueux des valeurs naturelles et paysagères, mais a souligné qu'il n'était pas conforme à la zone dans laquelle il se trouvait. En 2012, la réalisation d'un plan de quartier a été sollicitée, à la suite de la présentation d'un nouveau projet au SDT et à la section Monuments et sites du Service immeubles, patrimoine et logistique du canton (SIPaL-MS; actuellement, Direction générale des immeubles et du patrimoine [DGIP]). Le 14 janvier 2013, le SDT a donné son accord préliminaire à la réalisation d'un plan de quartier "En Chautemay" (ci-après: PQ) devant notamment répondre à certaines exigences en matière de protection des milieux naturels et du paysage. Différents projets ont été successivement présentés pour tenir compte des modifications requises par le SDT. Un préavis favorable dudit service a été émis le 1 er juillet 2016, à la suite duquel le projet de PQ "En Chautemay" - et son règlement (RPQ) - a été mis à l'enquête publique du 12 novembre au 12 décembre 2016. Il a suscité plusieurs oppositions, notamment celles de 35 propriétaires et habitants du chemin de Madame de Warens, situé dans le voisinage immédiat. L'association Helvetia Nostra s'est également opposée au projet de PQ.
Lors de sa séance du 8 novembre 2017, le conseil communal a adopté le PQ, tel que proposé, et son règlement. Il a également adopté les réponses aux oppositions et proposé au département cantonal compétent d'approuver préalablement le PQ "En Chautemay". Le 22 mars 2018, le département compétent a approuvé préalablement le PQ et son règlement et a levé les oppositions.

C.

Par acte du 2 mai 2018, les opposants propriétaires et habitants du chemin de Madame de Warens ont recouru contre cette décision à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud. Le 7 mai 2018, Helvetia Nostra a également formé recours contre l'approbation préalable du PQ.
Après avoir joint les causes et procédé à une inspection locale, le Tribunal cantonal a rejeté, dans la mesure de leur recevabilité, les recours dont il était saisi. La cour cantonale a en substance considéré que l'augmentation de l'indice d'utilisation du sol par rapport au plan d'affectation était conforme à l'art. 15 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700); cette augmentation répondait en outre à l'intérêt public à la densification. Le PQ tenait par ailleurs compte de manière soignée des qualités paysagères et biologiques de la parcelle. La cour cantonale a enfin écarté les griefs fondés sur la loi fédérale sur les résidences secondaires du 20 mars 2015 (LRS; RS 702), le PQ ne pouvant matériellement pas être assimilé à une autorisation de construire.

D.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, l'association Helvetia Nostra demande principalement au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt attaqué et de renvoyer la cause à l'instance précédente. Elle requiert également l'octroi de l'effet suspensif.
Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer et se réfère aux considérants de son arrêt. Le SDT, de même que le Conseil communal de Montreux, concluent à l'irrecevabilité du recours - faute de qualité pour agir de la recourante -, subsidiairement à son rejet.
Egalement invité à se prononcer, l'Office fédéral du développement territorial (ARE) estime que la cause ne soulève pas, au regard du droit fédéral de l'aménagement du territoire et de la planification, de question de principe nécessitant des observations de sa part. Egalement interpellé, l'Office fédéral de l'environnement (ci-après: OFEV), sans prendre de conclusion formelle, estime que le corridor écologique passant par la parcelle litigieuse n'est pas atteint par le plan de quartier; quant aux questions relatives à l'ISOS, l'OFEV rappelle que celles-ci relèvent de la compétence de l'Office fédéral de la culture (OFC). Ce dernier s'est déterminé le 6 mai 2020: il précise que, compte tenu du développement chaotique du coteau au cours des 30 dernières années, la parcelle litigieuse ne figure pas à l'ISOS, dans sa version mise à jour en automne 2015.
Par acte du 12 août 2020, la commune indique que, selon elle, l'annulation du nouveau plan général d'affectation (nPGA), par le Tribunal fédéral, par arrêt postérieur du 16 avril 2020 (cause 1C_632/2018), demeure sans incidence sur le PQ litigieux, ce dernier ayant fait l'objet d'études approfondies pour un secteur bien précis. La DGTL (ancien SDT) partage cette opinion et précise que le PQ litigieux constitue une lex specialis dérogeant aux règles générales du plan d'extension; la densité retenue se justifie au regard de la situation du PQ au sein du périmètre compact de l'agglomération Rivelac ainsi que dans le territoire urbanisé de la commune. Le 18 août 2020, se référant également à l'arrêt fédéral du 16 avril 2020, la recourante persiste dans ses conclusions.
Par ordonnance du 9 octobre 2019, le Président de la Ire Cour de droit public a rejeté la requête d'effet suspensif.

Considérant en droit :

1.

Le Tribunal fédéral examine d'office la recevabilité des recours qui lui sont soumis (arrêt 1C_95/2017 du 24 mai 2017 consid. 1 non publié in ATF 143 II 495; ATF 141 II 113 consid. 1 p. 116).

1.1. Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public de l'aménagement du territoire (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.

1.2. En vertu de l'art. 89 al. 2 let. d LTF, ont qualité pour former un recours en matière de droit public les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.

1.2.1. L'art. 12 al. 1 let. b LPN confère la qualité pour recourir contre les décisions des autorités fédérales ou cantonales aux organisations actives au niveau national qui se vouent à la protection de la nature, à la protection du paysage, à la conservation des monuments historiques ou à des tâches semblables, dans les domaines du droit visés depuis dix ans au moins par leurs statuts. Helvetia Nostra est reconnue comme association d'importance nationale vouée à la protection de l'environnement, de la nature et du paysage (cf. ch. 9 de l'annexe à l'ordonnance relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage du 27 juin 1990 [ODO; RS 814.076]); à ce titre, elle bénéficie en principe de la qualité pour agir par la voie du recours en matière de droit public, dans la mesure où elle allègue que la décision litigieuse est susceptible de porter atteinte aux intérêts de la nature et du paysage (art. 89 al. 2 let. d LTF en relation avec les dispositions des lois spéciales).
L'habilitation prévue par l'art. 12 al. 1 LPN concerne toutefois exclusivement le recours contre des décisions prises dans l'accomplissement de tâches de la Confédération selon les art. 78 al. 2 Cst. et 2 LPN; l'art. 12 LPN est en effet inclus dans le chapitre premier de cette loi, intitulé "Protection de la nature et du paysage lors de l'accomplissement de tâches de la Confédération" (ATF 138 II 281 consid. 4.4 p. 287; 121 II 190 consid. 2c p. 196; 120 Ib 27 consid. 2c; arrêt 1C_636/2015 du 26 mai 2016 consid. 2.1, publié in DEP 2016 p. 597).

1.2.2. Selon la jurisprudence, il incombe à la partie recourante d'alléguer, sous peine d'irrecevabilité, les faits qu'elle considère comme propres à fonder sa qualité pour agir, lorsqu'ils ne ressortent pas de façon évidente de la décision attaquée ou du dossier (ATF 139 II 499 consid. 2.2 p. 504; arrêt 1C_554/2019 du 5 mai 2020).

1.3. Forte de sa qualité d'association de protection de la nature et du paysage, la recourante fonde sa qualité pour recourir sur l'art. 75b Cst. et la LRS. Elle estime en substance que, compte tenu de son degré de précision, le PQ aurait dû être assimilé à un permis de construire; la question de l'affectation à la résidence secondaire des constructions possibles en application de ce plan aurait dès lors dû être examinée à ce stade déjà, ce dont elle serait légitimée à se plaindre.

1.3.1. En lien avec les art. 89 al. 2 let. d LTF et 12 LPN, la jurisprudence reconnaît que la limitation des résidences secondaires représente une tâche de la Confédération tendant à protéger la nature et l'aspect caractéristique du paysage (cf. art. 2 LPN). Les associations de défense de la nature et du paysage bénéficient ainsi de la qualité pour recourir contre les autorisations de construire pour violation de l'art. 75b Cst. et des dispositions de la LRS (cf. ATF 139 II 271 consid. 11.2-4 p. 277 s.; arrêt 1C_598/2019 du 19 juin 2020 consid. 1.2).

1.3.2. Il n'est pas contesté que la proportion de résidences secondaires dépasse la limite de 20% dans la Commune de Montreux (cf. art. 1 LRS; Géoportail fédéral: résidences secondaires, disponible à l'adresse www.are.admin.ch, consulté le 30 novembre 2020). Cependant, comme le soulignent tant la commune que la DGTL, la procédure ne porte en l'occurrence pas formellement sur la délivrance d'une autorisation de construire, mais sur l'adoption d'un plan d'affectation, plus spécifiquement un plan de quartier; cette adoption étant intervenue après le 11 mars 2012, on ne se trouve pas dans un cas d'application de l'art. 26 LRS, qui aurait légitimé Helvetia Nostra à agir. Matériellement, la réalisation de constructions en application du PQ suppose que certains éléments devront encore être fixés au stade ultérieur des autorisations de construire, à l'instar de la surface des bâtiments, de même que leur hauteur, le RPQ ne fixant à cet égard que des limites (cf. art. 2.3, 3.2 et 3.4 RPQ); le PQ et son règlement ne contiennent au surplus que des dispositions énonçant les principes valables s'agissant de l'aspect extérieur des constructions, le détail devant en être défini ultérieurement (cf. art. 4.1 RPQ et plans de coupe). Par ailleurs, au regard du droit cantonal, que la recourante ne discute au demeurant pas, il n'apparaît pas non plus que le PQ ait été élaboré pour valoir permis de construire, comme l'autorise le nouvel art. 28 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RS/VD 700.11), en vigueur depuis le 1 er septembre 2018. Faute de disposition transitoire, celui-ci ne paraît d'ailleurs pas applicable au plan litigieux adopté antérieurement (cf. ATF 143 II 393 consid. 2.4 p. 398 s.; 139 II 243 consid. 11.1 p. 259); la recourante ne le soutient au demeurant pas. Elle ne prétend enfin pas non plus - pour peu que c'eût été pertinent - que le PQ se situerait dans un secteur excluant la résidence principale; comme l'a souligné la cour cantonale, sans être contredite, la Commune de Montreux est comprise dans le périmètre compact de l'agglomération Rivelac (cf. PDCn, mesure R14, p. 387 ss), et la parcelle n o 2018 se trouve dans la partie urbanisée du territoire communal destinée, selon l'arrêt attaqué, à être densifiée aux fins de l'habitation.

1.3.3. Dans ces conditions, indépendamment du degré de précision du plan de quartier, la question de l'affectation à la résidence principale des constructions possibles en application du PQ apparaît prématurée, de sorte que la qualité pour recourir d'Helvetia Nostra ne peut lui être reconnue sur la base de l'application de la LRS.

1.4. Bien que la recourante ne le fasse pas expressément valoir au stade de la recevabilité, on comprend, à la lecture de ses griefs de fond, qu'elle déduit également sa qualité pour recourir de l'art. 15 LAT, en tant que disposition consacrant l'accomplissement d'une tâche de la Confédération.

1.4.1. Selon la jurisprudence, le nouveau classement en zone à bâtir relève d'une tâche fédérale: dans sa teneur entrée en vigueur le 1 er mai 2014, l'art. 15 LAT est non seulement directement applicable, mais revêt en outre un caractère central en matière d'aménagement du territoire (cf. ATF 142 II 509 consid. 2.5 p. 515 et les références; arrêts 1C_598/2019 du 19 juin 2020 consid. 1.3; 1C_632/2018 du 16 avril 2020 consid. 1.2.2, non publié in ATF 146 II 289); il suffit donc qu'une association active au niveau national (cf. art. 12 al. 1 let. b LPN) recoure contre un tel classement dans l'intérêt de la protection de la nature et du paysage pour lui conférer, en application de l'art. 12 LPN, la qualité pour recourir (cf. ATF 142 II 509 consid. 2.5 p. 516; arrêts 1C_598/2019 du 19 juin 2020 consid. 1.3; 1C_632/2018 du 16 avril 2020 consid. 1.2.2, non publié in ATF 146 II 289). En d'autres termes, les nouveaux classements, c'est-à-dire l'attribution d'une zone inconstructible à une zone constructible, peuvent faire l'objet de recours émanant d'organisations fondés sur l'article 12 LPN (arrêt 1C_632/2018 du 16 avril 2020 consid. 1.2.2, non publié in ATF 146 II 289).

1.4.2. En l'occurrence, la recourante ne prétend pas que l'adoption du plan de quartier litigieux conduirait au classement en zone à bâtir d'une portion antérieurement inconstructible du territoire. Elle fait au contraire grief à cette planification de détail de s'écarter de l'ancien PGA 1972, tout comme du nPGA, en prévoyant une densité plus importante. Or, dans un tel contexte, l'adoption d'un plan spécial d'affectation ne relève pas d'une tâche fédérale au sens des art. 2 et 12 LPN, mais d'une tâche communale ou cantonale (cf. SAMUEL KISSLING, VLP-ASPAN, Inforum 1/2017, p. 6). Il en irait au demeurant de même si l'on devait considérer que l'ancien PGA 1972 était caduque (cf. arrêts 1C_361/2011 du 28 juin 2012 consid. 5.1; 1C_632/2018 du 16 avril 2020 consid. 4.3, non publié in ATF 146 II 289; voir également ATF 120 Ia 227 consid. 2c p. 233; arrêt 1C_231/2019 du 30 octobre 2020 consid. 2.3) au stade de la recevabilité, la recourante ne le fait d'ailleurs pas valoir. En effet, même dans cette hypothèse, le caractère constructible de la parcelle ne découlerait pas de l'adoption récente du PQ litigieux, mais déjà de son affectation opérée par le PEP 1981, comme cela ressort, à tout le moins implicitement, de l'arrêt attaqué; on ne saurait d'ailleurs nier - faute en particulier pour la recourante de le discuter - que le PEP 1981 bénéficie de la présomption de conformité, celui-ci ayant été adopté sous l'égide la LAT (cf. ATF 120 Ia 227 consid. 2c p. 233; voir également arrêt 1C_632/2018 du 16 avril 2020 consid. 4.3.1, non publié in ATF 146 II 289). Au stade de la recevabilité, la recourante ne prétend au demeurant pas non plus que l'on ne se trouverait pas dans une partie largement bâtie de l'agglomération au sens de l'ancien art. 15 LAT et de l'art. 36 al. 3 LAT (cf. arrêt 1C_231/2019 du 30 octobre 2020 consid. 2.3). Elle s'en prévaut certes au stade de ses ultimes observations en lien avec l'annulation du nPGA prononcée par le Tribunal fédéral le 16 avril 2020 (cf. arrêt 1C_632/2018); cependant, outre que son argumentation est à cet égard laconique et appellatoire, elle n'expose pas qu'il s'ensuivrait que l'adoption du PQ équivaudrait à un classement en zone à bâtir. La cour cantonale a au demeurant établi que la parcelle présentait une surface de 6'270 m² (inférieure à 1 ha; cf. arrêt 1C_361/2011 du 28 juin 2012 consid. 5.2.2 et l'arrêt cité), que le secteur était largement occupé par des villas; elle a également souligné la présence à proximité immédiate d'un périmètre fortement densifié avec des immeubles de plus de cinq étages, ainsi que celle, à moins de 300 m, d'un arrêt de bus régulièrement desservi. Quoi qu'il en soit, demeure encore le PEP 1981 dont la recourante ne prétend pas non plus, dans ses ultimes observations, qu'il ne bénéficierait pas de la présomption de conformité à la LAT. Aussi, faute de classement d'une parcelle anciennement inconstructible en zone à bâtir, l'adoption du PQ ne relève pas de l'accomplissement d'une tâche fédérale.

1.4.3. Dans ces conditions, la qualité pour recourir ne saurait être reconnue en lien avec l'application de l'art. 15 LAT.

1.5. La recourante ne prétend en outre pas non plus que la protection des corridors faunistiques présents dans le secteur relèverait de l'accomplissement d'une tâche fédérale. Sur le fond, elle ne se prévaut d'ailleurs à cet égard que d'arbitraire (art. 9 Cst.) et d'une violation de la législation sur l'aménagement du territoire. Elle ne rend pas vraisemblable que le PQ litigieux toucherait effectivement à l'application du droit matériel de la Confédération, plus particulièrement qu'il violerait les exigences de la LPN (cf. ATF 123 II 5 consid. 2c p. 7 s.); elle ne fournit en particulier aucune explication démontrant que ces corridors constitueraient des biotopes bénéficiant de la protection du droit fédéral (cf. art. 18 ss LPN; sur la notion de biotope, cf. KARIN SIDI-ALI, La protection des biotopes en droit suisse, thèse 2008, p. 9 ss). Comme le souligne au demeurant l'OFEV, la recourante n'aborde cette problématique que de manière "peu précise".
Il s'ensuit que la qualité pour agir ne peut pas non plus lui être reconnue à ce titre.

1.6. Enfin et bien qu'elle ne s'en prévale pas directement en lien avec la recevabilité de son pourvoi, la recourante fonde encore sa qualité pour recourir sur l'art. 5 LPN, plus particulièrement sur le classement de la parcelle n o 2018 à l'ISOS.
La seule présence d'un objet ISOS au sein du périmètre d'un plan de détail n'implique toutefois pas que l'adoption de ce dernier relève de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération (cf. ATF 121 II 190 consid. 3c/bb p. 197), étant rappelé que tant l'aménagement du territoire (cf. art. 75 al. 1 Cst.) que la protection du patrimoine sont en principe du ressort des cantons (cf. art. 78 al. 1 Cst.; cf. JEAN-BAPTISTE ZUFFEREY, in Commentaire LPN, 2 e éd. 2019, n. 33 ad art. 2 LPN). La protection stricte prévue par l'art. 6 al. 2 LPN pour les objets inscrits à l'inventaire n'est d'ailleurs qu'indirecte: sa mise en oeuvre n'intervient qu'en cas d'accomplissement d'une tâche de la Confédération (cf. THIERRY LARGEY, La protection du patrimoine bâti, in RDAF 2012 I p. 281, p. 295 s.), à l'instar - à titre d'exemple - de l'autorisation d'ériger une antenne de téléphonie mobile dans un périmètre inventorié (cf. arrêt 1C_360/2009 du 3 août 2010 consid. 3.1). Or, en l'occurrence, pour les motifs exposés précédemment, il n'apparaît pas que l'adoption du PQ litigieux entraîne la réalisation d'une tâche fédérale; elle n'implique en particulier pas une mise en zone à bâtir (cf. consid. 1.4 ci-dessus; à ce sujet, voir également ZUFFEREY, op. cit., n. 33 ad art. 2 LPN). A cela s'ajoute, quoi qu'il en soit, comme l'a indiqué en cours de procédure l'OFC, sans être contredit, que la parcelle n o 2018 n'est pas comprise dans la version actuelle de l'ISOS, mise à jour en automne 2015.
Dans ces circonstances, c'est à tort que la recourante déduit sa qualité pour agir de l'art. 5 LPN, plus particulièrement de la présence d'un objet inventorié à l'ISOS.

1.7. En définitive, pour les motifs qui précèdent, le recours doit être déclaré irrecevable, aux frais de la recourante (art. 66 al. 1 LTF). La commune, qui agit dans l'exercice de ses attributions officielles, n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est irrecevable.

2.

Les frais de justice, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.

3.

Il n'est pas alloué de dépens.

4.

Le présent arrêt est communiqué aux mandataires de la recourante et de la Commune de Montreux, à la Direction générale du territoire et du logement du canton de Vaud, à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud, à l'Office fédéral de l'environnement, à l'Office fédéral du développement territorial ainsi qu'à l'Office fédéral de la culture.

Lausanne, le 15 décembre 2020
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Chaix

Le Greffier : Alvarez