{T 0/2}
1C_462/2014
Arrêt du 16 octobre 2015
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Merkli et Chaix.
Greffière : Mme Arn.
Participants à la procédure
contre
Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions de l'Etat de Fribourg, rue des Chanoines 17, 1700 Fribourg.
Objet
exécution par substitution ; frais,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, IIe Cour administrative, du 25 août 2014.
En 2006, tant la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC), que le Préfet du district de la Broye (ci-après: le préfet) ont refusé de délivrer à G.________ et à son fils B.________ le permis de construire requis pour le hangar érigé sans droit en 2004 sur la parcelle n° 1054 du registre foncier de la commune de Prévondavaux sise en zone agricole. Le 6 juillet 2006, le préfet a ordonné aux prénommés de démolir ledit hangar et de rétablir l'état antérieur, faute de quoi les travaux seraient exécutés par substitution, à leurs frais. Cette décision a été confirmée le 6 mai 2008 par le Tribunal cantonal du canton de Fribourg (ci-après: le Tribunal cantonal).
Malgré les différents délais impartis par le préfet, G.________ n'a pas procédé à la remise en état des lieux. Par courrier du 27 septembre 2011, la DAEC a donc informé l'intéressé qu'elle allait procéder à l'exécution par substitution aux frais de ce dernier. En novembre 2011, le hangar agricole a été démonté par une entreprise tierce mandatée par la DAEC. Le 2 août 2012, G.________ et B.________ ont toutefois empêché que les derniers travaux de rétablissement de l'état antérieur soient effectués. Par arrêt du 6 août 2012, le Tribunal cantonal a déclaré irrecevable la demande des intéressés tendant à l'arrêt immédiat des travaux et au rétablissement de l'état antérieur; le Tribunal fédéral a rejeté le recours déposé contre cette décision cantonale (arrêt 1C_428/2012 du 19 octobre 2012).
Par décision du 20 novembre 2012, la DAEC a mis à la charge de G.________ les frais d'exécution par substitution - facturés jusqu'au 30 septembre 2012 - d'un montant de 198'929 fr. 50.
Statuant par arrêt du 25 août 2014, le Tribunal cantonal a très partiellement admis le recours des intéressés. Il a estimé que le choix de la société H.________ SA - fondé sur la comparaison des divers devis présentés - pour effectuer les travaux de démolition n'était pas critiquable. Les objections concernant divers postes de la facture de H.________ SA ont été écartées, à l'exception de celles liées à des prestations effectuées pour des montants de 1'085 et 1'221 fr. Le montant des frais mis à sa charge n'était pas manifestement exagéré, étant relevé que d'importants coûts supplémentaires avaient été occasionnés par le comportement et les exigences de l'intéressé; par ailleurs, la surveillance policière et privée lors des travaux de démolition apparaissait justifiée.
Agissant en un seul acte par la voie du recours en matière de droit public et du recours constitutionnel subsidiaire, G.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt cantonal du 25 août 2014 et de renvoyer la cause au Tribunal cantonal pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le Tribunal cantonal et la DAEC concluent au rejet du recours. G.________ réplique. Celui-ci est décédé le 28 mars 2015. A la demande du Tribunal fédéral, l'avocat du prénommé a transmis un certificat d'héritier et a indiqué que les héritiers (A.________, B.________, C.________, D.________, E.________ et F.________) souhaitaient maintenir le recours.
Conformément à l'art. 6 al. 2 PCF, auquel renvoie l'art. 71 LTF, le décès d'une partie suspend le procès de plein droit. Dans ce cas, le juge ordonne la reprise du procès dès que la succession ne peut plus être répudiée ou que la liquidation officielle a été instituée. Les héritiers de G.________ ont déclaré vouloir reprendre la procédure engagée par celui-ci: ils lui succèdent donc dans la procédure (cf. art. 17 al. 3 PCF).
Le recours est dirigé contre un arrêt de dernière instance cantonale confirmant sur recours une décision mettant à la charge des recourants la somme de 196'537 fr. 50, au titre de frais d'exécution par substitution facturés jusqu'au 30 septembre 2012. Cette décision est fondée sur le droit public cantonal, de sorte que la voie du recours en matière de droit public est en principe ouverte (art. 82 let. a LTF). Les recourants, qui se voient imposer le paiement des frais d'exécution par substitution, ont qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilité sont réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.
Le recours en matière de droit public étant recevable, le recours constitutionnel subsidiaire est irrecevable (art. 113 LTF).
Les recourants invoquent une appréciation arbitraire des faits et des preuves en lien avec les frais de sécurité de 22'000 fr. mis à leur charge.
3.1. Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sauf s'ils ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF). Si les recourants entendent s'écarter des constatations de fait de l'autorité précédente, ils doivent exposer, d'une manière conforme aux exigences accrues de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF, en quoi les conditions de l'art. 105 al. 2 LTF seraient réalisées et la correction du vice susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF).
En matière d'appréciation des preuves et d'établissement des faits, l'autorité tombe dans l'arbitraire lorsqu'elle ne prend pas en compte, sans raison sérieuse, un élément de preuve propre à modifier la décision, lorsqu'elle se trompe manifestement sur son sens et sa portée, ou encore lorsque, en se fondant sur les éléments recueillis, elle en tire des constatations insoutenables (ATF 134 V 53 consid. 4.3; 129 I 8 consid. 2.1; 118 Ia 28 consid. 1b et les arrêts cités; pour une définition de l'arbitraire cf. ATF 134 I 263 consid. 3.1 p. 266).
3.2. Les recourants font grief à l'instance précédente de ne pas avoir vérifié le bien-fondé des frais supplémentaires engendrés par le prétendu comportement "négatif" de G.________; selon eux, aucune attitude concrète précise de ce dernier ne serait alléguée. Ils reprochent en particulier à l'instance précédente d'avoir repris les allégations émises par la DAEC le 14 mai 2013, sans en examiner la véracité.
L'instance précédente a certes repris certaines constatations faites par la DAEC dans ses observations du 14 mai 2013. Les recourants ne démontrent toutefois pas en quoi ces constatations - ayant trait notamment au comportement de G.________, à l'accès au site des camions et à la surveillance du matériel sur place - seraient arbitraires. Faute de satisfaire aux exigences accrues de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF, l'argumentation des recourants est irrecevable (cf. consid. 3.1 ci-dessus). Au demeurant, contrairement à ce que prétendent ces derniers, l'instance précédente ne s'est pas fondée exclusivement sur les observations de la DAEC s'agissant en particulier du comportement "négatif" adopté par G.________ envers les intervenants sur le chantier: elle a ainsi notamment relevé - sans ce que cela ne soit contesté par les recourants - qu'il ressortait des pièces du dossier que l'intéressé s'était à plusieurs reprises fermement opposé à l'exécution de la décision de rétablissement de l'état de droit, notamment en empêchant que les travaux d'exécution par substitution soient effectués (voir lettre de G.________ du 13 juillet 2012; rapport final de la société H.________ SA du 28 septembre 2012, p. 5, 6, 9 et 11; article du Journal La Liberté du 8 novembre 2011). Pour le reste, les critiques des recourants se confondent avec son grief relatif à l'application arbitraire du droit cantonal, qui sera examiné ci-après.
Les recourants se plaignent d'une application arbitraire de l'art. 171 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC), en tant que les frais d'intervention sécuritaire (22'000 fr.) auraient été mis à leur charge.
4.1.
4.1.1. Selon l'art. 171 LATeC (Exécution par substitution), si, dans un délai convenable fixé par la commune, le préfet ou la Direction, le propriétaire n'obtempère pas à l'ordre reçu, en application des art. 164 al. 1, 167 et 170, l'autorité compétente fait exécuter les travaux aux frais du propriétaire (al. 1). Le montant des frais selon le décompte final peut faire l'objet d'un recours limité à l'arbitraire (al. 3).
L'obligation de prendre en charge les frais d'exécution par substitution ne s'étend qu'à ceux nécessités par la bonne exécution de la mesure de rétablissement des lieux, dans le cadre des prix usuels (arrêt 1P.84/2001 du 10 avril 2001 consid. 3a; CHRISTINE ACKERMANN SCHWENDENER, Die klassische Ersatzvornahme als Vollstreckungsmittel des Verwaltungsrechts, thèse Zurich 2000, p. 94 s. et les références citées en note 136). Dans ce cadre, l'autorité jouit d'un important pouvoir d'appréciation et seules les dépenses manifestement inutiles doivent être retranchées (ATF 102 Ib 203 consid. 6 p. 211; arrêt du Tribunal fédéral 1A.248/2002 du 17 mars 2003 consid. 2.2).
4.1.2. Le Tribunal fédéral ne revoit l'interprétation et l'application du droit cantonal et communal que sous l'angle de l'arbitraire. Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a été faite est défendable. Par conséquent, si celle-ci ne se révèle pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation cantonale en cause, elle sera confirmée, même si une autre solution paraît également concevable, voire préférable. De plus, il ne suffit pas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables, encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 140 III 167 consid. 2.1 p. 168; 138 III 378 consid. 6.1 p. 379).
La recevabilité du grief d'arbitraire, à l'instar de ceux déduits du droit constitutionnel et conventionnel, suppose l'articulation de critiques circonstanciées, claires et précises, répondant aux exigences de motivation prévues par l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 133 IV 286 consid. 1.4 p. 287). Les critiques appellatoires sont, en particulier, irrecevables (cf. ATF 137 II 353 consid. 5.1 p. 356).
4.2. Dans l'arrêt entrepris, le Tribunal cantonal a considéré que les frais de sécurisation imputés aux recourants étaient liés à la démolition du hangar et étaient pleinement justifiés. Il relevait notamment que, dans la mesure où de nombreux camions entraient et sortaient du site en empruntant directement la route cantonale, la sécurité des utilisateurs de la route exigeait de prendre des mesures appropriées. Il n'était en outre pas disproportionné de prendre des mesures de surveillance pour pallier le vol de matériel sur le site. Enfin, le comportement adopté par G.________ durant la procédure avait rendu nécessaire les mesures de protection des intervenants sur le chantier; l'instance précédente relevait que l'intéressé s'était à plusieurs reprises fermement opposé à l'exécution de la décision de rétablissement de l'état de droit, notamment en empêchant que les travaux d'exécution par substitution soient effectués.
Les recourants critiquent l'appréciation du Tribunal cantonal. Ils soutiennent que les frais liés à l'intervention sécuritaire (22'000 fr.) ne sauraient être mis à leur charge dès lors qu'ils n'étaient pas nécessités par la bonne exécution de la mesure de rétablissement des lieux, comme l'exigerait la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. arrêt 1P.84/2001). A leurs yeux, il ne s'agirait pas de frais liés à la stricte exécution par substitution, à savoir le démontage de la construction.
Telle qu'elle est formulée, il est douteux que la critique des recourants satisfasse aux exigences accrues de motivation découlant de l'art. 106 al. 2 LTF. En effet, les intéressés se contentent d'affirmer de manière purement appellatoire que le comportement de G.________, la situation du site et la surveillance du matériel n'exigeaient pas de prendre des mesures sécuritaires; celles-ci n'étaient pas nécessaires à la stricte démolition du hangar. Ils ne proposent aucune démonstration du caractère arbitraire de la motivation de l'instance précédente exposée ci-dessus. Quoi qu'il en soit, compte tenu des éléments avancés dans l'arrêt entrepris, il n'était pas insoutenable de considérer que les frais de sécurité étaient liés à la démolition du hangar et étaient couverts par la décision de remise en état de lieux (cf. également Urs Beeler, Die widerrechtliche Baute, thèse Zurich 1983, p. 103; Ackermann Schwendener, op. cit., p. 96 s.). Le fait que ces frais de sécurité n'aient pas fait l'objet d'un devis, comme le soutiennent les recourants, ne saurait modifier cette appréciation. Il en va de même du fait que ces prestations ont été effectuées par des intervenants (J.________ et I.________ SA) étrangers à l'entreprise de démolition mandatée.
Les recourants soutiennent par ailleurs à tort que ces frais relatifs aux prestations sécuritaires seraient privés d'un réel contrôle judiciaire. Ceux-ci peuvent en effet, au titre de frais d'exécution par substitution, faire l'objet d'un recours selon l'art. 171 al. 3 LATeC. Les recourants ne démontrent par ailleurs pas en quoi le fait de limiter à l'arbitraire la cognition de l'autorité de recours conduit à un résultat insoutenable en l'espèce.
Enfin, les recourants soutiennent que le montant réclamé de 22'000 fr. serait choquant. Ils procèdent ainsi à une simple affirmation, sans démontrer en quoi l'appréciation de l'instance précédente - qui s'est prononcée sur le contenu de ces factures émises par J.________ et I.________ SA (cf. arrêt entrepris consid. 6a) - serait arbitraire. Les intéressés ne précisent en particulier pas quels postes des factures seraient trop élevés. Purement appellatoire, leur critique est irrecevable.
Par conséquent, le grief d'arbitraire dans l'application du droit cantonal soulevé par les recourants doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
Dans un ultime moyen, les recourants se plaignent d'une violation du principe de l'interdiction de l'arbitraire dans la mesure où les frais d'exécution mis à leur charge auraient triplé par rapport au devis établi initialement par H.________ SA le 3 août 2011 pour les travaux déjà effectués qu'ils chiffrent à 65'000 fr. environ.
En l'espèce, le Tribunal cantonal a examiné de manière détaillée le bien-fondé des factures produites par l'entreprise mandatée, et en particulier les raisons du dépassement du devis initial. Concernant ce dernier point, il a notamment relevé que les travaux réalisés par l'entreprise mandatée avaient été exécutés selon les exigences de G.________ et, en partie, au rythme de celui-ci. La présence permanente de ce dernier sur le chantier, les exigences supplémentaires émises pour un démontage des plus soignés permettant de récupérer les pièces en vue de la reconstruction du hangar (alors que le devis prévoyait un démontage "standart"), les arrêts de travaux (pour des raisons de blocage ou de réajustement des méthodes utilisées pour le démontage) et les diverses discussions en vue de trouver une entente (sur une méthode de démontage qui satisfasse G.________ ou sur la reprise des travaux) avaient fait perdre un temps considérable aux entreprises engagées sur le chantier et étaient autant de facteurs à prendre en compte pour justifier l'augmentation des coûts. L'instance précédente relevait en particulier qu'en raison du comportement du prénommé, la phase 2 relative au démontage avait duré 16 jours à elle seule, soit davantage que la durée totale des travaux estimée initialement à deux semaines. De plus, le montant final mis à sa charge comprenait également les factures de I.________ SA, de J.________ et de K.________ (26'293 fr. 35). Enfin, la prolongation de la durée de location d'une place pour stocker le matériel évacué avait entraîné un surcoût (14'652 fr.).
Dans leur grief, les recourants n'exposent pas en quoi les considérations précitées de l'instance précédente seraient arbitraires. Ils se bornent, sur un mode purement appellatoire, à soutenir qu'il serait choquant de leur imposer un montant de plus de 190'000 fr. au titre de frais d'exécution alors qu'ils pouvaient raisonnablement s'attendre à un montant proche du devis joint à la décision d'exécution par substitution du 16 avril 2009. Cette simple affirmation ne saurait tenir lieu de motivation suffisante au sens de l'art. 106 al. 2 LTF. Elle ne permet d'ailleurs pas de considérer que le montant des frais d'exécution par substitution mis à leur charge serait manifestement exagéré au vu des prestations effectuées en lien avec la démolition du hangar. Quoi qu'il en soit, il apparaît que l'instance précédente a développé une argumentation qui ne saurait être taxée d'arbitraire.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté, dans la mesure de sa recevabilité. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge des recourants qui succombent.
Le recours constitutionnel subsidiaire est irrecevable.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge des recourants.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, à la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions, ainsi que la II e Cour administrative du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg.
Lausanne, le 16 octobre 2015
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Fonjallaz
La Greffière : Arn