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1C_459/2013
Arrêt du 17 juillet 2013
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président, Aemisegger et Chaix.
Greffier: M. Parmelin.
Participants à la procédure
A.________ et B.________, représentés
par Me Pierre-Xavier Luciani, avocat,
recourants,
contre
Municipalité de Valbroye, rue du Collège 16, case postale 56, 1523 Granges-près-Marnand,
représentée par Me Jean-Claude Mathey, avocat,
Département de la sécurité et de l'environnement du canton de Vaud, Service des forêts, de la faune, et de la nature, chemin de la Vulliette 4,
Le Chalet-à-Gobet, 1014 Lausanne,
Direction générale de l'environnement du canton de Vaud, Section Sols, déchets et dangers, rue du Valentin 10, 1014 Lausanne,
Service du développement territorial du canton de Vaud, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne.
Objet
ordre d'arrêt immédiat de toute activité de motocross et de quads hors de la zone à bâtir,
recours contre l'arrêt de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud du 28 mars 2013.
A.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle n° 6051 de la commune de Valbroye, au lieu-dit "La Bruyère". Ils exploitent depuis une quinzaine d'années sur cette parcelle, sise en zone agricole, une piste de motocross et de quads, qui empiète sur la parcelle communale voisine, classée en surface forestière. La piste se trouve dans un secteur A u de protection des eaux, destiné à protéger les eaux souterraines exploitables, selon l'art. 29 al. 1 let. a de l'ordonnance sur la protection des eaux, à proximité du ruisseau de Seigneux.
Le 22 novembre 2012, le Service du développement territorial du canton de Vaud a rendu un "ordre d'arrêt des travaux et cessation immédiate d'activités" et porté à la connaissance des propriétaires qu'il rendrait prochainement une décision concernant les différents travaux effectués sur la parcelle, à savoir la construction d'une piste de motocross et la transformation des bâtiments ECA n° 6074 (piscine, atelier mécanique, etc.) et ECA n° 6075.
Les époux A.________ et B.________ ont recouru le 6 décembre 2012 contre cette décision en tant qu'elle ordonnait l'arrêt immédiat de l'activité de motocross et/ou quads sur leur parcelle. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud a rejeté le recours au terme d'un arrêt rendu le 28 mars 2013.
Agissant le 7 mai 2013 par la voie du recours en matière de droit public, A.________ et B.________ demandent au Tribunal fédéral de réformer cet arrêt en ce sens que l'ordre d'arrêt immédiat de toute activité de motocross et/ou de quads est rapporté, subsidiairement annulé. Ils concluent à titre subsidiaire à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause à la Cour de droit administratif et public pour nouvelle décision, respectivement à la suspension de l'arrêt attaqué jusqu'à droit définitivement connu sur le sort de la procédure du plan partiel d'affectation actuellement en cours visant à affecter leur parcelle dans une zone spéciale de loisirs et d'initiation aux sports motorisés.
Il n'a pas été demandé de réponses au recours. Les autres parties à la procédure se sont déterminées sur la requête d'effet suspensif des recourants en concluant à son rejet. Ces derniers se sont exprimés sur ces réponses.
La voie du recours en matière de droit public est ouverte en l'espèce, la décision attaquée ayant été rendue dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF), en une matière où aucune des clauses d'exception de l'art. 83 LTF ne s'applique.
La question de savoir si l'arrêt attaqué revêt un caractère final ou incident peut rester indécise (cf. arrêt 1C_374/2012 du 19 octobre 2012 consid. 2 et les arrêts cités); dans cette dernière hypothèse, il est de nature à causer un préjudice irréparable aux recourants en raison de l'atteinte que la cessation immédiate de l'exploitation de la piste de motocross et de quads porterait à leur droit de propriété et à leur liberté économique, ouvrant ainsi la voie à un recours immédiat au Tribunal fédéral en vertu de l'art. 93 al. 1 let. a LTF.
Conformément à l'art. 100 al. 1 LTF, le recours doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète de la décision attaquée. Dans certaines causes, ce délai est suspendu du septième jour avant Pâques au septième jour après Pâques inclus (art. 46 al. 1 let. a LTF). Cette suspension ne s'applique cependant pas, en vertu de l'art. 46 al. 2 LTF, dans les procédures concernant l'octroi de l'effet suspensif ou d'autres mesures provisionnelles.
En l'occurrence, il résulte de l'arrêt attaqué que l'ordre d'arrêt des travaux et de cessation immédiate de toute activité de motocross et/ou de quads notifié aux époux A.________ et B.________ par le Service du développement territorial a été pris dans l'attente d'une décision définitive quant aux travaux effectués sans autorisation sur leur parcelle; on peut se demander s'il ne s'agit pas d'une mesure provisionnelle au sens de l'art. 98 LTF (cf. arrêts 1C_123/2009 du 17 juillet 2009 consid. 1.2, 1C_470/2008 du 11 novembre 2008 consid. 2.2, 1C_253/2008 du 20 juin 2008 consid. 5.1 et 1C_283/2007 du 20 février 2008 consid. 2 in DEP 2008 p. 620) et si les recourants ne devaient pas contester cette décision sans tenir compte des féries de Pâques (cf. art. 46 al. 2 LTF). Vu l'issue du recours, cette question peut demeurer indécise.
Les recourants ne contestent pas que l'utilisation faite de leur bien-fonds pour la pratique du motocross et de quads n'est pas conforme à l'affectation agricole de la zone dans laquelle il s'inscrit. Ils reprochent à la cour cantonale de ne pas avoir suspendu la décision de cessation immédiate de ces activités jusqu'à droit connu sur la procédure de planification en cours visant à affecter le périmètre dans une zone spéciale destinée aux loisirs et à l'initiation aux sports motorisés. Ils considèrent par ailleurs que les conditions posées pour une cessation immédiate de leurs activités ne seraient pas réunies. Ils contestent exploiter sans autorisation une piste de motocross et de quads, comme le retient l'arrêt attaqué. Ils auraient obtenu une autorisation municipale en mai 1995, dont ils n'avaient aucune raison de mettre en doute la validité. Cette inexactitude aurait eu une influence négative sur l'appréciation de leur bonne foi et de la proportionnalité de la mesure litigieuse. Ils invoquent un risque inexistant de pollution des eaux souterraines et du ruisseau de Seigneux sur la base de l'étude effectuée par la société X.________, qui n'aurait pas été remise en cause et dont l'arrêt attaqué ne souffle mot. Les véhicules sont munis d'un bypass qui empêche l'écoulement de liquides en cas d'accident. Il n'y aurait aucune activité de lavage ou d'entretien des véhicules. Ils font enfin valoir que l'exploitation de la piste de motocross et de quads constitue la principale source de leurs revenus et que sa cessation immédiate leur causerait un lourd préjudice financier.
3.1. L'ordre de cessation immédiate des activités de motocross et de quads pris par le Service du développement territorial constitue une atteinte grave au droit de propriété et à la liberté économique des recourants. Pour être conforme aux art. 26 et 27 Cst., il doit reposer sur une base légale claire, se justifier par un intérêt public suffisant et respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 129 I 337 consid. 4.1 p. 344). Ce dernier principe suppose que la mesure d'aménagement litigieuse soit apte à produire les résultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui irait au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et privés qui sont compromis (ATF 136 I 87 consid. 3.2 p. 91). Le Tribunal fédéral examine en principe librement si une restriction de la propriété se justifie par un intérêt public et si cet intérêt l'emporte sur l'intérêt privé auquel il s'oppose; il jouit d'une même latitude lorsqu'il s'agit d'apprécier si une telle restriction viole le principe de la proportionnalité. Il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appréciation (ATF 125 II 86 consid. 6 p. 98).
3.2. L'ordre de cessation immédiate des activités litigieuses signifié aux recourants se fonde sur une base légale expresse, soit l'art. 105 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC-VD), à teneur duquel la municipalité ou, à son défaut, le département est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Il repose par ailleurs sur un intérêt public suffisant. L'aménagement du terrain en piste de motocross nécessitait des autorisations spéciales du Service du développement territorial, de l'autorité compétente en matière de protection des eaux et des autorités forestières en tant qu'elle prenait place hors de la zone à bâtir, dans un secteur A u de protection des eaux et à proximité d'un ruisseau, et qu'elle implique des atteintes physiques au sol et des mouvements de terrain à moins de dix mètres de la lisière de la forêt. Du point de vue de l'intérêt public, la dérogation aux règles légales ne saurait être qualifiée de mineure. L'activité litigieuse est exercée dans une zone qui n'est pas prévue à cet effet et porte une atteinte grave à la nature agricole du sol et à sa fonction protectrice contre l'érosion. Il existe par ailleurs un intérêt public évident à éviter une pollution des eaux et toute autre atteinte à l'environnement qui pourrait résulter de l'exercice des activités litigieuses. La cour cantonale a considéré à ce propos que l'incertitude quant aux risques encourus par les eaux souterraines ne saurait être considérée comme mineure, aucune analyse de la situation n'ayant été faite par les services de l'Etat. En particulier, les affirmations selon lesquelles les eaux souterraines ne risqueraient rien en raison de la présence d'un sous-sol molassique n'auraient pas été étayées scientifiquement.
Les recourants le contestent en se fondant notamment sur l'étude de la société X.________. Ils reprochent à la cour cantonale de ne pas s'être prononcée à ce sujet. Cette étude, qui a fait l'objet d'un rapport établi le 17 mars 2012, a été réalisée pour les besoins d'une demande d'autorisation de procéder à un forage et des essais de pompage sur la parcelle des recourants pour l'alimentation en eau d'une fontaine. Si elle exclut tout risque d'influence du forage sur les captages existants dans les environs, en particulier en raison de la nature et de la configuration du sous-sol, elle ne se prononce en revanche pas sur les risques d'une pollution des eaux souterraines ou du ruisseau du Seigneux liée à l'exploitation de la piste de motocross et de quads. On ne saurait donc dire que cette étude écarterait tout danger de pollution des eaux inhérent aux activités déployées sur le site et reprocher à la cour cantonale de ne pas en avoir fait état dans son arrêt. Pour le surplus, les époux A.________ et B.________ ne prétendent pas que les propos de l'auteur de la demande d'étude d'un plan partiel d'affectation selon lesquels les eaux souterraines ne sont pas touchées, compte tenu du sous-sol molassique, reposeraient sur d'autres études dont la cour cantonale n'aurait arbitrairement pas tenu compte.
Les recourants se réfèrent également à un mail adressé le 22 avril 2013 au municipal de la Commune de Valbroye par la collaboratrice du bureau Y.________ chargé de la réalisation des études du plan partiel d'affectation. Cette dernière explique avoir pu totalement écarter les risques liés à l'exploitation des eaux souterraines car "les sources mentionnées dans le cadastre cantonal et qui faisaient l'objet de périmètres de protection des eaux en aval de la piste ont toutes été écartées pour la consommation potentielle en eau de boisson en raison de la qualité médiocre de leurs eaux". Ce mail est toutefois postérieur à l'arrêt attaqué; il s'agit ainsi d'une pièce nouvelle qui ne saurait être prise en considération en vertu de l'art. 99 al. 1 LTF. Il n'est en outre accompagné d'aucun document qui permettrait de contrôler la pertinence de son contenu. Quoi qu'il en soit, si le fait que les sources situées aux alentours auraient une qualité insuffisante pour la consommation comme eau de boisson est de nature à diminuer les conséquences d'une pollution des eaux souterraines ou du ruisseau de Seigneux et de la collocation de la parcelle dans un secteur A u de protection des eaux, il ne permet en revanche pas d'exclure tout risque de pollution des eaux. L'auteur du mail précité a d'ailleurs précisé que toutes les mesures seraient prises pour éviter toute pollution du ruisseau et des eaux souterraines par les engins d'une part et par les eaux chargées en éléments fins provenant de la piste d'autre part, admettant ainsi implicitement que la situation actuelle n'est pas exempte de tout risque. Le fait que les véhicules soient munis d'un bypass n'est pas suffisant pour pallier tout risque de fuite de liquide et de pollution des eaux et du ruisseau en cas d'accident. Cela étant, on ne saurait dire que le danger de pollution des eaux aurait été écarté avec une vraisemblance suffisante pour conclure que l'ordre de cessation immédiate des activités de motocross et/ou de quads déployées sur le site serait disproportionné et ne justifierait pas l'atteinte portée aux intérêts économiques et financiers des recourants. Il importe peu qu'à ce jour, aucune pollution des eaux n'ait été constatée car le risque ne disparaît pas avec l'écoulement du temps.
Les recourants se prévalent également de leur bonne foi pour faire obstacle à la cessation immédiate de leurs activités et reprochent à la cour cantonale d'avoir retenu de manière inexacte qu'ils exploitaient sans autorisation quelconque sur leur parcelle une piste de motocross et de quads. Les époux A.________ et B.________ ont requis de l'ancienne Commune de Seigneux, en 1995, l'autorisation de créer sur leur propriété un petit terrain d'entraînement de moto tout-terrain strictement privé et réservé à leur propre usage ainsi qu'à celui de quelques amis bien définis. La question de savoir s'il devait ou non savoir que l'autorité communale était incompétente pour leur accorder une telle autorisation peut demeurer indécise. La Municipalité avait alors délivré l'autorisation requise à la condition que le parcours soit utilisé le mercredi et le samedi jusqu'à 20h00 au plus tard. L'activité autorisée était ainsi limitée à un cadre strictement privé et à des horaires bien définis. Elle ne s'étendait pas à l'organisation de camps de vacances, de cours d'initiation aux tout-terrains à l'attention des particuliers ou encore de nuits de la glisse, comme cela est le cas aujourd'hui. Les activités exercées actuellement sur le site, même limitées à une certaine période de l'année, s'écartent ainsi de manière importante du cadre défini par l'autorité communale. Il importe peu qu'elles soient considérées comme d'utilité publique voire qu'elles poursuivent un but d'éducation routière et de prévention des accidents reconnu par les professionnels de la route. La bonne foi des recourants ne saurait dès lors être admise dans l'usage qu'ils font actuellement de leur parcelle, ce d'autant que des projets ultérieurs visant à aménager un atelier de montage de motos et à installer une piscine intérieure dans les bâtiments existants n'avaient pas reçu l'aval des autorités cantonales compétentes.
Les recourants reprochent enfin en vain à la cour cantonale de ne pas avoir suspendu l'ordre de cesser immédiatement toute activité de motocross et/ou de quads jusqu'à droit connu sur la procédure de planification en cours. Ils ont adressé le 22 août 2012 à la Commune de Valbroye une demande d'étude d'un plan partiel d'affectation visant à aménager une zone spéciale de loisirs et d'initiation aux sports motorisés selon l'art. 50a LATC-VD. Il ressort du procès-verbal de l'audience tenue par la cour cantonale le 4 mars 2013 que les études réalisées dans l'optique du futur plan partiel d'affectation n'avaient, à cette date, pas encore été transmises à la Commune mais que selon la collaboratrice du bureau Y.________, le dossier était prêt à être discuté avec les autorités communales et que l'on pourrait espérer voir le nouveau plan partiel d'affectation entrer en vigueur d'ici 18 mois si tout fonctionne bien. On ne saurait, dans ces circonstances, reprocher à la cour cantonale d'avoir conclu qu'il n'y avait aucune certitude quant à la possibilité de légaliser les activités par une procédure de planification. Les recourants relèvent certes que l'étude préalable a été achevée, qu'elle a été présentée aux services de l'Etat le 25 avril 2013, puis discutée lors d'une séance de la commission interdépartementale pour la protection de l'environnement tenue le 7 mai 2013. Ils n'ont toutefois pas joint cette étude en annexe à leur recours de sorte qu'il n'est pas possible d'admettre qu'elle pourrait être considérée comme une base solide et suffisante d'une planification spéciale susceptible d'être mise prochainement à l'enquête publique, d'être adoptée par le Conseil communal de Valbroye, puis d'être approuvée par le Département. Au demeurant, il ne pourrait en être tenu compte s'agissant d'une pièce nouvelle (cf. art. 99 al. 1 LTF). Quant aux éléments évoqués dans le mail précité du 22 avril 2013, ils ne suffisent pas plus pour admettre que les activités litigieuses pourraient être régularisées par un plan partiel d'affectation à brève échéance.
3.3. En définitive, l'ordre de cessation immédiate des activités de motocross et/ou de quads échappe à toute critique.
Le recours doit par conséquent être rejeté, dans la mesure où il est recevable, ce qui rend sans objet la requête d'effet suspensif formée par les recourants. Ces derniers, qui succombent, prendront en charge les frais de la procédure (art. 65 et 66 al. 1 LTF). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 fr., sont mis à la charge des recourants.
Il n'est pas alloué de dépens.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants et de la Municipalité de Valbroye, ainsi qu'au Département de la sécurité et de l'environnement, à la Direction générale de l'environnement, au Service du développement territorial et à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud.
Lausanne, le 17 juillet 2013
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Fonjallaz
Le Greffier: Parmelin