{T 0/2}
1C_329/2015
Arrêt du 25 avril 2016
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Merkli et Chaix.
Greffière : Mme Tornay Schaller.
Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Patrick Fontana, avocat,
recourant,
contre
Commune de Montana, représentée par
Me Antoine Zen Ruffinen, avocat,
Conseil d'Etat du canton du Valais,
B.________,
représentée par Me Philippe Pont, avocat,
C.________,
représentée par Me Philippe Pont, avocat.
Objet
Plan de quartier prévoyant une autorisation de défricher,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 13 mai 2015.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 289 du registre foncier de la commune de Montana. D'une surface de 294 m 2, ce bien-fonds, bâti d'un chalet, est sis en zone 4 (ordre dispersé), au sens du règlement intercommunal sur les constructions des cinq communes du Haut-Plateau (RIC), approuvé par le Conseil d'Etat du canton du Valais pour la commune de Montana le 21 septembre 1994.
Cette parcelle fait aussi partie du secteur de construction 7 du plan de quartier "Domaine du Parc", qui vise à construire un ensemble architectural intégré, à transformer et développer le Grand Hôtel du Parc tout en mettant en valeur le site de la colline du Parc. Ce plan de quartier planifie l'aménagement de neuf immeubles voués à l'habitation principale et secondaire, aux appartements de location et aux activités hôtelières ainsi que la rénovation et l'agrandissement du Grand Hôtel du Parc. Il est coordonné avec une demande de défrichement. Une notice d'impact sur l'environnement a été élaborée en avril 2007. Mis à l'enquête publique le 4 juillet 2007 par l'administration communale de Montana, ce plan de quartier a notamment suscité l'opposition de A.________. Après que les oppositions ont été écartées, l'assemblée primaire de Montana a adopté le plan de quartier "Domaine du Parc" et son règlement, le 13 décembre 2007.
Entre avril 2008 et août 2010, différents services cantonaux ont émis des préavis, assortis de conditions. Le 26 août 2010, le Chef du Département des transports, de l'équipement et de l'environnement du canton du Valais a rendu une décision valant préavis favorable en matière de droit forestier. Par arrêt du 6 octobre 2010, le Conseil d'Etat du canton du Valais (ci-après: le Conseil d'Etat) a rejeté le recours déposé par A.________ contre le rejet de son opposition et contre l'adoption dudit plan de quartier. Par décision séparée du même jour, il a approuvé la réglementation du plan de quartier "Domaine du Parc" sous diverses modifications et autorisé le défrichement de 3'218 m 2en rejetant les oppositions soulevées à ce propos. Par arrêt du 18 février 2011, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-après: le Tribunal cantonal) a rejeté le recours dirigé contre ces décisions. Par arrêt du 15 juin 2012, le Tribunal fédéral a admis partiellement le recours en matière de droit public interjeté par A.________; il a annulé l'arrêt du 18 février 2011 et les décisions du Conseil d'Etat du 6 octobre 2010, notamment en tant qu'ils autorisent le défrichement et en tant qu'ils homologuent le secteur 3 du plan de quartier "Domaine du Parc"; il a renvoyé la cause à la commune pour complément d'instruction et pour nouvelle décision au sens des considérants (cause 1C_163/2011).
Le 10 juin 2013, se fondant sur une étude complémentaire relative notamment au réexamen de l'implantation des bâtiments dans le secteur 3 nécessitant un défrichement, le Conseil communal de Montana a renoncé à rendre une nouvelle décision et a sollicité du Conseil d'Etat la confirmation de son approbation de 2010, y compris du défrichement accordé pour le secteur 3 en vue de conserver une "ceinture non bâtie" au pied de la colline du Parc. Avec ce document, l'organe d'instruction de l'exécutif cantonal a obtenu des préavis favorables du Service cantonal de la protection de l'environnement, du Service cantonal du développement territorial et du Service cantonal des forêts et du paysage. Par décision du 18 décembre 2013, le Conseil d'Etat a confirmé l'approbation de la réglementation du plan de quartier "Domaine du Parc" adoptée le 13 décembre 2007 par l'assemblée primaire de Montana; il a aussi confirmé le défrichement de 3'218 m 2, pour des raisons urbanistiques, les bâtiments du secteur 3 ne pouvant être réalisés qu'à l'endroit prévu.
Par arrêt du 13 mai 2015, le Tribunal cantonal a rejeté le recours déposé par A.________ contre la décision du 18 décembre 2013. Il a considéré en substance que le défrichement motivé par des raisons urbanistiques déduites de la structure du bâti d'origine de la station ne pouvait avoir lieu qu'à l'emplacement choisi: s'ajoutait à cela le fait que le secteur 3 où est prévu le défrichement était celui qui comportait les plus faibles valeurs végétales du périmètre.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 13 mai 2015.
Invité à se déterminer, le Tribunal cantonal renonce à le faire. Le Conseil d'Etat et la Commune de Montana concluent au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité. L'Office fédéral de l'environnement (l'OFEV) a présenté des observations le 19 octobre 2015. Le Conseil d'Etat et le recourant ont maintenu leurs conclusions respectives, au terme d'un second échange d'écritures.
Par ordonnance du 15 juillet 2015, le Juge présidant de la Ire Cour de droit public a admis la requête d'effet suspensif, présentée par le recourant.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 lit. d LTF) dans le domaine du droit public de l'aménagement du territoire et des constructions (art. 82 lit. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Le recourant a pris part à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal. En tant que propriétaire d'une parcelle, sise dans le périmètre du plan de quartier litigieux, il est particulièrement touché par l'arrêt attaqué qui confirme l'homologation dudit plan qu'il tient en particulier pour non conforme à l'art. 5 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo; RS 921.0) : il peut ainsi se prévaloir d'un intérêt digne de protection à ce que cette décision soit annulée. Il a donc qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
Les autres conditions de recevabilité du recours en matière de droit public sont réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
Le 15 février 2016, le recourant a produit une photographie. Cette pièce nouvelle est irrecevable (art. 99 al. 1 LTF).
Dans le contexte du renvoi opéré par le Tribunal fédéral dans son arrêt du 15 juin 2012, le recourant soutient toujours que, malgré les nouveaux éléments apportés jusqu'à la décision du 18 décembre 2013, les conditions pour l'octroi d'une autorisation exceptionnelle de défricher au sens de l'art. 5 al. 2 LFo ne sont pas réalisées.
3.1. Trouvant son fondement constitutionnel dans l'art. 77 al. 3 Cst., la LFo pose le principe selon lequel l'aire forestière ne doit pas être diminuée (art. 3). La forêt doit être conservée en tant que milieu naturel dans son étendue et dans sa répartition géographique (art. 1 al. 1 let. a et b LFo). Il faut en outre veiller à ce que la forêt puisse remplir ses fonctions, notamment protectrice, sociale et économique (art. 1 al. 1 let. c LFo, cf. ATF 119 Ib 397 consid. 5b p. 400).
Vu ces principes, les défrichements sont interdits en vertu de l'art. 5 al. 1 LFo et ne sont admis que moyennant une autorisation exceptionnelle (al. 2). Une telle autorisation ne doit être accordée que si le requérant démontre que le défrichement répond à des exigences primant l'intérêt à la conservation de la forêt (art. 5 al. 2 LFo) et si les conditions suivantes sont remplies: l'ouvrage pour lequel le défrichement est sollicité doit pouvoir n'être réalisé qu'à l'endroit prévu (art. 5 al. 2 let. a LFo); il doit remplir, du point de vue matériel, les conditions posées en matière d'aménagement du territoire (art. 5 al. 2 let. b LFo); le défrichement ne doit pas présenter de sérieux dangers pour l'environnement (art. 5 al. 2 let. c LFo). Ne sont pas considérés comme raisons importantes les motifs financiers, tels que le souhait de tirer du sol le plus gros profit possible ou la volonté de se procurer du terrain bon marché à des fins non forestières (art. 5 al. 3 LFo). Les exigences de la protection de la nature et du paysage doivent être respectées (art. 5 al. 4 LFo). A cela s'ajoute que tout défrichement doit être compensé en nature dans la même région (art. 7 al. 1 LFo).
Une autorisation de défricher constitue donc une exception dont la garantie est liée au strict respect des conditions légales posées. A teneur du message du Conseil fédéral (Message concernant la LFo du 29 juin 1988, FF 1988 III 157 s. ch. 221), il appartient au requérant de prouver que les raisons qui l'incitent à demander une autorisation de défrichement priment l'intérêt à la conservation des forêts. Il doit, en d'autres termes, démontrer qu'il existe un intérêt public ou privé qui doit être placé au-dessus de l'intérêt que représente la conservation des fonctions forestières. La jurisprudence a précisé que l'exigence de l'art. 5 al. 2 let. a LFo est relative et qu'une pesée globale des intérêts doit être opérée dans chaque cas; il n'est pas nécessaire de prouver la nécessité absolue de l'emplacement retenu pour le défrichement, du moment que ce n'est qu'un des éléments à prendre en considération lors de la pesée des intérêts en présence. Ce qui est déterminant, c'est de savoir si les motifs de ce choix l'emportent sur l'intérêt au maintien de la forêt (ATF 119 Ib 397 consid. 6a p. 404 et les arrêts cités).
En principe, le Tribunal fédéral revoit ces questions librement. Il s'impose en revanche une certaine retenue quand il convient de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appréciation (ATF 135 I 176 consid. 6.1 p. 181; 132 II 408 consid. 4.3 p. 416 et les arrêts cités). Tel est notamment le cas lorsqu'il s'agit de procéder à la pesée des intérêts prévue à l'art. 5 LFo en matière de défrichement (arrêts 1A.232/2006 du 10 avril 2007 consid. 3 et 1A.168/2005 du 1 er juin 2006 consid. 2.2).
3.2. En l'espèce, l'autorisation de défrichement accordée par le Conseil d'Etat le 18 décembre 2013, en lien avec l'homologation du plan de quartier "Domaine du Parc", porte sur une surface forestière de 3'218 m2. Les surfaces à défricher - dont la nature forestière n'est pas remise en cause - sont constituées de boisés à degré de couverture réduite (ancien pâturage boisé) constituant des espaces de détente, promenades et grillades, avec l'aspect d'une pelouse boisée entrecoupée de chemins, de sentiers et de places de feu; elles comptent également des bâtiments destinés à être démolis. Le défrichement autorisé est compensé par un reboisement sur le site, à l'exception d'une surface de 250 m 2 le long de l'accès sud, qui, elle, sera compensée par le paiement d'une taxe.
Dans son arrêt de renvoi du 15 juin 2012 (1C_163/2011), le Tribunal fédéral avait notamment relevé qu'il était douteux qu'une raison d'intérêt public justifie le défrichement et prime l'intérêt à la conservation de la forêt; il en allait ainsi de l'intérêt public allégué alors par la commune et le Conseil d'Etat se rapportant à la politique communale de développement économique et à l'"obligation" de respecter une cote altimétrique semblable pour le Grand Hôtel du Parc et les futurs bâtiments du secteur 3. Le Tribunal fédéral avait cependant laissé cette question indécise, dans la mesure où, pour autant que la commune persévère dans sa volonté de procéder à la planification du secteur 3, il convenait de lui renvoyer l'affaire afin qu'elle instruise et motive de manière complète la question de l'application de l'art. 5 al. 2 let. a LFo au regard du présent plan de quartier: il lui appartenait notamment d'exposer quels obstacles urbanistiques ou géologiques s'opposeraient absolument à une implantation de bâtiments plus respectueuse de l'aire forestière actuelle; la commune avait également la possibilité d'examiner si un projet de moindre envergure serait mieux adapté à la configuration des lieux.
Dans son arrêt du 13 mai 2015, le Tribunal cantonal, à l'instar du Conseil d'Etat, s'est fondé sur de nouveaux motifs pour justifier l'autorisation de défricher. Il a considéré que des obstacles urbanistiques s'opposaient à une implantation des bâtiments plus respectueuse de l'aire forestière actuelle et en a déduit que les bâtiments projetés au secteur 3 ne pouvaient être implantés qu'à l'endroit prévu (art. 5 al. 2 let. a LFo). Il s'est montré convaincu par la prise de position de la commune de juin 2013, selon laquelle des motifs urbanistiques déduits de la structure du bâti d'origine de la station touristique imposaient d'occuper le haut de la colline et de laisser libre de construction la ceinture de celle-ci, afin de distinguer ce lieu des autres aires résidentielles composant le paysage urbain; la solution préconisée par le plan de quartier litigieux était la suite logique des secteurs 1, 2, 4 et 5 du plan de quartier "Domaine du Parc", non contestés, eux-mêmes implantés en vue de garantir la distinction entre la partie haute de la colline et le solde de la station.
La cour cantonale a aussi jugé que la variante écartée par la commune - implantation des immeubles plus au sud en aval, hors de l'aire forestière - détruirait définitivement la structure urbaine et sa "ceinture de protection du non-bâti", laquelle perdurait depuis plus d'un siècle. Elle a encore estimé que les immeubles implantés selon cette variante présenteraient à bien des égards les mêmes inconvénients que ceux dont le recourant critiquait l'approbation, cumulant en plus l'inconvénient de couper définitivement l'aspect de ceinture qui donne à la colline le caractère "monumental" nécessitant l'élaboration du plan de quartier.
L'instance précédente s'est aussi référée aux avis du Service cantonal du développement territorial et du Service cantonal spécialisé en matière de forêts et de protection de la nature qui ont notamment relevé la nécessité de maintenir une ceinture libre de construction au pied de la colline, afin de la mettre en valeur et de constituer un espace tampon entre les zones résidentielles et le Grand Hôtel du Parc.
3.3. Pour l'OFEV en revanche, l'importance des motifs urbanistiques n'est étayée ni par une démonstration convaincante basée sur des éléments objectifs ni par des dispositions existantes de protection légale ou réglementaire contraignantes. L'OFEV précise que les exemples comparatifs cités en référence dans la prise de position de la commune de juin 2013, notamment la colline de Valère à Sion, l'Alhambra à Grenade, l'Hôtel Gütsch à Lucerne et l'Hôtel Palace à Gstaad, s'ils illustrent la notion de "ceinture non bâtie", ne peuvent que difficilement être considérés comme équivalents et comparables à la situation de la colline du Parc, telle que la dessine le plan de quartier "Domaine du Parc".
Quant au recourant, il relève que l'environnement du Grand Hôtel du Parc a peu évolué depuis sa construction en 1892 et que le développement touristique de la station au cours du 20 ème siècle a préservé la colline du Parc, qui a été qualifiée de "site historique" par la commune et le Conseil d'Etat. Il soutient aussi que les bâtiments projetés au secteur 3 constituent un barrage visuel considérable d'une longueur de trois fois 31,80 m et d'une hauteur de 18,20 m depuis le terrain naturel actuel, ce qui aura assurément pour conséquence de dénaturer entièrement la forêt actuelle se trouvant sur la colline du Parc et de porter atteinte au paysage.
3.4. La contrainte urbanistique exposée par la commune pour justifier l'implantation des immeubles du secteur 3 uniquement à l'endroit prévu ne convainc pas, pour trois raisons. Premièrement, la règle urbanistique de "ceinture non bâtie" n'empêche pas toute construction hors de l'aire forestière; contrairement à ce qui avait été suggéré par l'arrêt de renvoi, la commune n'a pas étudié si un projet de moindre envergure serait mieux adapté à la configuration des lieux, respectant à la fois la notion de "ceinture de non-bâti" et l'aire forestière actuelle; la commune s'est contentée d'examiner une seule variante, dans laquelle les bâtiments seraient implantés quelques mètres en aval, "créant un lien entre le sommet de la colline et les aires résidentielles ordinaires". Cet examen est insuffisant pour établir que l'art. 5 al. 2 let. a LFo est respecté.
Deuxièmement, cet élément urbanistique ne repose sur aucune disposition légale, sur aucun article du règlement du plan de quartier et ne ressort ni du rapport explicatif établi selon l'art. 47 OAT le 3 juillet 2007 (puis le 5 avril 2010), ni de la Notice d'impact sur l'environnement d'avril 2007. Il ne saurait dès lors l'emporter face à une obligation légale de conserver l'aire forestière.
Troisièmement, à l'instar de l'OFEV, on peut s'interroger sur l'importance réellement accordée à la "ceinture de non-bâti" dans le cadre du plan de quartier "Domaine du Parc" lorsque l'on constate de quelle manière cette dernière se voit diminuée et étroitement encadrée par les nouveaux secteurs de construction n° 1, 2, 4 et 5. En effet, des chalets résidentiels (ou une extension de l'hôtel) sont prévus sur les pentes ouest et sud ouest de la colline du Parc, ce qui ne permettra de toute façon pas de créer une ceinture libre de construction, effectivement perçue comme telle, autour de la colline. S'ajoute à cela que la "ceinture non bâtie" serait traversée sur quelque 80 mètres par une route d'accès à créer pour relier le secteur 3 à la route de la Crête du Louché.
Dans ces circonstances, l'intérêt public lié aux contraintes urbanistiques de la "ceinture non bâtie" ne prime pas l'intérêt à la conservation de la forêt, restée intacte depuis plus d'un siècle. Les conditions strictes justifiant un régime dérogatoire tel que celui prévu en matière de défrichement ne sont pas remplies.
Il s'ensuit que le recours est admis, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres griefs. L'arrêt attaqué et la décision du Conseil d'Etat du 18 décembre 2013 sont annulés, en tant qu'ils autorisent le défrichement et en tant qu'ils homologuent le secteur 3 du plan de quartier "Domaine du Parc".
Les frais judiciaires ne pouvant être mis à la charge de la commune de Montana en vertu de l'art. 66 al. 4 LTF, il y a lieu de renoncer à en percevoir. La commune versera en revanche une indemnité à titre de dépens au recourant, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 1 LTF). Il convient de renvoyer le dossier à la cour cantonale pour nouvelle décision sur les frais et dépens des procédures cantonales.
Le recours est admis. L'arrêt attaqué et la décision du Conseil d'Etat du 18 décembre 2013 sont annulés en tant qu'ils autorisent le défrichement et en tant qu'ils homologuent le secteur 3 du plan de quartier "Domaine du Parc". La cause est renvoyée à la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais pour nouvelle décision sur les frais et dépens cantonaux.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
Une indemnité de 3'000 francs est allouée au recourant, à titre de dépens, à charge de la commune de Montana.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires du recourant et de la Commune de Montana, au Conseil d'Etat du canton du Valais, à B.________, à C.________, au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, et à l'Office fédéral de l'environnement.
Lausanne, le 25 avril 2016
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Fonjallaz
La Greffière : Tornay Schaller