{T 0/2}
1C_470/2016
Arrêt du 10 mars 2017
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Président,
Fonjallaz et Chaix.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
A.________,
B.________,
C.________,
D.________,
E.________,
F.________,
recourants,
contre
Tribunal cantonal de la République et canton du Jura, Cour constitutionnelle, Le Château, 2900 Porrentruy,
Parlement de la République et canton du Jura, Hôtel du Parlement, rue de l'Hôpital 2, 2800 Delémont,
G.________,
H.________,
Objet
art. 82 let. c LTF; projet de loi sur le salaire minimum cantonal; refus d'entrer en matière, déni de justice.
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
du Jura, Cour constitutionnelle, du 31 août 2016.
Le 13 mars 2013, l'initiative populaire "Un Jura aux salaires décents" (ci-après: l'initiative) a été acceptée par 54,25% de l'électorat jurassien. Rédigée en termes généraux, cette initiative se fonde sur l'art. 19 al. 3 de la constitution cantonale (Cst./JU) qui prévoit que "chaque travailleur a droit au salaire qui lui assure un niveau de vie décent"; elle demande au Parlement jurassien de créer une base légale qui visera notamment à instaurer un salaire minimum chiffré dans toutes les entreprises et branches économiques du canton du Jura, à l'exception des branches et entreprises avec une convention collective de travail (CCT) prévoyant un salaire minimum chiffré. Le salaire minimum chiffré, à déterminer par le Parlement, correspondra à un pourcentage du salaire national médian de la branche (par exemple 65%). Un délai de deux ans était laissé aux entreprises afin d'entreprendre les démarches pour adhérer à une CCT.
Le 3 février 2015, le Gouvernement jurassien a transmis au Parlement un projet de loi sur le salaire minimum prévoyant un salaire unique de 19.25 fr. de l'heure, soit 3'500 fr. brut par mois pour une semaine de 42 h. Il expliquait que ce salaire unique permettait de respecter le droit supérieur en évitant un salaire par branche qui équivaudrait à une mesure de politique économique.
Après quatre séances, la Commission de l'économie a soumis au Parlement ses propositions. Dans sa séance du 9 septembre 2015, celui-ci a refusé d'entrer en matière. Le lendemain, le Bureau du Parlement a refusé, sur requête d'un député, d'inscrire le projet de loi sur le salaire minimum à l'ordre du jour pour une deuxième lecture, considérant que le refus d'entrer en matière avait mis fin à la procédure législative. Par arrêt du 9 février 2016, la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal jurassien a admis le recours formé contre le refus du Bureau et invité le Parlement à inscrire à l'ordre du jour d'une prochaine séance la deuxième lecture de la loi sur le salaire minimum cantonal. Le droit cantonal prévoyait un nouveau processus parlementaire, même en cas de refus d'entrer en matière.
Le 27 avril 2016, le Parlement a derechef refusé d'entrer en matière. Cette décision a fait l'objet d'un nouveau recours à la Cour constitutionnelle, formé par G.________ et H.________.
Par arrêt du 31 août 2016, celle-ci a admis le recours. Selon l'art. 76 al. 4 Cst./JU, lorsque le peuple acceptait une initiative conçue en termes généraux après un refus du Parlement, celui-ci devait légiférer dans un délai de deux ans, faute de quoi un recours pour déni de justice était ouvert. En l'occurrence, l'initiative avait été acceptée en mars 2013, soit plus de trois ans auparavant. Le second refus d'entrer en matière mettait un terme au processus législatif et constituait dès lors un déni de justice, quand bien même une éventuelle reprise du projet était encore possible ultérieurement. En droit fédéral, l'entrée en matière était acquise de plein droit pour les initiatives populaires et on pouvait se demander s'il ne devait pas en aller de même au niveau cantonal. Les objections à l'encontre du projet de loi présenté par le Gouvernement (non-conformité à l'initiative et violation du droit fédéral) n'avaient pas à être examinées à ce stade. Rien ne permettait de suspendre les débats dans l'attente de l'arrêt du Tribunal fédéral au sujet de la loi neuchâteloise sur le salaire minimum. L'affaire devait être renvoyée au Parlement afin que celui-ci entre en matière et adopte une loi sur le salaire minimum.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public pour violation des droits politiques, A.________, B.________, C.________, D.________, E.________ et F.________, tous citoyens jurassiens et députés au Parlement cantonal, demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 31 août 2016 et de confirmer le refus d'entrer en matière du 27 avril 2016. Les recourants estiment que la Cour constitutionnelle aurait statué ultra petita et que le Parlement n'aurait pas commis de déni de justice.
La Cour constitutionnelle conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. Le Bureau du Parlement s'en rapporte à justice tout en posant la question de sa propre qualité pour former un recours, et en appuyant le recours sur certains points. G.________ et H.________ contestent la qualité pour agir des recourants en tant que députés et concluent au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. Le Bureau du Parlement a renoncé à des observations supplémentaires. Dans leurs dernières déterminations, du 12 décembre 2016, les recourants persistent dans leurs griefs et leurs conclusions, précisant qu'ils agissent non seulement en tant que députés (alors que le Bureau du Parlement a renoncé à recourir), mais également en tant que citoyens. Il n'a pas été présenté d'observations supplémentaires.
Le recours est exclusivement fondé sur l'art. 82 let. c LTF. Les recourants considèrent que l'arrêt attaqué porte sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur une votation populaire.
1.1. Selon l'art. 82 let. c LTF, le Tribunal fédéral connaît des recours qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires. Cette disposition permet de recourir contre l'ensemble des actes affectant les droits politiques (ATF 138 I 171 consid. 1.1 p. 175 et les arrêts cités). Elle permet en particulier au citoyen de se plaindre de ce qu'une initiative populaire a été indûment soustraite au scrutin populaire, parce qu'elle a été déclarée totalement ou partiellement invalide par l'autorité cantonale chargée de cet examen (ATF 134 I 172 consid. 1). Elle permet aussi, à l'inverse, de contester la décision, prise par l'autorité cantonale, de valider une initiative et de la présenter au vote populaire, pour autant que le droit cantonal charge l'autorité compétente de vérifier d'office la conformité des initiatives aux règles supérieures (ATF 128 I 190 consid. 1.3 p. 194).
1.2. Le recours institué à l'art. 82 let. c LTF n'est toutefois ouvert que lorsque les droits politiques des citoyens se trouvent directement en jeu (arrêt 1C_167/2016 du 8 décembre 2016 consid. 1.2; STEINMANN, Basler Kommentar BGG, 2 ème éd. 2011, n° 82 ad art. 82). Tel est notamment le cas des affaires concernant la capacité civique (active ou passive), les opérations préparatoires et le scrutin lui-même, le traitement des initiatives (validation ou invalidation) et le droit de référendum. Lorsqu'un parlement chargé de mettre en oeuvre une initiative conçue en termes généraux ne donne pas une suite adéquate à ce mandat, les citoyens peuvent s'en plaindre par la voie du recours pour violation des droits politiques en invoquant le respect de la volonté des électeurs (ATF 141 I 186 consid. 4 p. 189). Il en va de même en cas de déni de justice, par exemple lorsque le parlement suspend indûment l'étude d'une initiative populaire (ATF 108 Ia 165). Les élections indirectes ou les décisions purement internes de l'organe législatif (organisation des débats, refus de suspendre la procédure parlementaire; arrêt 1C_167/2016 du 8 décembre 2016) ne sont en revanche pas soumises au recours pour violation des droits politiques (STEINMANN, op. cit., n° 83-84 et 86 ad art. 82).
1.3. En l'occurrence, la Cour constitutionnelle a estimé que le Parlement jurassien avait tardé à concrétiser l'initiative "Un Jura aux salaires décents", compte tenu en particulier du délai de deux ans qui lui était imparti pour ce faire en vertu des art. 76 al. 4 Cst./JU et 90e al. 1 de la loi cantonale sur les droits politiques (LDP). Ayant déjà précédemment invité le Parlement à procéder à une deuxième lecture et confrontée à un nouveau refus d'entrée en matière, la Cour constitutionnelle a renvoyé l'affaire au législateur afin qu'il entre en matière et adopte une loi d'application. L'arrêt attaqué ne comporte aucune injonction sur la manière de concrétiser matériellement l'initiative, mais se limite à sanctionner un déni de justice. Cela implique que le parlement devra reprendre les débats comme s'il était lui-même entré en matière, et examiner le projet qui lui était soumis par le Gouvernement. On ne voit pas, dans de telles circonstances, en quoi pourrait consister l'atteinte directe aux droits politiques, l'arrêt attaqué ayant au contraire pour but une concrétisation de la volonté des citoyens.
1.4. Les recourants considèrent que l'obligation du Parlement de se prononcer sur le projet de loi, sans pouvoir le renvoyer au Gouvernement, porterait atteinte à la volonté populaire dans la mesure où le projet de loi présenté par le gouvernement ne satisferait pas aux exigences de l'initiative. Comme l'a relevé la Cour constitutionnelle, le recours pour déni de justice n'a pas pour objet de permettre un examen de la conformité des solutions proposées avec la volonté des initiants ou avec le droit supérieur, mais seulement de sanctionner un retard injustifié. La garantie des droits politiques de l'art. 34 al. 1 Cst. ne précise d'ailleurs pas sous quelle forme doivent être concrétisées les initiatives populaires (ATF 141 I 186 consid. 4.1 p. 189). Compte tenu des amendements qui pourront être proposés, rien ne permet de préjuger de la solution qui sera finalement adoptée par le législateur, ni d'affirmer d'emblée que la loi d'application ne respectera pas la volonté populaire. Les citoyens disposent d'ailleurs de divers moyens pour intervenir si tel devait finalement être le cas.
1.5. Faute d'atteinte directe aux droits politiques, le recours prévu à l'art. 82 let. c LTF n'est pas recevable. Il n'y a dès lors pas lieu de s'interroger sur la nature incidente de l'arrêt attaqué et d'examiner, cas échéant, si le recours est recevable au sens de l'art. 93 LTF.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est irrecevable. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge des recourants qui succombent. En vertu de l'art. 68 al. 3 LTF aucun dépens ne sont alloués aux autorités intimées. Les intimés H.________ de G.________, qui ont agi sans recourir aux services d'un mandataire professionnel, n'y ont pas droit non plus.
Le recours est irrecevable.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 fr., sont mis à la charge des recourants. Il n'est pas alloué de dépens.
Le présent arrêt est communiqué aux recourants, au Parlement de la République et canton du Jura, à G.________, à H.________ et au Tribunal cantonal de la République et canton du Jura, Cour constitutionnelle.
Lausanne, le 10 mars 2017
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Merkli
Le Greffier : Kurz