Solar permit refused due to height and COS noncomplianceGénéré par IA

1C_359/2019

Arrêt du 6 mai 2020

Ire Cour de droit public

Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Chaix, Président,
Kneubühler et Jametti.
Greffière : Mme Sidi-Ali.

Participants à la procédure
A.B.________ et B.B.________,
recourants,

contre

1. C.D._ _______ et D.D._ _______,
   
2. E.__ ______,
   
3. F.__ ______,
   intimés,

Municipalité d'Etagnières, représentée par Me Alain Thévenaz, avocat.

Objet
permis de construire,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 28 mai 2019 (AC.2017.0259 AC.2017.0276).

Faits :

A.

A.B.________ et B.B.________ sont copropriétaires pour une demie (partie nord) avec leur fille G.________, pour l'autre demie (partie sud), de la parcelle n° 507 du cadastre de la Commune d'Etagnières. Cette parcelle se trouve pour l'essentiel en zone des villas au sens des art. 13 ss du règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire (RCAT) et pour une petite partie dans le périmètre du plan de quartier "A la Combaz". En possession d'un permis de construire délivré le 15 janvier 2008, les propriétaires y ont entrepris la construction de deux villas contiguës.
Le 4 juillet 2013, sur intervention de la propriétaire de la parcelle voisine n° 846 située au nord de la parcelle n° 507, la Municipalité d'Etagnières a rendu une décision par laquelle elle a statué sur des aménagements réalisés sans autorisation. A cette occasion, la commune a notamment autorisé une structure supportant des panneaux solaires. Cette décision a été réformée sur plusieurs points par arrêt du 31 juillet 2015 de la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal vaudois. La cour cantonale a en particulier ordonné la démolition des installations situées sous les panneaux photovoltaïques, "les panneaux eux-mêmes ne pouvant être réinstallés que s'ils sont au bénéfice d'une nouvelle autorisation délivrée au terme d'une procédure respectant le droit d'être entendu des voisins". Statuant par arrêt 1C_456/2015 du 8 juin 2016, le Tribunal fédéral a confirmé l'arrêt cantonal.
Du 18 mars 2017 au 16 avril 2017, les copropriétaires de la parcelle n° 507 ont soumis à l'enquête publique un projet intitulé "Démolition des installations situées sous les panneaux photovoltaïques à l'est de la parcelle 507 (cabanon et bardage de façade). Réaménagement des panneaux photovoltaïques." Ce projet a suscité les oppositions de D.D.________ et C.D.________, propriétaires de la parcelle n° 509 située au sud de la parcelle n° 507, ainsi que de H.I.________ et I.I.________, propriétaires de la parcelle n° 846 - vendue en cours de procédure à E.________ et F.________.

B.

Le 13 juin 2017, la municipalité a refusé le permis de construire requis, jugeant en substance que la hauteur de l'installation dépassait les trois mètres prescrits par le règlement communal pour considérer que l'installation ne devait pas être prise en compte dans le coefficient d'occupation du sol (COS) déjà largement dépassé en l'espèce. Statuant sur recours des trois copropriétaires, après avoir notamment procédé à une inspection des lieux, la CDAP a confirmé cette décision par arrêt du 28 mai 2019.

C.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.B.________ et B.B.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt cantonal et de renvoyer le dossier à la Municipalité d'Etagnières pour délivrance du permis de construire permettant de mettre l'installation solaire en conformité. Subsidiairement, les recourants concluent à l'annulation de l'arrêt cantonal et à la confirmation de la décision communale du 4 juillet 2013 quant à la régularisation de l'installation solaire telle que réalisée, alternativement à la confirmation de cette décision communale "moyennant abaissement du coin le plus haut de l'installation solaire de 4 à 6 centimètres".
La cour cantonale renonce à se déterminer sur le recours et se réfère aux considérants de son arrêt. La commune se détermine et conclut au rejet du recours. Les intimés et la troisième copropriétaire ne se manifestent pas. Les recourants répliquent et persistent dans leurs conclusions.

Considérant en droit :

1.

Le recours est formé contre un arrêt final rendu en dernière instance cantonale, dans une cause de droit public. Il est recevable au regard des art. 82 let. a, 86 al. 1 let. d et 90 LTF.
Comme le relève à juste titre la commune, les conclusions subsidiaires prises en confirmation de la décision du 4 juillet 2013 sont irrecevables. Cette décision a été réformée par un arrêt du Tribunal cantonal, confirmé par la suite par l'arrêt 1C_456/2015 du Tribunal fédéral qui a force de chose jugée. Cette décision ne saurait faire l'objet d'une "reviviscence" comme le souhaitent les recourants. La référence des recourants à un extrait du procès-verbal de l'audience de la CDAP, reproduit dans l'arrêt attaqué et à teneur duquel la commune renvoyait à sa décision du 4 juillet 2013, a trait à une cause à laquelle ils n'étaient pas partie. Cette cause, dont l'instruction a été menée conjointement avec celle des recourants, a été rayée du rôle par la cour cantonale à l'occasion de cette audience. Elle avait précisément pour objet la contestation de la décision du 4 juillet 2013 par leur fille et copropriétaire G.________ dont la qualité d'intimée dans la procédure de recours contre cette décision avait été omise. Aussi, cet élément n'est-il d'aucune pertinence pour concevoir une "reviviscence" de la décision du 4 juillet 2019 à leur égard. Par conséquent, seule la conclusion principale en annulation de l'arrêt attaqué est recevable.
La commune remet par ailleurs en question la qualité pour recourir des seuls époux B.________ en l'absence de recours de leur fille, copropriétaire de la parcelle litigieuse. Elle se réfère toutefois faussement à la constitution en PPE de la copropriété et ne cite aucune disposition légale à l'appui de son allégation. On constate au contraire que les recourants, copropriétaires de l'installation dont la régularisation a été refusée, sont particulièrement touchés par l'arrêt attaqué et ont un intérêt digne de protection à l'annulation ou la modification de celui-ci au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Cette question peut toutefois demeurer indécise vu le sort accordé au présent recours.

2.

Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, la partie recourante ne peut critiquer la constatation de faits que si ceux-ci ont été établis en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement inexacte - en particulier en violation de l'interdiction constitutionnelle de l'arbitraire - et pour autant que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause. Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, la partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées. A défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait divergent de celui qui est contenu dans l'acte attaqué. En particulier, le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur des critiques de type appellatoire (ATF 145 I 26 consid. 1.3 p. 30; 142 III 364 consid. 2.4 p. 368; 139 II 404 consid. 10.1 p. 445).

2.1. Dans une première partie de leur écriture, les recourants présentent leur propre exposé des faits sans expliquer en quoi il y aurait lieu de s'écarter de l'état de fait établi par la cour cantonale (art. 97 al. 1 et 105 al. 1 LTF). Le Tribunal fédéral n'en tient dès lors pas compte.

2.2. Dans l'exposé de leurs moyens, les recourants remettent en cause l'altitude du terrain naturel établie par la commune sur la base d'une extrapolation des mesures figurant sur le plan accompagnant la mise à l'enquête publique du projet de construction de la villa mitoyenne. Ce faisant, les recourants se contentent d'affirmer que les panneaux litigieux sont éloignés des points mesurés en 2007 et que ce plan n'est pas homologué. Ils en déduisent que cette méthode est arbitraire sans expliquer de quelle autre manière l'altitude du terrain naturel aurait dû être établie, moins encore pour quels motifs une autre méthode aurait été préférable. On ne saurait critiquer le principe même d'une méthode par extrapolation, dès lors qu'il est constant qu'il n'existe aucune donnée d'altitude du terrain naturel au niveau des panneaux solaires. Les recourants entendent au demeurant également pratiquer par extrapolation. Ils entendent simplement se référer à d'autres mesures d'altitude pour ce faire.
La cour cantonale a examiné le document dont se prévalaient les recourants pour démontrer une altitude différente. Il s'agit d'un plan établi le 29 juin 1998 par le bureau de géomètres J.________ indiquant que l'altitude du terrain naturel le long de la façade existante alors était de 644,59 m. Les recourants faisaient valoir que les panneaux étaient situés plus à l'est, soit plus en amont sur le terrain qui présentait une pente ascendante d'ouest en est. Les premiers juges ont toutefois estimé que ce document n'était qu'un simple croquis, non signé, sur lequel les indications d'altitude avaient manifestement été ajoutées après coup, de sorte qu'il n'avait aucune valeur probante. Tout en précisant que ce plan comporte le timbre du géomètre officiel, les recourants ne s'expriment pas sur l'absence de signature et l'apposition ultérieure des indications d'altitude. Dans leur réplique, les recourants se réfèrent à des faits dont ils disent qu'ils auraient été établis par la cour cantonale mais dont elle n'aurait pas tenu compte. Or il s'agit en réalité de leurs propres déclarations en audience, simplement retranscrites dans l'arrêt attaqué. Il n'y a par conséquent pas lieu de s'écarter de l'appréciation de la cour cantonale.
Les recourants échouent ainsi à démontrer l'arbitraire de l'arrêt attaqué sur ce point.

3.

Les recourants se plaignent d'une violation de la protection contre l'arbitraire ainsi que de la protection de la confiance et de la bonne foi consacrées par les art. 9 Cst. et 11 Cst./VD.

3.1. A teneur de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2 p. 261). De ce principe général découle le droit fondamental du particulier à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'État, consacré à l'art. 9 in fine Cst. (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1 p. 53; 136 I 254 consid. 5.2 p. 261). Le principe de la bonne foi protège le justiciable, à certaines conditions, dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 137 II 182 consid. 3.6.3 p. 193; 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 73; 131 II 627 consid. 6.1 p. 636 s.). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration agissant dans les limites de ses compétences peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur. Entre autres conditions, il faut pour cela que l'administré se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que l'intérêt à une correcte application du droit ne se révèle pas prépondérant sur la protection de la confiance (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193; 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 72-73; 131 II 627 consid. 6.1 p. 637).
Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, les griefs de violation des droits fondamentaux sont soumis à des exigences de motivation accrues. La partie recourante doit alors indiquer les principes constitutionnels qui n'auraient pas été respectés et expliquer de manière claire et précise en quoi ces principes auraient été violés (cf. ATF 136 II 489 consid. 2.8 p. 494; 133 IV 286 consid. 1.4 p. 287).

3.2. Les recourants n'ont pas pris de dispositions irréversibles à la suite d'indications données par les autorités. Il est en effet constant que la réalisation des panneaux solaires litigieux a eu lieu avant la décision communale de 2013. Dans ces circonstances, quelles qu'aient pu être les assurances qui auraient été données aux recourants par la suite, ceux-ci ne peuvent tirer aucune protection du principe de la bonne foi.
En tout état, les recourants ne peuvent se prévaloir du fait que la commune a reconnu l'installation au sol comme étant conforme à la réglementation communale dans sa décision du 4 juillet 2013 dès lors que cette décision a été réformée s'agissant de la totalité de l'installation photovoltaïque litigieuse. Ils affirment à cet égard de façon appellatoire que "le seul objet de l'enquête n'était que la suppression des installations situées sous les panneaux pour régulariser la situation", sans toutefois démontrer avoir contesté - même en vain - le renvoi à une autorisation ultérieure pour la régularisation des seuls panneaux photovoltaïques. On extrait au contraire de l'arrêt 1C_456/2015 statuant dans cette procédure que "les recourants ne f[aisai]nt pas valoir qu'une mesure moins grave, comme le seul démantèlement des aménagements permettant de donner aux structures porteuses une fonction d'espace de rangement, serait envisageable" (consid. 5.3). Le dispositif de l'arrêt cantonal du 31 juillet 2015 à teneur duquel "les panneaux eux-mêmes ne pourront être réalisés que s'ils sont au bénéfice d'une nouvelle autorisation délivrée au terme d'une procédure respectant le droit d'être entendu des voisins" (ch. II i.f.) est au surplus entré en force et il a manifestement pour conséquence que la procédure de régularisation des panneaux photovoltaïques devait être reprise depuis le début.
De même, il n'y a rien à tirer du fait que la cour cantonale, dans cet arrêt du 31 juillet 2015, n'est pas entrée en matière sur l'argument de dépassement de la hauteur de trois mètres pourtant déjà invoqué par la voisine à cette époque. La CDAP annulant à ce stade la régularisation des panneaux solaires montés sur une structure fermée, il devenait superfétatoire de statuer également sur cette question. C'est de façon appellatoire que les recourants exposent que la cour cantonale aurait fait un "total revirement" alors qu'elle n'avait en réalité simplement pas encore examiné cette question - alors superflue. Il en va de même de la gêne occasionnée pour les voisins par l'installation litigieuse. Le seul fait que la cour cantonale n'ait pas mentionné cet aspect dans son arrêt de 2015 ne signifie pas qu'elle l'avait dénié mais simplement qu'elle ne l'avait pas examiné, car alors superflu.
En résumé, l'arrêt attaqué ne consacre aucune violation du principe de la protection de la bonne foi.

4.

Les recourants se plaignent d'arbitraire dans l'application du droit communal s'agissant de l'interprétation de la disposition réglementaire communale topique.

4.1.

4.1.1. Sous réserve des cas visés à l'art. 95 let. c à e LTF, la violation du droit cantonal ou communal ne constitue pas un motif de recours. Il est néanmoins possible de faire valoir que l'application des dispositions cantonales ou communales consacre une violation d'une norme de droit fédéral au sens de l'art. 95 let. a LTF, telle que l'art. 9 Cst. garantissant la protection contre l'arbitraire (ATF 138 V 67 consid. 2.2 p. 69; 134 II 349 consid. 3 p. 351). Appelé à revoir l'application d'une norme cantonale ou communale sous l'angle de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci apparaît insoutenable ou en contradiction manifeste avec la situation effective, ou encore si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat. Si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne se révèle pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution - éventuellement plus judicieuse - paraît possible (ATF 140 III 167 consid. 2.1 p. 168; 138 I 305 consid. 4.3 p. 319; 138 III 378 consid. 6.1 p. 379).
Comme pour les griefs de violation des droits fondamentaux, les griefs de violation des dispositions de droit cantonal et communal sont soumis à des exigences de motivation accrues. La partie recourante doit citer les dispositions du droit cantonal ou communal dont elle se prévaut et démontrer en quoi ces dispositions auraient été appliquées arbitrairement ou d'une autre manière contraire au droit (cf. ATF 136 II 489 consid. 2.8 p. 494; 133 IV 286 consid. 1.4 p. 287).

4.1.2. L'art. 97 al. 5 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) prescrit que les capteurs solaires implantés dans le terrain ne sont pas pris en compte dans le calcul du coefficient d'occupation du sol et peuvent être érigés dans l'espace réglementaire séparant les constructions de la limite de propriété, à condition de ne pas dépasser trois mètres de hauteur sur le sol naturel et de ne pas causer de préjudice pour le voisinage.
Selon l'art. 64 RCAT, les capteurs solaires implantés dans le terrain ne sont pas comptés dans la surface bâtie et peuvent être érigés dans l'espace réglementaire entre les bâtiments et la limite de propriété, à condition de ne pas dépasser trois mètres de hauteur dès le sol naturel et de ne pas gêner les voisin (notamment par l'éblouissement).

4.2. Les recourants font valoir que la notion de "sol naturel" de l'art. 64 RCAT se distingue de la notion de "terrain naturel" qui se retrouve dans d'autres passages du règlement. Cette affirmation, purement appellatoire, ne repose pourtant que sur leur propre appréciation. Ils ne font valoir aucun élément objectif qui justifierait de préférer leur interprétation des termes légaux à celles, concordantes, de la cour cantonale et de la commune. Dès lors, il n'y a pas lieu de s'écarter des constatations des autorités précédentes s'agissant de l'altitude de ce terrain naturel, et, partant, du dépassement des trois mètres de hauteur de l'art. 64 RCAT.
S'agissant d'une violation de l'égalité de traitement dont se plaignent les recourants en lien avec l'art. 64 RCAT, leur grief est insuffisamment motivé. Sauf à l'évoquer de façon purement appellatoire, ils ne donnent aucune indication sur une pratique constante et délibérée de la commune dans sa manière de procéder au calcul du COS qui différerait de celle qui leur a été appliquée. En effet, compte tenu des exigences de motivation accrues de l'art. 106 al. 2 LTF, contrairement à ce que laissent entendre les recourants, il leur appartient de démontrer l'arbitraire dans le calcul du COS ou cas échéant l'inégalité de traitement dont ils se plaignent. Ils ne peuvent se contenter de prétendre que la commune n'a pas, elle, démontré que le COS était dépassé - ce qu'au demeurant ils concèdent pourtant eux-mêmes lorsqu'ils indiquent avoir demandé et obtenu une dérogation à la dite règle du COS. A cet égard, ils donnent pour seule explication, dans leur seconde écriture, qu'une surface de 24 m2 destinée à l'implantation de l'installation solaire figurait sur les plans d'enquête. Ils n'exposent toutefois pas en quoi cet élément devrait conduire à un calcul différent des surfaces prises en considération pour le respect du COS sur leur parcelle. Il n'y a donc pas lieu de s'écarter de l'appréciation de la cour cantonale quant au dépassement du COS en l'espèce.
En définitive, les recourants ne présentent aucune explication sérieuse à teneur de laquelle le refus de régulariser les panneaux solaires sur la base de l'art. 64 RCAT devrait être tenu pour arbitraire.

5.

Les recourants font encore valoir une violation de l'art. 14a al. 4 de la loi vaudoise du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; RSV 730.01). Cette disposition prévoit que les communes ont l'obligation de solliciter l'avis de la Commission cantonale consultative pour la promotion et l'intégration de l'énergie solaire et de l'efficacité énergétique avant de refuser une installation solaire ou un assainissement énergétique.
Comme le relève la commune, ce faisant, les recourants se prévalent d'un moyen nouveau, ce qui est contraire aux exigences de l'art. 99 al. 1 LTF (cf. arrêts 1C_431/2014 du 27 avril 2015 consid. 5; 1C_638/2012 du 14 janvier 2014 consid. 4; 9C_226/2014 du 19 mai 2014 consid. 2.2; 2C_715/2009 du 16 juin 2010 consid. 3.1). Il est donc irrecevable. S'agissant d'un problème à caractère procédural, on pouvait d'autant plus attendre des recourants qu'ils soulèvent cette question dans leur recours cantonal, serait-ce pour inviter dite commission à se prononcer sur la cause en instance judiciaire cantonale (cf. 1C_318/2017 du 11 juillet 2018 consid. 9.2).

6.

Dans la dernière partie de leur écriture, les recourants citent divers textes légaux prescrivant de favoriser l'utilisation d'énergies renouvelables. Ils indiquent "aspir [er] à l'application concrète de ces dispositions".
Comme ils le relèvent eux-mêmes, il s'agit de dispositions d'encouragement, ne conférant aucun droit à la réalisation d'installations d'énergies renouvelables. Le Tribunal fédéral constate au demeurant que les recourants sont seuls responsables de l'impossibilité de régulariser l'installation de production électrique dont ils louent sur plusieurs pages les vertus écologiques, dès lors que c'est par leurs propres choix d'aménagement de la parcelle - qui concernent de nombreux aspects autres que celui de l'approvisionnement énergétique - que le coefficient d'occupation du sol est dépassé.
Cela étant, l'installation litigieuse ne fait en l'état pas l'objet d'un ordre de démolition, contexte dans lequel, comme le souligne la cour cantonale, le respect du principe de la proportionnalité doit encore être examiné et dans lequel l'existence de ces dispositions légales à valeur de programme peuvent entrer en considération. Cela n'est toutefois pas l'objet de la présente procédure.

7.

Il résulte de ce qui précède que le recours est rejeté au frais de ses auteurs, qui succombent (art. 66 al. 1 LTF). La commune, qui a agit dans le cadre de ses attributions officielles, n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 francs, sont mis à la charge des recourants.

3.

Le présent arrêt est communiqué aux parties, à la Municipalité d'Etagnières, au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, et à G.________.

Lausanne, le 6 mai 2020

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Chaix

La Greffière : Sidi-Ali