{T 0/2}
1C_437/2015
Arrêt du 13 mai 2016
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Eusebio et Chaix.
Greffière : Mme Sidi-Ali.
Participants à la procédure
Commune de Coinsins, représentée par Me Philippe-Edouard Journot, avocat,
recourante,
contre
Service du développement territorial du canton
de Vaud, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne,
Direction générale de la mobilité et des routes
du canton de Vaud, Section juridique, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne,
Direction générale de l'environnement du canton
de Vaud, rue de la Caroline 11, 1014 Lausanne,
A.________ Sàrl, représentée par Me Benoît Bovay, avocat,
Objet
plan d'affectation cantonal,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 17 juillet 2015.
Le plan directeur vaudois des dépôts d'excavation et de matériaux (PDDEM) a été établi en 1997 par le département cantonal en charge de la gestion des déchets. Ce plan comporte la liste des sites de dépôts de matériaux d'excavation; il est régulièrement actualisé.
L'ajout "août 2008" du PDDEM prévoit notamment comme prioritaire le site de dépôt pour matériaux d'excavation (ci-après: DMEX) de Creusaz, sur la parcelle n° 82 de la Commune de Coinsins. Le dépôt de Creusaz se situe au pied des coteaux viticoles de Coinsins et occupe une superficie de 174'876 m2. Il avoisine l'autoroute A1 au sud et est bordé d'un cordon boisé colloqué en zone forestière au sud-ouest, le long de l'autoroute. Le site permettra le stockage définitif de 610'000 m3 de matériaux d'excavation sains, sur une durée estimée à 4 ans. L'aire est affectée en zone agricole et retournera à la zone agricole au terme du programme d'exploitation.
La société A.________ Sàrl exploitera le site. Il a été décidé, en accord avec l'administration cantonale, d'établir pour ce projet un plan d'affectation cantonal, le PAC n° 326.
Lors de sa mise à l'enquête publique, le PAC a fait l'objet de plusieurs oppositions, dont celle de la Commune de Coinsins.
Le 15 juillet 2013, la Cheffe du Département vaudois de l'intérieur a approuvé le PAC n° 326. Cette décision d'approbation est incluse dans la "décision finale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement", qui lève en outre les oppositions et qui soumet le plan aux conditions d'exploitation posées par les services spécialisés du canton.
Statuant sur recours de divers opposants dont la Commune de Coinsins, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois a confirmé la décision querellée par arrêt du 17 juillet 2015.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la Commune de Coinsins demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt cantonal et la décision du département adoptant le PAC n° 326, subsidiairement de renvoyer la cause au Tribunal cantonal pour nouvel arrêt dans le sens des considérants.
La cour cantonale s'en remet à l'appréciation du Tribunal fédéral s'agissant de la recevabilité et conclut, sur le fond, au rejet du recours. Le Service du développement territorial, rattaché au Département du territoire et de l'environnement (ancien Département de l'intérieur), s'en remet à justice. La Direction générale de la mobilité et des routes renonce à se déterminer. La Direction générale de l'environnement (DGE) conclut au rejet du recours. L'intimée conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. La recourante renonce à répliquer.
Par ordonnance du 20 octobre 2015, le Président de la Ire Cour de droit public a rejeté la requête d'effet suspensif présentée par la recourante.
La voie du recours en matière de droit public (art. 82 ss LTF) est ouverte contre une décision prise par une autorité cantonale de dernière instance dans une contestation portant sur l'application du droit de l'aménagement du territoire. Conformément à l'art. 89 al. 2 let. c LTF, ont qualité pour recourir les communes qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par les Constitutions cantonale ou fédérale. La Commune de Coinsins, qui invoque une violation de l'autonomie dont elle bénéficie en matière de planification territoriale, a qualité pour agir. La question de savoir si elle est réellement autonome dans ce domaine relève du fond (ATF 141 I 36 consid. 1.2.4 p. 41; 140 V 328 consid. 4.1 p. 330; 136 I 404 consid. 1.1.3 p. 407). Les autres conditions de recevabilité sont réunies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
La recourante requiert, à titre de mesure d'instruction, la pose de gabarits représentant les hauteurs exactes du projet ainsi qu'une inspection locale. On comprend, en lien avec les différents griefs du recours, que la commune entend contester l'appréciation de la cour cantonale selon laquelle la butte ne défigurera pas le paysage. Or, pour les motifs exposés en relation avec les griefs formels et de fond (consid. 3 et 6 ci-dessous), ces mesures d'instruction ne se révèlent pas nécessaires.
La recourante prétend qu'en refusant d'ordonner la pose de gabarits, la cour cantonale aurait violé son droit d'être entendue, dès lors qu'elle aurait ainsi été privée de la possibilité de démontrer que le dépôt prévu masquerait la vue sur le village de Coinsins depuis le côté aval de la commune. Les gabarits auraient également permis de se rendre compte de l'impact du dépôt vu du village en direction du lac.
3.1. Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu comprend en particulier le droit pour le justiciable de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos. Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299 et les réf. citées).
3.2. En l'espèce, la cour cantonale a considéré que les modélisations 3D figurant dans le rapport d'impact lui permettaient de se faire une opinion de la situation, ce d'autant qu'elle était composée d'assesseurs spécialisés rompus à ce type de visualisation.
La pose de gabarits, si elle peut donner une idée assez précise de la question, n'est pas la seule façon d'évaluer l'atteinte à la vue depuis le village de Coinsins. Les images de synthèse figurant au dossier permettent effectivement de se forger une idée de la hauteur des buttes prévues par le projet. On rappelle à cet égard que les premiers juges ont procédé à une inspection locale et qu'ils se sont rendus sur l'emplacement devant accueillir la butte.
Si, au surplus, la recourante jugeait ces mesures d'instruction insuffisantes et entendait réellement démontrer cette atteinte à la vue, elle pouvait produire ses propres moyens de preuve (par exemple photographies). Elle ne l'a toutefois pas fait ni n'a, lors de l'inspection locale, requis que la cour se déplace vers d'autres points de vue, desquels une éventuelle atteinte au paysage aurait pu être démontrée.
La recourante ne démontre ainsi aucune violation de son droit d'être entendue.
La recourante se plaint de ce que le tracé des canalisations a été entièrement modifié après l'étude d'impact et l'enquête publique. Il n'aurait ainsi fait l'objet d'aucune étude hydrogéologique et aucun profil en long n'aurait été établi; manqueraient également au dossier une autorisation du Service cantonal des routes, selon elle nécessaire dès lors que le collecteur traverse l'autoroute, ainsi qu'une servitude de canalisation.
La cour cantonale a considéré que le nouveau concept d'évacuation des eaux claires n'induisait pas de modification du périmètre de comblement. Elle a ainsi estimé que cela n'impliquait pas de nouvelle mise à l'enquête publique. Pour le surplus, une procédure distincte de modification du plan général d'évacuation des eaux de la commune allait permettre d'examiner le bien-fondé du tracé. Dans ses déterminations devant le Tribunal fédéral, la DGE précise que l'avant-projet du nouveau tracé du collecteur, bien que postérieur à l'étude d'impact sur l'environnement pour avoir été établi le 18 mars 2013, figure au dossier et comprend plan, coupe en profil et en long; il a en outre été réalisé par le bureau spécialisé qui avait élaboré le plan communal général d'évacuation des eaux.
La recourante se borne à alléguer qu'une nouvelle mise à l'enquête publique était nécessaire vu le changement du tracé du collecteur des eaux. Elle considère que la configuration du réseau de canalisation fait partie intégrante du dossier, contrairement à ce qui était le cas dans une jurisprudence sur laquelle s'appuie la cour cantonale pour rejeter le grief.
La décision finale d'adoption du plan d'affectation cantonal prévoit effectivement sous chiffre 11 que référence est faite au document relatif au nouveau tracé de collecteur des eaux. Elle précise que "le nouveau collecteur décrit, qui remplacera les infrastructures existantes, sera réalisé avant la mise en place des dépôts". Enfin, "le département se réserve d'imposer un constat de bonne exécution avant les travaux de comblement". Comme l'a relevé la cour cantonale, une procédure indépendante de révision du plan communal d'évacuation des eaux devra toutefois avoir lieu en sus, conformément à l'art. 25 de la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP; RSV 814.31). Que cette procédure soit différée dans le temps apparaît a priori discutable, compte tenu du principe de la coordination prévu par l'art. 25a LAT. Il semble néanmoins que la modification du tracé relève de considérations d'opportunité et non d'une nécessité dictée impérativement par le projet litigieux. En effet, il ressort de l'avant-projet que cette modification vise essentiellement à "garantir un entretien normal et sans surcoût à terme". Quant à l'étude d'impact, réalisée sur la base du tracé existant, elle ne critiquait pas le tracé actuel des canalisations. Aussi, la réalisation du dépôt de matériaux d'excavation n'est pas tributaire de la faisabilité du nouveau collecteur des eaux, le tracé existant pouvant cas échéant être maintenu, si la modification du plan d'évacuation des eaux devait se heurter à des obstacles pratiques ou juridiques insurmontables.
En l'état, le plan des canalisations ne fait donc pas partie intégrante du dossier ni du plan d'affectation litigieux. Dans ces circonstances, une mise à l'enquête publique complémentaire - dont la recourante n'expose au demeurant pas les bases légales, vraisemblablement cantonales, qui la justifieraient - ne s'imposait pas.
La recourante relève que l'autorisation du Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC) - Inspection fédérale des pipelines, nécessaire en raison de la présence d'un gazoduc sous le site de dépôt, a expiré en 2011.
Comme l'a à juste titre relevé la cour cantonale, l'autorisation est par nature d'une validité limitée à un an, de sorte qu'il est difficilement concevable - à tout le moins en cas de recours contre le projet - que l'autorisation soit requise et délivrée avant l'enquête publique et la décision d'approbation du PAC et demeure valable au jour du début des travaux. Dans ce contexte, il apparaît que le grief revêt un caractère dilatoire uniquement. Quoi qu'il en soit, contrairement à ce que prétend la recourante, l'art. 26 de l'ordonnance du 2 février 2000 sur les installations de transport par conduites (OITC) impose en tout temps à l'exploitante de solliciter une autorisation de l'autorité fédérale avant de commencer les travaux. Cette condition devra en tout état être respectée par l'exploitante et est indépendante de la teneur du PAC litigieux. L'absence d'autorisation en force ne saurait dès lors remettre en question la validité du plan.
Sur le fond, la recourante fait valoir que le projet aurait pour effet de défigurer le paysage de son territoire. Elle y voit une violation de son autonomie communale, dans la mesure où elle est en principe compétente pour définir l'affectation de son territoire.
6.1. Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par là aux autorités municipales une liberté de décision relativement importante. Le domaine d'autonomie protégé peut consister dans la faculté d'adopter ou d'appliquer des dispositions de droit communal ou encore dans une certaine liberté dans l'application du droit fédéral ou cantonal. Pour être protégée, l'autonomie ne doit pas nécessairement concerner l'ensemble d'une tâche communale, mais uniquement le domaine litigieux (ATF 141 I 36 consid. 5.3 p. 43; 139 I 169 consid. 6.1 p. 172-173; 138 I 242 consid. 5.2 p. 244). Les communes peuvent exiger qu'en restreignant leur autonomie, les autorités cantonales n'outrepassent pas leur propre compétence et ne violent pas les prescriptions fédérales ou cantonales dans les domaines où leur autonomie existe (ATF 117 Ia 352 consid. 4b p. 356; cf. également ATF 133 I 128 consid. 3.3 p. 131).
L'autonomie communale ne fait pas partie des garanties individuelles visées par l'article 36 Cst. Les conditions de la base légale et de la proportionnalité doivent toutefois s'appliquer par analogie pour une limitation de l'autonomie communale (ATF 129 I 290 consid. 4.4 p. 300).
6.2. En droit cantonal vaudois, l'autonomie des communes leur est reconnue lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire (art. 139 al. 1 let. d Cst./VD et 2 al. 2 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]; cf. notamment ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 118 s.; arrêt 1C_424/2014 du 26 mai 2015 consid. 4.1.1, in RDAF, 2015 I 474; 1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 2, in Pra 2011 n° 60 p. 428). En l'occurrence, il n'est pas contesté que le canton, à l'exclusion de la commune, est compétent pour adopter le plan sectoriel d'affectation en cause. La commune peut toutefois se prévaloir de son autonomie, alors qu'elle ne dispose pas de la compétence décisionnelle, dans la mesure où l'acte attaqué interfère effectivement avec ses compétences plus générales en matière d'aménagement de son territoire (cf. ATF 119 Ia 285 consid. 4 p. 294). Tel est le cas d'un plan cantonal lui imposant d'accueillir un site de dépôt de matériaux d'excavation (ATF 117 Ia 352 consid. 7 p. 363 s.; cf. également ATF 114 Ia 291 consid. 3b p. 292 ss). Il y a ainsi lieu d'examiner si la mesure contestée, adoptée par une autorité cantonale, respecte l'autonomie de la recourante sur le fond.
6.3. La recourante se plaint uniquement d'une atteinte au paysage. Selon elle, la cour cantonale aurait admis que l'apport de matériaux d'excavation sur une hauteur de quelque 9 mètres défigurerait définitivement le panorama visible depuis le village en direction du lac. La recourante se méprend toutefois sur le sens des considérants de l'arrêt attaqué. En effet, lorsque la cour cantonale expose ceci, elle décrit en réalité la position des recourants (arrêt attaqué, consid. 7a), mais n'en est pas encore au stade de sa propre appréciation, celle-ci figurant au consid. 7c. La cour cantonale retient au contraire que le dépôt formera un écran visuel et anti-bruit pour les habitations voisines de l'autoroute,
sans leur masquer l'horizon. Elle constate que le projet n'induira pas d'atteinte paysagère significative. La recourante oppose ainsi sa propre appréciation, une atteinte selon elle avérée au paysage et une vue sur le lac prétendument masquée, à celle des premiers juges. Ce faisant, elle conteste l'état de fait de l'arrêt attaqué.
Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, la partie recourante ne peut critiquer la constatation de faits que si ceux-ci ont été établis en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement inexacte - en particulier en violation de l'interdiction constitutionnelle de l'arbitraire (ATF 140 III 264 consid. 2.3 p. 266; 137 I 58 consid. 4.1.2 p. 62; 137 III 226 consid. 4.2 p. 234) - et pour autant que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause. Si le recourant entend se prévaloir de constatations de faits différentes de celles de l'autorité précédente, il doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions d'une exception prévue par l'art. 97 al. 1 LTF seraient réalisées. A défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait divergent de celui retenu dans l'acte attaqué. En particulier, le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur des critiques de type appellatoire portant sur l'état de fait ou sur l'appréciation des preuves (ATF 140 III 264 consid. 2.3 p. 266; 139 II 404 consid. 10.1 p. 445; 137 II 353 consid. 5.1 p. 356 et les arrêts cités).
La recourante n'expose pas en quoi sa version devrait s'imposer par rapport à celle des premiers juges. Elle se borne en effet à se plaindre d'arbitraire sans même tenter de démontrer que la vue sur le lac serait réellement cachée. Or, selon la visualisation 3D n° 6, la vue d'un point aval du village n'offre pas de dégagement sur le lac; il apparaît que, de cet endroit, la butte masquera effectivement l'autoroute mais restera moins élevée que la forêt sise direction lac qui, elle seule, limite déjà actuellement l'horizon à l'arrière-plan. En admettant qu'il faille s'élever un peu plus dans le village de Coinsins pour voir le lac, la butte générée par le dépôt de matériaux apparaîtra plus basse encore et entravera d'autant moins la vue. La présence de la forêt comme barrière visuelle déjà existante et plus élevée que la future butte ressort également des vues n° 7 et 8.
L'obstruction de la vue sur le lac n'est ainsi pas démontrée. La recourante échoue également à remettre en cause les constatations des premiers juges, selon lesquelles la réalisation de la butte améliorerait la situation par la création d'un écran devant l'autoroute. Enfin, alors qu'elle évoquait une atteinte à la vue de l'aval vers l'amont de la commune dans le cadre du grief de violation de son droit d'être entendue, la recourante n'expose pas en quoi la nouvelle butte affecterait le paysage à cet égard. Elle indique brièvement que la zone de coteau située entre la future butte et le village est protégée. Elle omet, ce faisant, de s'en prendre à la teneur de l'arrêt attaqué, qui retient que cette protection consiste uniquement à maintenir le coteau en une affectation non constructible. La recourante échoue ainsi également à démontrer une atteinte au paysage en ce sens.
Le grief de violation de l'autonomie communale - basé sur cette seule prétendue atteinte au paysage - est ainsi mal fondé.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité. La commune, qui succombe, versera des dépens à l'intimée A.________ Sàrl, qui obtient gain de cause avec l'aide d'un avocat (art. 68 al. 1 LTF). Le présent arrêt est rendu sans frais (art. 66 al. 4 LTF).
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
La recourante versera à l'intimée la somme de 3'000 fr. à titre de dépens pour la procédure devant le Tribunal fédéral.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, au Service du développement territorial du canton de Vaud, à la Direction générale de la mobilité et des routes du canton de Vaud, à la Direction générale de l'environnement du canton de Vaud et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.
Lausanne, le 13 mai 2016
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Fonjallaz
La Greffière : Sidi-Ali