Art. 27, 34 and 36 Cst.; initiative populaire cantonale; validité matérielle; liberté économique; proportionnalité; in dubio pro populo. A drafted initiative is declared invalid only if, interpreted according to its wording and, where necessary, its purpose, no construction conforming to higher law is reasonably possible. Measures affecting advertising may constitute a restriction of economic freedom where they substantially burden a defined economic sector. A fiscal orientation measure must satisfy suitability, necessity and proportionality stricto sensu; it fails where its climate or health effects are not sufficiently plausible and where implementation and enforcement problems are structural. Partial invalidation is excluded if the unconstitutional flaw concerns the initiative as a whole rather than severable clauses.
1C_413/2024
Arrêt du 7 novembre 2025
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Haag, Président,
Chaix, Kneubühler, Müller et Merz.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
contre
Conseil d'État du canton de Vaud, Château cantonal, 1014 Lausanne, représenté par la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes du canton de Vaud (DGAIC), place du Château 1, 1014 Lausanne.
Objet
Initiative populaire cantonale "Pour une taxe progressive sur les dépenses publicitaires indécentes",
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
de Vaud, Cour constitutionnelle, du 4 juin 2024 (CCST.2023.0002).
Les 18 juillet et 9 août 2022, un comité d'initiative composé d'électeurs dans le canton de Vaud et de membres du mouvement citoyen AGISSONS (constitué sous forme d'association) a déposé un projet de liste de signatures pour une initiative populaire cantonale intitulée "Pour une taxe progressive sur les dépenses publicitaires indécentes". Le texte, rédigé de toutes pièces, vise l'introduction dans la Constitution vaudoise (Cst./VD; BLV 101.01) d'un nouvel article 66a ainsi libellé:
Art. 66a (nouveau) : Protection contre les effets de la publicité,
¹ Afin de protéger la population et l'environnement, toute personne morale ou physique, où que soit situé son domicile ou siège social, qui engage des dépenses publicitaires ayant pour cible tout ou partie de la population vaudoise sera soumise à une taxe progressive annuelle en fonction des dépenses publicitaires engagées dans ce but. Les dépenses publicitaires recouvrent toutes les dépenses engagées de la conception jusqu'à la diffusion du contenu publicitaire, que le support soit physique ou virtuel. Le taux de la taxe est conforme à l'alinéa 4 et précisé dans les lois et règlementsadéquats.
² Cette taxation concerne les dépenses liées à:
³ Sont exemptées de la taxe les dépenses liées à:
⁴ La taxe perçue annuellement est proportionnelle au total des dépenses annuelles engagées par la personne morale ou physique pour créer, faire créer par autrui, et diffuser de la publicité, selon le barème suivant:
fr. 1'000'000
d. 100% pour le surplus.
⁵ Si les dépenses sont engagées pour un public plus large, suisse ou romand, elles sont ramenées au prorata de la population vaudoise.
⁶ La loi fixe les sanctions en cas de dissimulation des dépenses de publicité et règle l'exécution du présent article.
⁷ Les revenus de cette taxe sont affectés à des causes sociales, en particulier à la réorientation professionnelle liée à la transition écologique, et à la lutte contre le réchauffement climatique et la perte de biodiversité.
⁸ Chaque année, le canton de Vaud rédige un rapport sur les activités financées au moyen de ces fonds.
Par décision du 18 janvier 2023, le Conseil d'État du canton de Vaud a déclaré valide l'initiative, considérant qu'elle respectait les exigences d'unité de rang, de forme et de matière, qu'elle ne semblait pas incompatible avec la liberté économique et que, si sa mise en oeuvre apparaissait peu aisée, voire extrêmement complexe sur certains aspects, elle n'était pas d'emblée objectivement exclue, si bien qu'en application du principe in dubio pro populo, il revenait au corps électoral d'évaluer lui-même cette question d'exécutabilité.
Jean-Hugues Busslinger et six consorts, tous électeurs vaudois, ont saisi la Cour constitutionnelle du canton de Vaud, concluant à ce que l'initiative soit déclarée nulle, respectivement invalidée.
Par arrêt du 4 juin 2024, la Cour constitutionnelle a admis le recours, a annulé la décision de validation et a constaté la nullité de l'initiative populaire "Pour une taxe progressive sur les dépenses publicitaires indécentes". Celle-ci instituait un impôt d'orientation affectant tous les acteurs du marché de la publicité. Cette atteinte à la liberté économique apparaissait disproportionnée dès lors qu'il n'était pas rendu vraisemblable que l'impôt en question puisse avoir un effet sur les émissions de gaz à effet de serre au niveau du territoire cantonal. La mise en oeuvre de l'initiative apparaissait également impossible s'agissant des émetteurs de publicité sis à l'étranger, ou pour les publicités paraissant dans le canton de Vaud, mais commandées à l'étranger par des entreprises sise à l'étranger sans rattachement avec la Suisse.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, Le comité d'initiative, 7 membres de celui-ci ainsi que l'association AGISSONS demandent au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt de la Cour constitutionnelle en ce sens que l'arrêté de validation de l'initiative est confirmé; subsidiairement, ils demandent que l'initiative soit partiellement invalidée en ce qui concerne les termes "électronique, radiophonique, télévisuel" de l'art. 66a al. 2 let. b ainsi que l'art. 66a al. 2 let. c de l'initiative. Plus subsidiairement, ils concluent au renvoi de la cause à la Cour constitutionnelle pour nouvelle décision à propos de la validité de l'initiative. Les recourants demandent en outre qu'il soit renoncé à la perception de frais judiciaires ou que ceux-ci soient réduits.
La Cour constitutionnelle se réfère à son arrêt. Le Conseil d'État renonce à formuler des observations. Jean-Hugues Busslinger et consorts concluent à l'irrecevabilité du recours en tant qu'il est formé par le comité d'initiative et l'association AGISSONS, et à son rejet pour le surplus. Les recourants ont ensuite persisté dans leurs conclusions, tout comme les intimés.
Selon l'art. 82 let. c LTF, le Tribunal fédéral connaît des recours qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.
Cette disposition ouvre le recours contre l'ensemble des actes affectant les droits politiques et permet au citoyen de se plaindre de ce qu'une initiative populaire indûment soustraite au scrutin populaire, parce qu'elle a été déclarée totalement ou partiellement invalide par l'autorité chargée de cet examen (ATF 128 I 190 consid. 1.1; cf. ATF 134 I 172 consid. 1). En l'occurrence, l'art. 80 al. 1 Cst./VD prévoit qu'avant d'autoriser la récolte de signatures, le Conseil d'État valide les initiatives et constate la nullité de celles qui sont contraires au droit supérieur (let. a) ou violent l'unité de rang, de forme ou de matière (let. b). La décision du Conseil d'État peut faire l'objet d'un recours à la Cour constitutionnelle cantonale (al. 2). Cela ouvre la voie du recours au Tribunal fédéral pour violation des droits politiques.
1.1. La qualité pour recourir dans le domaine des droits politiques appartient à toute personne disposant du droit de vote dans l'affaire en cause (art. 89 al. 3 LTF), même si elle n'a aucun intérêt juridique personnel à l'annulation de l'acte attaqué (ATF 130 I 290 consid. 1). La qualité pour agir des membres du comité d'initiative, qui disposent également du droit de vote dans le canton de Vaud, est ainsi indiscutable.
1.2. La jurisprudence constante reconnaît également la qualité pour recourir aux comités d'initiative ainsi qu'aux partis politiques, pour autant notamment que ceux-ci soient constitués en personne morale (ATF 147 I 206 consid. 2.5; 138 I 131 consid. 2.2; 134 I 172 consid. 1.3.1; 121 I 334 consid. 1a; 115 Ia 148 consid. 1b; 114 Ia 267 consid. 1c; 112 Ia 208 consid. 1a). Tel n'est pas le cas en l'occurrence du comité d'initiative, qui n'a pas qualité de personne morale et ne dispose dès lors pas de la capacité d'agir en justice. Les recourants demandent une modification de la jurisprudence sur ce point, en relevant que la forme juridique ne serait pas un élément pertinent pour reconnaître la qualité pour agir dans ce domaine. Compte tenu de la recevabilité du recours formé par les membres du comité d'initiative, la question n'a pas à être examinée plus avant.
1.3. Il en va de même de la qualité pour agir de l'association AGISSONS, qui, si elle se trouve à l'origine de l'initiative, ne peut être considérée comme le comité ayant lancé celle-ci (lequel agit comme on l'a vu séparément), ni comme une organisation politique active spécifiquement dans le canton de Vaud ou constituée spécialement en vue du lancement de l'initiative. La question souffre elle aussi de demeurer indécise.
1.4. Pour le surplus, le recours est formé en temps utile contre un arrêt rendu en dernière instance cantonale (art. 88 al. 1 let. a LTF), de sorte qu'il convient d'entrer en matière.
Dans un premier grief, les recourants se plaignent d'établissement des faits contraire au droit et arbitraire. Ils reprochent à la cour cantonale d'avoir retenu, sans autres vérifications, qu'il n'était pas rendu vraisemblable que l'introduction d'un impôt sur la publicité soit propre à contribuer à une réduction des émissions à effet de serre. La cour cantonale met notamment en doute l'effet de réorientation du comportement des consommateurs vaudois. Ce fait aurait été retenu en violation du droit d'être entendu puisque les recourants se référaient au plan climat du canton de Vaud, au rapport de synthèse du GIEC de 2023 ainsi qu'à plusieurs articles scientifiques relatifs aux effets de la publicité sur les habitudes de consommation et les émissions de gaz à effet de serre, pièces dont la cour cantonale aurait omis de tenir compte sans interpeller préalablement les recourants. Ceux-ci se plaignent aussi à ce propos d'une violation du principe de la maxime inquisitoire posé par le droit cantonal, et d'un renversement inadmissible du fardeau de la preuve.
Sur le fond, les recourants estiment que l'appréciation de la cour cantonale, qui nie l'aptitude de l'initiative à atteindre les buts recherchés, serait arbitraire dès lors que les effets néfastes de la publicité sont notoires, tout comme l'urgence climatique; la nécessité d'un changement des modes de consommation serait aussi démontrée. Les recourants se réfèrent également sur ce point à la jurisprudence (arrêt 1C_427/2020 du 25 mars 2021) qui reconnaît le but de politique sociale - notamment la lutte contre la surconsommation - lié à une limitation de la publicité.
2.1. Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), hormis dans les cas visés à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - c'est-à-dire arbitraire - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (ATF 145 V 188 consid. 2).
Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1; 145 I 167 consid. 4.1). De jurisprudence constante, l'autorité peut renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 144 II 427 consid. 3.1.3). En matière d'appréciation des preuves et d'établissement des faits, il n'y a arbitraire que lorsque l'autorité ne prend pas en compte, sans aucune raison sérieuse, un élément de preuve propre à modifier la décision, lorsqu'elle se trompe manifestement sur son sens et sa portée, ou encore lorsque, en se fondant sur les éléments recueillis, elle tire des conclusions insoutenables (ATF 148 IV 39 consid. 2.3.5; 143 IV 500 consid. 1.1). Dans ce contexte, le recourant est soumis aux exigences accrues de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 146 I 62 consid. 3).
2.2. La cour cantonale rappelle dans le détail (consid. 3b/aa de l'arrêt attaqué) la position des recourants (alors intimés), fondée sur le rapport du GIEC de 2023 et le plan climat du canton de Vaud. Examinant ensuite si l'impôt voulu par l'initiative porte une atteinte disproportionnée à la liberté économique, elle a considéré que les recourants ne démontraient pas que l'instauration d'un impôt sur la publicité pouvait avoir un effet de réorientation du comportement des consommateurs; ils ne produisaient aucune étude ni article scientifique propre à le rendre vraisemblable, en particulier à une échelle aussi limitée que celle d'un canton. Ni le plan climat ni le bilan des émissions de gaz à effet de serre du canton de Vaud de 2019 ne mentionnaient la publicité comme cause des émissions de gaz à effet de serre. Selon les données de 2015, les émissions de gaz à effet de serre sur territoire vaudois étaient majoritairement dues à la consommation d'énergies fossiles (41% pour les carburants et 38% pour le chauffage des bâtiments), l'agriculture représentant 11% et les procédés industriels 9%. Les deux documents précités ne préconiseraient pas non plus une réduction de la consommation en tant que mesure à introduire par le canton.
La cour cantonale a ainsi dûment motivé son appréciation en se fondant sur une partie au moins des pièces invoquées par les recourants. Si, comme le soutiennent ceux-ci, la cour cantonale a méconnu certains éléments du dossier, le grief relève de l'établissement des faits et non du droit d'être entendu. Comme le remarquent les intimés, la question de l'aptitude de la mesure à réaliser l'objectif poursuivi relève de la proportionnalité, soit du droit et non du fait. En revanche, l'existence, le contenu et les conclusions des différents rapports produits par les recourants constituent des données de fait dont l'établissement peut être revu aux conditions rappelées ci-dessus.
2.3. Le rapport de synthèse du GIEC de 2023 (AR6) est un document de 36 pages rédigé en anglais. Celui-ci présente la situation et les tendances actuelles (chapitre A), les changements futurs et les réponses à long terme (chapitre B) ainsi que les réponses à court terme (chapitre C). Les recourants se réfèrent aux mesures C.3.1 qui fait état de la nécessité d'un changement systémique, et C.5 qui évoque les options pour réduire la consommation à forte intensité d'émission. Ils n'indiquent toutefois pas (alors que cette démonstration leur incombe en vertu des art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF) quelle partie de ce document serait consacrée aux effets de la publicité sur la consommation. D'autres publications produites par les recourants traitent plus spécifiquement de l'influence de la publicité sur les modes de consommation. Ce fait en tant que tel n'est pas remis en cause (tout comme l'urgence climatique, de manière plus générale) par la cour cantonale. Celle-ci a en revanche considéré qu'il n'était pas établi que l'introduction d'un impôt d'orientation tel que proposé par l'initiative pourrait avoir un effet sur le comportement des consommateurs dans le canton de Vaud dans un sens positif pour l'environnement et la santé publique. Force est de constater que les publications produites par les recourants (y compris celle qu'ils produisent pour la première fois en instance fédérale, et qui n'est donc pas recevable en vertu de la règle de l'art. 99 al. 1 LTF) n'apportent aucune démonstration sur ce point précis, déterminant pour l'issue de la cause. Les recourants invoquent aussi l'arrêt 1C_427/2020 du 25 mars 2021. Cet arrêt concerne la validité d'une initiative tendant à la mise en oeuvre d'une étude afin notamment de limiter la publicité commerciale par voie d'affichage; tant l'objet que le but de cette initiative (amélioration de la mobilité des personnes et préservation du paysage urbain) étaient différents de l'initiative ici litigieuse; la surconsommation était certes également visée, mais sans lien avec la question de la protection du climat. Les recourants ne peuvent donc rien tirer en leur faveur de l'arrêt en question.
Il ne saurait dans ces conditions y avoir établissement arbitraire des faits.
2.4. Il n'y a pas non plus de renversement inadmissible du fardeau de la preuve: partant du constat, sur la base des moyens de preuve disponibles, que l'aptitude de l'initiative à atteindre ses objectifs n'était pas démontrée, la cour cantonale a considéré que les recourants ne parvenaient pas à démontrer le contraire.
Il n'y a pas non plus de violation du droit d'être entendu car la question de l'aptitude de l'initiative à parvenir au but recherché était d'emblée soulevée dans la décision du Conseil d'État puis dans le recours cantonal; son traitement par la cour cantonale n'avait rien de surprenant pour les parties, de sorte qu'il ne se justifiait pas d'interpeller les recourants sur ce point.
Sur le fond, les recourants se plaignent d'une violation du droit d'initiative tel que garanti par les art. 34 Cst., 78 et 80 Cst./VD et 113 de la loi vaudoise sur l'exercice des droits politiques du 5 octobre 2021 (LEDP; BLV 160.01). Ils contestent en premier lieu que l'initiative porte atteinte au principe de liberté économique (art. 94 Cst.) dès lors que, de leur point de vue, elle n'entrave pas la libre concurrence et ne poursuit pas un but de politique économique. Les recourants contestent ensuite que l'initiative constitue une mesure fiscale et qu'elle porte atteinte à la liberté économique, car elle ne vise pas une branche économique donnée, mais l'ensemble des acteurs; le montant de l'impôt ne serait pas non plus prohibitif. À supposer que l'initiative porte atteinte à la liberté économique, cette atteinte serait, selon les recourants, proportionnée au but visé; s'agissant de son aptitude, les recourants considèrent avoir démontré qu'une réduction de la publicité, quel qu'en soit le canal, peut diminuer la consommation; l'objection selon laquelle l'effet de la mesure serait limité ne serait plus recevable. On ne pourrait non plus, comme le fait la cour cantonale, nier a priori l'effet d'une taxation progressive sur la diminution des dépenses de publicité. Les recourants soutiennent en outre que la mesure proposée serait nécessaire et respecterait le principe de la proportionnalité au sens strict.
S'agissant de l'exécutabilité de l'initiative, les recourants relèvent que la cour cantonale se contente de considérer celle-ci comme problématique. L'argument fondé sur la Convention européenne sur la télévision transfrontalière (CETT, RS 0.784,405) et aux difficultés de perception de l'impôt pour les entreprises hors de Suisse ne ferait pas apparaître une impossibilité absolue d'exécution. Une invalidation partielle, limitée aux publicités télévisuelles transfrontalières et sur internet, serait le cas échéant possible.
3.1. Selon l'art. 113 al. 1 LEDP, avant d'autoriser la récolte de signatures, le Conseil d'État statue à bref délai et de manière motivée sur la validité de l'initiative. Il constate sa nullité si elle est contraire au droit supérieur ou si elle viole l'unité de rang, de forme, ou de matière.
L'examen de la validité matérielle d'une initiative populaire se fonde en premier lieu sur le texte proposé, qu'il faut interpréter selon sa lettre et non pas selon la volonté des initiants. Il peut être tenu compte d'une éventuelle motivation de l'initiative et des prises de position de ses auteurs. Bien que l'interprétation repose en principe sur le libellé, une référence à la motivation de l'initiative n'est pas exclue si elle est indispensable à sa compréhension. La volonté des auteurs doit être prise en compte, à tout le moins, dans la mesure où elle délimite le cadre de l'interprétation de leur texte et du sens que les signataires ont pu raisonnablement lui attribuer (ATF 143 I 129 consid. 2.2 et les arrêts cités). Lorsque, à l'aide des méthodes reconnues, le texte d'une initiative se prête à une interprétation la faisant apparaître comme conforme au droit supérieur, elle doit être déclarée valable et être soumise au peuple. L'interprétation conforme doit ainsi permettre d'éviter autant que possible les déclarations d'invalidité. Tel est le sens de l'adage "in dubio pro populo" (également invoqué par les recourants), selon lequel un texte n'ayant pas un sens univoque doit être interprété de manière à favoriser l'expression du vote populaire. Cela découle aussi du principe de la proportionnalité (art. 34 et 36 al. 2 et 3 Cst.), selon lequel une intervention étatique doit porter l'atteinte la plus restreinte possible aux droits des citoyens. Les décisions d'invalidation doivent autant que possible être limitées, en retenant la solution la plus favorable aux initiants. Cela étant, la marge d'appréciation de l'autorité de contrôle est évidemment plus grande lorsqu'elle examine une initiative non formulée que lorsqu'elle se trouve en présence d'une initiative rédigée de toutes pièces, sous la forme d'un acte normatif (ATF 143 I 129 consid. 2.2 et les arrêts cités).
3.2. La liberté économique garantie par l'art. 27 Cst. protège le libre exercice de l'activité économique lucrative privée (art. 27 al. 2 Cst.). Elle protège en particulier le droit de faire de la publicité (ATF 151 I 3 consid. 7.1; 144 I 281 consid. 7.2; 139 II 173 consid. 5.1; 138 I 289 consid. 2.8.1; 128 I 295 consid. 4b et 5a; 125 I 417 consid. 3a). Toute mesure ayant une incidence sur cette liberté ne constitue toutefois pas une limitation de celle-ci et il y a lieu de se montrer restrictif pour admettre l'existence d'une telle limitation (ATF 151 I 3 consid. 6.1 et les arrêts cités; 125 I 182 consid. 5b). Selon le principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique découlant de l'art. 27 Cst., sont interdites les mesures étatiques qui causent une distorsion de la compétition entre concurrents directs, c'est-à-dire celles qui ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence. Des mesures fiscales peuvent avoir un tel effet. À la différence de l'interdiction d'exercer une activité économique ou du fait de la soumettre à autorisation, le prélèvement de contributions ne constitue pas une restriction juridique, mais peut de fait influer sur l'exercice de la liberté économique. De telles restrictions de fait ne sont que rarement qualifiées de mesures étatiques restreignant la liberté garantie par l'art. 27 Cst. (ATF 131 II 271 consid. 9.2.2; 125 I 182 consid. 5b. et la jurisprudence citée). Selon la jurisprudence, la liberté économique n'assure aucune protection contre les impôts généraux ni même contre les impôts auxquels sont soumis toutes les professions. Elle ne permet de s'en prendre qu'aux impôts spéciaux frappant une activité économique donnée et pour autant qu'ils soient prohibitifs ("Sondergewerbesteuern"; arrêt 2C_763/2009 du 28 avril 2010 consid. 6.1; ATF 73 I 47 consid. 7 et les références citées). Les impôts spéciaux sont ainsi admissibles au regard de la liberté économique tant qu'ils ne sont pas prohibitifs, soit tant que leur montant n'empêche pas la réalisation d'un bénéfice convenable dans le commerce ou la branche en question, en rendant impossible ou excessivement difficile l'exercice de la profession (ATF 148 II 121 consid. 7.1; 135 I 130 consid. 4.2; 87 I 29 consid. 3; 128 I 102 consid. 6b; arrêt 2C_677/2020 du 9 juin 2021 consid. 4.4.3).
Alors que l'article 27 Cst. garantit la liberté économique dans sa dimension individuelle, l'article 94 Cst. protège celle-ci dans sa dimension systémique ou institutionnelle, en tant que principe fondamental du système économique suisse fondé sur une économie de marché. Ces deux aspects sont étroitement liés et ne peuvent être considérés isolément (ATF 143 II 425 consid. 4.2; cf. sur le sujet cf. MARTENET, Commentaire romand de la Cst., 2021, n° 25 ss ad art. 94 Cst.).
3.3. L'impôt institué par l'initiative vise de manière générale la publicité commerciale. Comme le relèvent les recourants, sont en premier lieu visées (et taxées) les personnes physiques ou morales qui engagent des dépenses publicitaires ayant pour cible la population vaudoise. C'est donc a priori l'ensemble des acteurs économiques qui est potentiellement concerné. L'initiative impacterait toutefois plus spécifiquement le secteur publicitaire, soit les annonceurs, les professions publicitaires et les agences qui assurent la diffusion, c'est-à-dire un secteur économique défini. Par ailleurs, compte tenu du taux de l'impôt, une dépense publicitaire supérieur à 100'000 fr. serait taxée à 50% alors qu'une telle dépense, supérieure à un million de francs, serait taxée à 100% et impliquerait donc une augmentation massive du budget publicitaire pour les annonceurs. C'est dès lors avec raison que la cour cantonale y a vu une atteinte à la liberté économique des acteurs du marché publicitaire, et qu'elle a ainsi recherché si l'atteinte en question respectait le principe de la proportionnalité.
3.4. Pour être conforme à ce principe (art. 36 al. 3 Cst.), la restriction d'un droit fondamental doit être apte à atteindre le but visé (règle de l'aptitude), lequel ne peut pas être obtenu par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); il faut en outre qu'il existe un rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts: ATF 151 I 3 consid. 7.7; 149 I 191 consid. 7.1; 147 I 393 consid. 5.3; 146 I 157 consid. 5.4).
3.4.1. Comme l'exposent les initiants, le but visé par l'initiative est d'améliorer la santé, les conditions de vie et le bien-être de la population en préservant celle-ci de l'exposition à de la publicité et en contribuant à réduire les émissions de gaz à effet de serre et à freiner le changement climatique et les dégradations environnementales.
Incontestablement, une diminution de la publicité est propre à freiner dans une certaine mesure la consommation et, par là même, à réduire l'impact de celle-ci sur l'environnement. Les recourants ne sauraient toutefois se contenter d'une telle généralité. Ils relèvent eux mêmes, en se fondant sur le plan climat du canton de Vaud, la nécessité de réduire les émissions de gaz à effet de serre liées à l'achat de biens de consommation produits à l'étranger, lesquelles sont induites par les habitudes de consommation. Or, les réserves émises sous cet angle par le Conseil d'État et la cour cantonale quant à l'exécutabilité de l'initiative peuvent être prises en considération sous l'angle de la proportionnalité, en particulier de l'aptitude de la mesure fiscale proposée, dont il convient de rappeler qu'il s'agit d'un impôt d'orientation. Il apparaît en effet que la taxation d'entreprises n'ayant pas leur siège dans le canton de Vaud, voire en Suisse, pose des problèmes évidents de détermination de l'assiette de l'impôt ainsi que de perception, alors que de telles entreprises sont notoirement à l'origine d'une part appréciable de la consommation locale entretenue par de la publicité en conséquence. Les recourants n'indiquent guère de quelle manière pourrait être taxée la publicité postée sur internet, telle qu'on la trouve en particulier sur les réseaux sociaux et, de manière plus générale, sur Internet ou sur les chaînes de radio ou de télévision étrangères.
Par ailleurs, l'imposition instituée par l'initiative ne vise pas spécifiquement les modes de publicité et de consommation les plus problématiques du point de vue de la protection du climat. Elle ne fait aucune distinction en fonction des produits, de la clientèle et du mode de consommation qui est visé. Ainsi, elle ne pointe pas particulièrement les modes de consommation les plus problématiques du point de vue de la production de gaz à effet de serre, notamment celle qui concerne les catégories de produits présentant le plus grand impact climatique, ceux qui sont acheminés par avion, ou les modes de publicités ayant le plus d'effets sur l'augmentation de la consommation. Il n'est à cet égard nullement démontré que les campagnes publicitaires aux budgets les plus élevés soient celles qui présentent une efficacité publicitaire supérieure (soit le meilleur rapport entre frais publicitaires et la consommation supplémentaire induite), ni qu'elles portent sur des modes de consommation systématiquement liés à des produits ou services ayant un impact climatique particulier. Dès lors, le caractère progressif de la taxe ne permet pas de garantir la proportionnalité de la mesure, contrairement à ce que soutiennent les recourants. Ceux-ci affirment en définitive vouloir réduire les effets délétères de la publicité excessive, sans tenter de définir - abstraction faite du critère du montant des frais qui lui sont consacrés - à partir de quand une publicité pourrait être qualifiée comme telle.
La mesure prévue par l'initiative apparaît ainsi impropre à parvenir au but visé; elle porte en outre atteinte aux règles de nécessité et de proportionnalité au sens étroit et contrevient au principe de proportionnalité sous ses trois aspects. L'appréciation de la cour cantonale peut dès lors être confirmée.
3.5. Les recourants estiment enfin que la cour cantonale aurait dû limiter l'invalidation de l'initiative aux dispositions concernant la publicité télévisuelle transfrontalière et la publicité sur les réseaux sociaux (art. 66a al. 2 let. b et c Cst./VD). S'il est vrai que ces deux modes de publicité présentent les difficultés les plus évidentes au niveau de la mise en oeuvre, c'est l'ensemble de l'initiative qui, comme on l'a vu, contrevient au principe de proportionnalité. Une invalidation partielle ne se justifie donc pas.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable. Les frais judiciaires sont mis à la charge des recourants, conformément à l'art. 66 al. 1 LTF qui ne prévoit pas d'exception pour les recours en matière de droits politiques. Les recourants ont demandé une réduction des frais judiciaires. Compte tenu du fait qu'ils agissent manifestement dans l'intérêt général, il peut être fait droit à cette requête, les frais judiciaires étant réduits à 500 francs. Les recourants ne sauraient en revanche être exemptés des dépens qui doivent être alloués aux intimés Jean-Hugues Busslinger et consorts, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 2 LTF).
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
Les frais judiciaires, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge des recourants.
Une indemnité de dépens de 4'000 fr est allouée aux intimés Jean-Hugues Busslinger et consorts, à la charge solidaire des recourants.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, au Conseil d'État du canton de Vaud et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour constitutionnelle.
Lausanne, le 7 novembre 2025
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Haag
Le Greffier : Kurz