Recusal of municipal council members in land-use planningGénéré par IA

{T 0/2}
1C_389/2009

Arrêt du 19 janvier 2010
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Féraud, Président, Aemisegger et Reeb.
Greffier: M. Kurz.

Parties
Commune de Broc, 1636 Broc, représentée par Me Dominique Morard, avocat,
recourante,

contre

A.________ et consorts,
tous représentés par MMes Pierre Mauron et Bruno Charrière, avocats,
intimés,

Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions du canton de Fribourg, 1701 Fribourg.

Objet
aménagement du territoire, récusation des membres du Conseil communal,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, IIe Cour administrative, du 1er juillet 2009.

Faits:

A.
Le 30 septembre 2005, la Commune de Broc a mis à l'enquête publique une modification du plan d'aménagement de détail Côte Sud (ci-après: le PAD), qui prévoit une modification des accès routiers. L'accès au quartier ne devait plus se faire exclusivement par la rue des Chenevières, mais en partie depuis la route Côte Sud. Ce projet a suscité l'opposition de 43 personnes. Les opposants attiraient notamment l'attention de la commune sur le fait que "des problèmes de récusation pourraient se poser" concernant le Syndic B.________ et les deux Conseillers communaux C.________ (Vice-syndic) et D.________ (responsable des travaux publics).
Le Conseil communal a été renouvelé lors des élections du 5 mars 2006; ont notamment été élus C.________ (Syndic), E.________ (Vice-syndic) et F.________.
Le 22 mai 2006, le Conseil communal (sans le syndic, qui s'est récusé) a rejeté les oppositions et adopté la modification du PAD.

B.
Les opposants ont saisi la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions du canton de Fribourg (ci-après: la DAEC) qui, par décision du 9 octobre 2007, a rejeté le recours. C.________ s'était récusé lors de la séance de conciliation du 12 décembre 2005, puis de la décision du 22 mai 2006. D.________ et B.________ s'étaient également récusés lors de la séance de conciliation, et n'avaient pas pris part à la décision attaquée puisqu'ils ne faisaient plus partie du Conseil communal. La solution prévue dans le PAD était moins avantageuse pour eux puisqu'une partie du trafic passerait dorénavant devant leur domicile. Leur récusation ne s'imposait donc pas lors de la mise à l'enquête. E.________ habitait une rue parallèle à la rue des Chenevières; l'adoption du PAD ne lui procurait aucun avantage. F.________, qui habitait à la rue du Château, n'était pas propriétaire de son logement. Vu l'étroitesse de la rue du Château, la variante proposée par les recourants n'engendrerait qu'une augmentation négligeable du trafic sur ce tronçon. F.________ n'avait dès lors pas d'intérêt spécial à ce que cette variante soit écartée. La DAEC a en outre rejeté les arguments de fond relatifs à la sécurité du trafic et à l'opportunité.

C.
Par arrêt du 1er juillet 2009, la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal fribourgeois a admis le recours formé par 19 opposants. L'art. 65 al. 1 de la loi fribourgeoise sur les communes (LCo) prévoyait la récusation de membres du conseil communal lors de délibérations sur un objet présentant un "intérêt spécial" pour eux-mêmes. Tel était le cas des conseillers communaux qui habitaient ou étaient propriétaires le long des voies d'accès prévues dans les différentes variantes envisagées depuis 2001. La Cour administrative a annulé la décision de la DAEC, la décision communale du 22 mai 2006, ainsi que toutes les interventions de la commune auxquelles les conseillers communaux concernés avaient participé dès le projet de modification du PAD en 2001.

D.
La Commune de Broc forme un recours en matière de droit public contre ce dernier arrêt. Elle en demande la réforme - en ce sens que le recours cantonal est rejeté en tant qu'il porte sur la récusation des conseillers communaux -, puis le renvoi de la cause à la Cour administrative afin qu'elle statue sur le fond.
La IIe Cour administrative se réfère à son arrêt et conclut au rejet du recours. Les opposants concluent au rejet du recours. La DAEC s'en rapporte à justice.

Considérant en droit:

1.
Le recours est dirigé contre un arrêt rendu dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF). Il est formé, dans les trente jours (art. 100 al. 1 LTF), contre un arrêt émanant d'une autorité de dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF). L'arrêt attaqué portant exclusivement sur la question de la récusation des membres du Conseil municipal, le recours est recevable selon l'art. 92 al. 1 LTF.

1.1 La commune recourante a participé à la procédure devant l'instance précédente; elle est particulièrement atteinte par l'arrêt attaqué, qui annule une mesure de planification qu'elle avait adoptée (art. 89 al. 1 LTF). Elle peut invoquer l'art. 89 al. 2 let. c LTF, puisqu'elle dispose d'une certaine autonomie dans l'élaboration des plans d'aménagement locaux (ATF 116 Ia 54 consid. 2a, 115 Ia 46 consid. 3b; cf. art. 11 al. 2, 33 al. 1 et 66 LATeC).

1.2 Compte tenu du pouvoir de décision du Tribunal fédéral, défini à l'art. 107 LTF, les conclusions en réforme de l'arrêt attaqué sont en principe recevables. En l'espèce toutefois, en cas d'admission du recours sur la question de la récusation, l'arrêt attaqué ne pourrait être qu'annulé et la cause renvoyée à la cour cantonale, puisque celle-ci n'a pas encore statué sur le fond.

2.
La commune recourante se plaint d'arbitraire dans l'application des art. 65 al. 1 de la loi sur les communes du canton de Fribourg (LCo), ainsi que de l'art. 25 du règlement d'exécution de cette loi (RCo), dispositions dont la teneur est la suivante:
Art. 65 LCo d) Récusation
1 Un membre du conseil communal ne peut assister à la délibération d'un objet qui présente un intérêt spécial pour lui-même, son conjoint, son partenaire enregistré ou une personne avec laquelle il se trouve dans un rapport étroit de parenté ou d'alliance, d'obligation ou de dépendance.

Art. 25 RCo Récusation (art. 65 LCo)
A un intérêt spécial à une affaire celui pour qui elle a un effet direct, en particulier d'ordre financier, notamment la personne partie à un acte juridique lorsque l'autre partie est la commune.
Invoquant aussi l'art. 29 Cst., la recourante estime que les conseillers communaux E.________ et F.________ n'avaient pas d'intérêt suffisant pour justifier une récusation.

2.1 Selon la jurisprudence, l'art. 29 al. 1 Cst. permet - indépendamment du droit cantonal - d'exiger la récusation des membres d'une autorité administrative dont la situation ou le comportement est de nature à faire naître un doute sur leur impartialité. Cette protection tend notamment à éviter que des circonstances extérieures à l'affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. Elle n'impose pas la récusation seulement lorsqu'une prévention effective du membre de l'autorité est établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée. Il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement individuelles des personnes impliquées ne sont pas décisives (ATF 127 I 196 consid. 2b p. 198; 125 I 119 consid. 3b p. 123, 209 consid. 8a p. 217; cf. également la jurisprudence concernant l'impartialité des juges: ATF 128 V 82 consid. 2 p. 84; 126 I 68 consid. 3 p. 73; 125 I 119 consid. 3a p. 122; 116 Ia 135 consid. 2 p. 137).

2.2 La cour cantonale ne prétend pas que les dispositions cantonales précitées seraient plus strictes, en matière de récusation des membres du conseil communal, que les garanties découlant de l'art. 29 Cst. Elle relève qu'il n'est pas nécessaire que la personne concernée veuille réellement tirer un avantage de l'issue de la délibération, mais qu'il suffit qu'elle se trouve objectivement dans un rapport particulier avec l'objet de la contestation. Elle rappelle ainsi que la récusation ne nécessite pas une partialité établie, mais seulement une apparence de prévention.

2.3 La DAEC a examiné en détail les motifs de récusation invoqués par les opposants à l'encontre des cinq conseillers communaux. S'agissant de E.________ et F.________, elle a estimé que le premier habitait la rue des Chenevières d'Avau, soit une rue située au sud parallèlement à la rue des Chenevières et qui, au contraire de celle-ci, n'était pas directement touchée par l'augmentation du trafic résultant de la modification du PAD. Son intérêt aurait plutôt été de focaliser le trafic du côté de la route Côte Sud, dans le sens de la variante préconisée par les opposants. F.________ habitait - sans être propriétaire - à la rue du Château. La DAEC a considéré, sur la base de l'expertise de circulation du 7 mars 2006, que l'accès à la rue Côte Sud débouchait sur la route des Marches et sur la rue du Château mais que, compte tenu de l'étroitesse de cette dernière, le trafic se reporterait essentiellement sur la route des Marches. L'adoption de la variante préconisée par les opposants n'engendrerait qu'une augmentation négligeable du trafic sur la rue du Château, de sorte que le conseiller communal visé n'avait pas d'intérêt particulier à ce que cette variante soit écartée.
Sur le vu de ces considérations dont l'exactitude n'est pas contestée, la cour cantonale ne pouvait retenir une apparence de prévention du seul fait que les conseillers communaux concernés habitaient "dans le quartier" concerné par le PAD, en l'absence d'éléments permettant objectivement de redouter que ceux-ci aient un intérêt personnel et direct, notamment d'ordre financier (au sens de l'art. 25 RCo), aux délibérations concernant le PAD. Sur ce point, l'arrêt attaqué apparaît arbitraire car dépourvu de motifs objectifs, et doit être annulé.

3.
La cour cantonale a également considéré que la récusation devait être admise à l'encontre des Conseillers communaux C.________, B.________ et D.________, alors que ceux-ci n'avaient participé ni à la décision du 22 mai 2006, ni à la séance de conciliation du 12 décembre 2005. En effet, l'existence d'un cas de récusation entraînait la nullité de toutes les interventions auxquelles ces conseillers avaient pu participer dès qu'il a été envisagé de modifier le raccordement de l'ensemble du quartier Côte Sud, soit dès 2001.

3.1 La commune recourante tient également cette appréciation pour arbitraire et contraire au principe de la bonne foi. Elle relève que les opposants n'avaient requis la récusation des conseillers communaux B.________, D.________ et C.________ qu'au stade de l'opposition et ne pouvaient dès lors pas conclure à l'annulation de l'ensemble des actes effectués auparavant.

3.2 Le grief tiré de la composition incorrecte d'une autorité administrative ou de la prévention de l'un de ses membres doit être soulevé aussi tôt que possible. Celui qui omet de dénoncer immédiatement un tel vice et laisse la procédure se poursuivre sans intervenir, agit contrairement à la bonne foi et voit se périmer son droit de se plaindre ultérieurement de la violation qu'il allègue (ATF 121 I 225 consid. 3 p. 229; 120 Ia 19 consid. 2c/aa p. 24; 118 Ia 282 consid. 3a p. 284, et les arrêts cités). Par ailleurs, contrairement à ce que retient l'arrêt attaqué, l'admission d'une demande de récusation - ou la récusation spontanée de la personne visée - n'a pas obligatoirement pour effet l'annulation de tous les actes effectués auparavant. Selon l'art. 65 LCo, le défaut de récusation entraîne la nullité "de la décision". La loi ne dit rien en revanche sur les actes - de nature décisionnelle ou non - antérieurs à cette décision. Dans un tel cas, les effets de la récusation doivent être déterminés en tenant compte d'une part du droit à une autorité impartiale et, d'autre part, des exigences de la procédure, notamment les principes de bonne foi et de célérité.

3.3 En l'occurrence, la modification du PAD a été mise à l'enquête le 30 septembre 2005. Les intimés n'ont pas fait valoir de motif de récusation dans leur opposition formée le 28 octobre suivant. Ils n'ont demandé que le 1er décembre 2005 la récusation des Conseillers communaux B.________, C.________ et D.________, en demandant au Conseil communal d'organiser la séance de conciliation "en tenant compte de ces problèmes de récusation". Le Conseil communal a tenu compte de cette requête puisque les trois conseillers communaux se sont récusés lors de la séance de conciliation du 12 décembre 2005. Le 30 janvier 2006, les opposants ont renouvelé leur demande de récusation pour le cas où la commune devrait statuer sur leur opposition. Il en a été tenu compte également puisque C.________ s'est récusé lors de la décision du 22 mai 2006, les deux autres conseillers visés ne faisant alors plus partie du Conseil communal.

3.4 On peut certes se demander si la demande de récusation, formulée plus d'un mois après l'opposition, a été présentée en temps utile. La question peut toutefois demeurer indécise. Les opposants n'ont en effet formé leur demande de récusation que dans la perspective de la décision communale sur opposition. Cela ressort clairement des courriers des 1er décembre 2005 et 30 janvier 2006. Ils ont d'ailleurs continué à procéder en participant à la séance de conciliation et en laissant le Conseil communal statuer sur l'opposition. Ils n'ont pas requis l'annulation de l'ensemble des actes effectués auparavant, notamment la décision de mise à l'enquête, et n'entendaient manifestement obtenir la récusation qu'avec effet ex nunc, limité à l'annulation de la décision du 22 mai 2006. Ce n'est qu'en réplique, devant la DAEC, qu'ils se sont plaints de l'éventuelle participation des Conseillers communaux D.________, C.________ et B.________ au choix de la variante pour la mise à l'enquête, sans d'ailleurs motiver leurs allégations sur ce point. Dans ces conditions, l'annulation de l'ensemble de la procédure apparaît contraire au principe de la bonne foi.

4.
Sur le vu de ce qui précède, il n'y avait pas motif à récusation s'agissant des conseillers communaux F.________ et E.________, qui ont participé à la décision sur opposition. Par ailleurs, la récusation, obtenue à l'encontre des conseillers communaux C.________, D.________ et B.________ ne pouvait, compte tenu de l'attitude des opposants, avoir d'effets sur la décision de mise à l'enquête et les actes antérieurs.

4.1 Il en résulte que l'arrêt attaqué doit être annulé et que la cause est renvoyée à la Cour administrative afin qu'elle statue sur les autres griefs soulevés dans le recours cantonal.

4.2 Compte tenu de l'issue du recours, les frais judiciaires sont mis à la charge solidaire des intimés, recourants en instance cantonale (art. 66 al. 1 LTF) et il n'est pas alloué de dépens à la commune recourante (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est admis, l'arrêt attaqué est annulé et la cause est renvoyée à la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2000 fr., sont mis à la charge solidaire des intimés Karine et Henri Favre et consorts. Il n'est pas alloué de dépens.

3.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, à la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions et au Tribunal cantonal du canton de Fribourg, IIe Cour administrative.

Lausanne, le 19 janvier 2010
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier:

Féraud Kurz