{T 0/2}
1C_370/2015
Arrêt du 16 février 2016
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Merkli et Kneubühler.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
A.________, représenté par Me Thierry F. Ador, avocat,
recourant,
contre
Département de l'aménagement, du logement et de l'énergie de la République et canton de Genève, case postale 22, 1211 Genève 8.
Objet
autorisation complémentaire de construire, ordre de démolition, amende administrative,
recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, 2ème section, du 2 juin 2015.
Le 13 août 2007, le département genevois compétent (actuellement, le Département de l'aménagement, du logement et de l'énergie, ci-après: le département) a accordé une autorisation de construire à B.________ Sàrl, représentée par l'architecte A.________. Le permis de construire porte sur quatre villas jumelles le long du chemin Henri-Schmitt, dans la commune du Grand-Saconnex. Une autorisation complémentaire a été délivrée le 3 novembre 2009, à la demande du même mandataire.
Le 30 juin 2010, sur dénonciation de l'autorité communale, le département a constaté qu'un mur en béton non autorisé avait été érigé en bordure de la parcelle n° 2144 du côté du chemin Henri-Schmitt. Il a en conséquence invité A.________ à déposer une requête complémentaire pour régulariser la situation. Celui-ci répondit, le 9 juillet 2010, qu'il avait constaté que le mur autorisé avait été prolongé. Une requête serait déposée durant le mois d'août suivant. Malgré plusieurs relances du département, aucune requête n'a été déposée. Une amende de 2'500 fr. lui a été infligée le 31 mars 2011: en qualité de mandataire professionnellement qualifié (MPQ), il avait agi en parfaite connaissance de cause en mettant l'autorité devant le fait accompli.
Le 11 avril 2011, une requête complémentaire d'autorisation de construire a été déposée; les préavis ont été positifs, à l'exception de celui de la commune pour laquelle un mur réalisé à la place d'une haie provoquait une fermeture visuelle et un "regrettable effet de confinement". Le 13 avril 2012, le département a refusé l'autorisation en se fondant sur la norme d'esthétique de l'art. 15 de la loi cantonale sur les constructions et installations diverses (LCI). Par décision du même jour, le département a exigé le démolition du mur et infligé à A.________ une nouvelle amende de 2'500 fr.
Par jugement du 17 juillet 2014, le Tribunal administratif de première instance a rejeté le recours contre l'ordre de démolition et l'amende, et a déclaré irrecevable le recours dirigé contre le refus d'autorisation, qui n'avait formellement été attaqué que dans un mémoire complémentaire. L'ordre de démolition était proportionné et le prononcé de deux amendes ne violait pas le principe "ne bis in idem".
Par arrêt du 2 juin 2015, la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève a admis partiellement le recours formé par A.________. Le refus d'entrer en matière contre le refus d'autorisation de construire procédait d'un formalisme excessif, car la décision attaquée était jointe au recours dont les motifs étaient également dirigés contre celle-ci. Sur le fond, après avoir refusé de procéder à une inspection locale, la cour cantonale a considéré que le refus était fondé sur le préavis communal et ne procédait pas d'un abus du pouvoir d'appréciation. L'intérêt public au respect de l'esthétique du quartier devait prévaloir; les nuisances invoquées pour justifier l'érection du mur étaient douteuses et la démolition n'engendrerait pas un dommage excessif. L'amende du 13 avril 2012 a toutefois été annulée car elle reposait sur les mêmes motifs que la première (construction sans autorisation) et violait par conséquent le principe "ne bis in idem".
A.________ forme un recours en matière de droit public par lequel il demande l'annulation de l'arrêt cantonal, la délivrance de l'autorisation de construire et l'annulation de l'ordre de démolition et de l'amende administrative. Subsidiairement, il demande le renvoi de la cause à l'instance cantonale pour nouvelle instruction et décision au sens des considérants. Il requiert l'effet suspensif, qui a été accordé par ordonnance du 26 août 2015.
La Chambre administrative persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Le Département conclut au rejet du recours. Le recourant a déposé de nouvelles observations, persistant dans ses conclusions.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des constructions (art. 82 let. a LTF), le recours est recevable comme recours en matière de droit public, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
1.1. En vertu de l'art. 89 al. 1 LTF, peut former un recours en matière de droit public quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué (let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c). Le recourant est destinataire de l'ensemble des décisions contestées, soit un refus d'autorisation de construire, un ordre de démolition et une amende administrative. Il est particulièrement touché par l'arrêt attaqué et peut ainsi se prévaloir d'un intérêt digne de protection à son annulation. Les autres conditions de recevabilité du recours en matière de droit public sont réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.
1.2. Le recours en matière de droit public, sauf dans les cas cités expressément par l'art. 95 LTF, ne peut pas être formé pour violation du droit cantonal en tant que tel. En revanche, il est toujours possible de faire valoir que la mauvaise application du droit cantonal constitue une violation du droit fédéral, en particulier qu'elle est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. ou contraire à un droit fondamental. Il appartient toutefois à la partie recourante d'invoquer de tels griefs et de les motiver d'une manière suffisante (cf. art. 106 al. 2 LTF). S'agissant de l'application arbitraire du droit cantonal, celle-ci doit donc préciser en quoi l'acte attaqué serait arbitraire, ne reposerait sur aucun motif sérieux et objectif, apparaîtrait insoutenable ou heurterait gravement le sens de la justice (ATF 141 I 172 consid. 4 p.176).
Invoquant son droit d'être entendu, le recourant estime que la cour cantonale ne pouvait statuer à nouveau sur le fond sans procéder à une inspection locale. L'ensemble des services consultés s'étaient prononcés favorablement à la demande d'autorisation de construire, à l'exception de la commune qui invoquait des motifs d'ordre esthétique en évoquant un "regrettable effet de confinement". La cour cantonale aurait simplement repris cette appréciation, sans chercher à la vérifier sur place.
2.1. Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents du dossier avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes lorsque celles-ci sont de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 135 I 279 consid. 2.3 p. 282).
2.2. Le dossier contient un jeu de photographies (y compris aériennes), produites par le recourant lui-même, ainsi que les prises de vue annexées au constat du 3 février 2012, qui permettent de se rendre compte de l'emplacement du mur litigieux et de son impact sur l'environnement direct. Il est ainsi possible, sur la base de ces pièces, de comprendre ce que l'autorité communale entend par "effet de confinement" et d'apprécier le bien-fondé des motifs opposés au recourant. Le refus de procéder à une inspection locale ne viole dès lors pas le droit d'être entendu.
Invoquant le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), le recourant estime qu'il ne serait pas le perturbateur puisqu'il n'a pas ordonné ni réalisé la prolongation illicite du mur. Il prétend n'avoir pas été informé de cette construction. Le recourant estime dès lors que l'ordre de démolition, de même que l'amende, devaient être adressés soit à l'ancien propriétaire, soit à l'entreprise, soit au nouveau propriétaire.
3.1. L'arrêt attaqué se fonde sur les dispositions de la loi genevoise sur l'exercice des professions d'architecte et d'ingénieur (LPAI), dont l'art. 6 dispose que le mandataire est tenu de faire définir clairement son mandat (al. 1); il s'acquitte avec soin et diligence des tâches que lui confie son mandant, dont il sert au mieux les intérêts légitimes tout en s'attachant à développer, dans l'intérêt général, des réalisations de bonne qualité au titre de la sécurité, de la salubrité, de l'esthétique et de l'environnement (al. 2). La cour cantonale en a déduit que l'architecte pouvait être tenu responsable à titre personnel des manquements dans la réalisation des travaux.
3.2. L'arrêt attaqué est fondé sur une disposition cantonale et le recourant ne soulève à cet égard aucun grief, en particulier d'arbitraire. Sur ce point, la seule invocation du principe de la proportionnalité tombe à faux. Au demeurant, le recourant ne conteste pas qu'il agissait, en tant que mandataire professionnellement qualifié, comme représentant de la constructrice et responsable de la direction des travaux. Il a continué à assumer ce rôle après l'interpellation du département, expliquant qu'il avait constaté la construction du mur litigieux et qu'il allait lui-même présenter une demande de régularisation. En tant qu'auteur des plans et interlocuteur de l'autorité, le recourant pouvait à juste titre être considéré comme le perturbateur par comportement, l'art. 131 LCI précisant que les propriétaires ou leurs mandataires sont tenus de se conformer aux mesures ordonnées par le département. Ce n'est d'ailleurs qu'après trois ans de procédure qu'il a prétendu ne rien savoir de la construction litigieuse. Dans ces conditions, l'arrêt attaqué n'est en rien arbitraire et ne consacre aucune violation du principe de la proportionnalité. En tant qu'il est suffisamment motivé, le grief doit être écarté, qu'il se rapporte à l'ordre de démolition ou à l'amende administrative.
Le recourant conteste ensuite pêle-mêle l'existence d'un intérêt public prépondérant (conduisant au refus de l'autorisation de construire) et la proportionnalité de l'ordre de démolition, relevant qu'une couverture végétale ou des trous permettant le passage de plantes auraient pu être ordonnés au lieu d'une démolition.
4.1. Le refus d'autorisation de construire est fondé sur l'art. 15 LCI, soit une norme générale d'esthétique. Appelé à revoir l'interprétation d'une norme cantonale sous l'angle restreint de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution - éventuellement préférable - paraît possible (ATF 141 I 172 consid. 4.3.1 p. 177; 137 I 1 consid. 2.4 p. 5). En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables; encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 141 I 149 consid. 3.4 p. 53 et les arrêts cités).
4.2. En l'occurrence, rien dans l'argumentation du recourant ne fait apparaître arbitraire le refus qui lui a été opposé. Les instances cantonales ont retenu qu'un mur en béton induirait un cloisonnement contraire aux intérêts de la cinquième zone à bâtir (zone villas). Il ressort effectivement des photographies figurant au dossier que les clôtures de propriétés sont essentiellement constituées de haies. Dans ce contexte, la présence d'un mur en béton est propre à créer une impression de cloisonnement incompatible avec le caractère du quartier. L'autorité communale pouvait aussi avoir le souci légitime de ne pas créer un précédent.
4.3.
Le recourant évoque incidemment la nécessité de se protéger des nuisances, sans toutefois expliciter en quoi celles-ci peuvent consister, ni prétendre qu'une haie suffisamment dense n'offrirait pas une protection suffisante à cet égard.
4.4. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à ordonner une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 132 II 21 consid. 6 p. 35; 123 II 248 consid. 3a/bb p. 252; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224 s.; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69). Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224 et la jurisprudence citée).
En l'espèce, les alternatives proposées par le recourant (couverture végétale du mur, trous permettant le passage de plantes) n'enlèveraient rien à l'effet de cloisonnement et pouvaient à juste titre être écartées. Par ailleurs, sous l'angle de la proportionnalité, le recourant ne prétend pas que la destruction du mur engendrerait des frais excessifs.
4.5. Le recourant évoque enfin un "non-respect du délai de réponse imparti par la loi" à l'autorité, ce qui aurait permis aux propriétaires de croire qu'ils étaient en droit de maintenir l'ouvrage litigieux. Le recourant n'indique toutefois à ce sujet aucune disposition du droit cantonal, et il n'explique pas non plus en quoi l'arrêt attaqué serait sur ce point arbitraire. Ce dernier grief est dès lors irrecevable.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable. Les frais judiciaires sont mis à la charge du recourant qui succombe (art. 66 al. 1 LTF).
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, au Département de l'aménagement, du logement et de l'énergie et à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, 2 ème section, ainsi qu'à la Commune du Grand-Saconnex.
Lausanne, le 16 février 2016
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Fonjallaz
Le Greffier : Kurz