1C_311/2011

{T 1/2}
1C_311/2011

Arrêt du 25 janvier 2012
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Aemisegger, Juge présidant, Eusebio et Chaix.
Greffière: Mme Tornay Schaller.

Participants à la procédure
WWF Suisse, représenté par Me Raphaël Dallèves, avocat,
recourant,

contre

Commune de Mont-Noble, Administration communale, 1973 Nax,

Conseil d'Etat du canton du Valais, Chancellerie d'Etat, 1950 Sion,

Objet
Modification partielle du plan d'affectation des zones et du règlement communal des constructions et des zones de la commune de Mont-Noble (zone mixte de "Tsébetta" et zone d'activités sportives du domaine skiable),

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 1er juin 2011.

Faits:

A.
Par publication au Bulletin officiel du canton du Valais du 11 avril 2008, la commune de Nax (devenue depuis le 1er janvier 2011 la commune de Mont-Noble, à la suite d'une fusion avec les communes voisines de Vernamiège et de Mase) a mis à l'enquête publique un projet de modification partielle de son plan d'affectation des zones (PAZ) et de son règlement communal des constructions et des zones (RCCZ). Cette réglementation prévoyait notamment la création d'une "zone mixte d'hôtels, d'apparthôtels, d'appartements de location touristique et de commerces" au lieu-dit "Tsébetta" (ci-après: zone "Tsébetta"). Le projet communal envisageait aussi la modification de la réglementation liée à la zone destinée à la pratique des activités sportives du domaine skiable de Télé-Mont-Noble: il s'agissait en particulier d'adapter le PAZ et le RCCZ, afin de permettre la régularisation des installations d'enneigement technique existantes et une planification adéquate des équipements futurs. Le tracé des pistes de ski n'était en revanche pas modifié.
Ce projet suscita notamment l'opposition de la Fondation WWF Suisse et de sa section WWF Valais (ci-après: le WWF). Le WWF estimait en particulier que la création de la zone "Tsébetta" était contraire aux principes de l'aménagement du territoire du fait de son éloignement de la zone constructible existante; la réalisation du complexe hôtelier porterait atteinte à un paysage agricole harmonieux, entraînerait de lourds impacts supplémentaires en matière d'équipement et aurait lieu au détriment de prairies importantes pour le tarier des prés, une espèce menacée; le dossier mis à l'enquête publique relatif à la réglementation en matière d'enneigement technique serait en outre lacunaire.
Le 28 mai 2008, le Conseil communal de Nax a levé l'opposition, affirmant que le projet hôtelier litigieux répondait à un besoin, qu'il était impossible de l'intégrer dans la zone à bâtir existante, parce que la commune n'y avait pas la maîtrise du sol et n'y disposait pas d'une surface suffisante d'un seul tenant. S'agissant de l'enneigement artificiel, l'exécutif communal a reconnu que sa conception directrice était lacunaire et s'engagea à la compléter.
L'assemblée primaire de Nax adopta la modification partielle du PAZ et du RCCZ, le 26 juin 2008.

B.
Le WWF a interjeté recours contre les décisions précitées du 28 mai 2008 et du 26 juin 2008 auprès du Conseil d'Etat du canton du Valais (ci-après: le Conseil d'Etat). Les services cantonaux consultés ont donné un préavis positif sur la zone à bâtir "Tsébetta", tout en posant certaines conditions. En revanche, le Service cantonal de la protection de l'environnement a préavisé négativement le projet d'enneigement technique du domaine skiable qui recoupait plusieurs zones S2 et S3 de protection des sources: toute intervention devait être exclue en zone S2 et une expertise hydrogéologique devait accompagner la demande d'autorisation de construire en zone S3.
Par décision du 22 décembre 2010, le Conseil d'Etat a rejeté le recours. Le même jour, il a homologué le projet de modification partielle du PAZ et du RCCZ, moyennant plusieurs dispositions complémentaires, réserves et conditions, qui ressortaient pour l'essentiel de la consultation des services cantonaux intéressés. En particulier, il a assorti l'approbation de la zone "Tsébetta" d'une durée de validité de cinq ans, au terme de laquelle un hôtel devait être construit ou en voie de l'être, faute de quoi la surface concernée serait affectée à la zone agricole.
Par arrêt du 1er juin 2011, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-après: le Tribunal cantonal) a admis partiellement le recours déposé par le WWF contre la décision du 22 décembre 2010. Elle a ainsi annulé la décision d'homologation du Conseil d'Etat, en tant qu'elle approuvait la réglementation du domaine skiable, la planification de l'enneigement technique et l'art. 104 al. 1, 3, 4 et 5 RCCZ. Elle a en revanche rejeté le recours, dans la mesure où il était dirigé contre la création de la zone "Tsébetta".

C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, le WWF demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 1er juin 2011, en ce qu'il permet la création d'une "zone mixte d'hôtels, d'apparthôtels, d'appartements de location touristique et de commerces de Tsébetta" sur le territoire de la commune de Mont-Noble. Il conclut également à l'annulation de la décision du Conseil d'Etat du 22 décembre 2010 homologuant la création de la zone précitée.
La commune de Mont-Noble (ci-après: la commune) conclut principalement à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet. Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer. Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours. L'Office fédéral du développement territorial a présenté des observations tendant à l'admission du recours, sur lesquelles la commune et le Conseil d'Etat se sont déterminés. Le recourant a répliqué par courrier du 7 novembre 2011.

Considérant en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

1.1 Selon l'art. 90 LTF, le recours au Tribunal fédéral est recevable contre les décisions qui mettent fin à la procédure. En vertu de l'art. 91 LTF, il l'est également contre les décisions qui statuent sur un objet dont le sort est indépendant de celui qui reste en cause (let. a) et qui mettent fin à la procédure à l'égard d'une partie des consorts (let. b). L'objectif poursuivi par cette disposition est de décharger le Tribunal fédéral en faisant en sorte que, dans la mesure du possible, celui-ci soit amené à trancher l'ensemble du litige dans une seule décision (ATF 135 II 30 consid. 1.3.2 p. 34).
Hormis les décisions préjudicielles et incidentes mentionnées à l'art. 92 al. 1 LTF, le recours n'est recevable contre de telles décisions que si elles peuvent causer un dommage irréparable ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (art. 93 al. 1 let. a et b LTF).

1.2 En l'espèce, l'arrêt attaqué porte sur deux objets. D'une part, le Tribunal cantonal a confirmé la création de la zone "Tsébetta". D'autre part, il a annulé la décision d'homologation du Conseil d'Etat en tant qu'elle approuve la réglementation du domaine skiable, la planification de l'enneigement technique et l'art. 104 al. 1, 3, 4 et 5 RCCZ; il a dès lors renvoyé le dossier à la commune pour qu'elle règle la question de l'approvisionnement en eau, puis qu'elle fasse dresser un rapport d'étude d'impact sur l'environnement, le dossier devant ensuite être mis à l'enquête publique conformément aux art. 12 al. 4 et 34 de la loi concernant l'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 23 janvier 1987 (LcAT; RS/VS 701.1), puis transmis au Conseil d'Etat pour homologation complémentaire avec les éventuelles oppositions ainsi qu'un plan et une réglementation adaptés; il a également enjoint à la commune de reformuler l'art. 104 al. 1 RCCZ dans le sens des considérants.
L'arrêt attaqué ne met donc pas fin à la procédure de modification partielle du PAZ et du RCCZ: il s'analyse comme une décision de renvoi (ATF 136 II 165 consid. 1.1 p. 169; 134 II 124 consid. 1.3 p. 127, 186 consid. 1.2 p. 188). De telles décisions revêtent en règle générale un caractère incident et, sous réserve de celles qui tombent sous le coup des art. 92 et 93 LTF, ne sont pas susceptibles d'être déférées immédiatement auprès du Tribunal fédéral alors même qu'elles tranchent définitivement certains aspects de la contestation lorsque ceux-ci ne peuvent être considérés comme indépendants des points encore litigieux au sens de l'art. 91 let. a LTF (ATF 134 II 124 consid. 1.3 p. 127, 137 consid. 1.3.2 p. 140).
En l'occurrence, la création de la zone "Tsébetta" - dont le recourant conteste le bien-fondé -, la réglementation du domaine skiable ainsi que la planification de l'enneigement technique sont indissociablement liées. Le rapport établi par la commune à l'intention de l'autorité cantonale chargée de l'approbation des plans conformément à l'art. 47 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1), daté du 4 juillet 2008 et modifié le 16 mars 2009, expose que le but de la création de la zone "Tsébetta" est le "développement sportif et culturel du village" (cf. rapport précité, p. 7). Ledit rapport précise en outre que les deux hôtels situés dans le village (totalisant 60 lits) "ne permettent pas d'accueillir suffisamment de touristes pour assurer la viabilité des remontées mécaniques de Télé-Mont-Noble" (rapport précité, p. 8); il impose par ailleurs aux promoteurs immobiliers de la zone "Tsébetta" de s'engager notamment à contribuer financièrement aux remontées mécaniques du Mont-Noble (cf. rapport précité p. 9). Par conséquent, la création de la zone "Tsébetta", la réglementation du domaine skiable et la planification de l'enneigement technique, qui ont été mises à l'enquête publique en même temps, se conditionnent mutuellement.
Ainsi, la création de la zone "Tsébetta" ne saurait intervenir avant que l'art. 104 al. 1 RCCZ soit reformulé et que l'enneigement technique du domaine skiable soit planifié: elle ne peut être attaquée séparément en vertu de l'art. 91 let. a LTF.

1.3 Le recours immédiat au Tribunal fédéral n'est donc ouvert que si les conditions de l'art. 93 LTF sont réalisées, s'agissant d'une décision qui n'entre pas dans le champ d'application de l'art. 92 LTF. L'hypothèse de l'art. 93 al. 1 let. b LTF n'entre manifestement pas en considération, une admission du présent recours n'étant pas de nature à conduire immédiatement à une décision finale qui permettrait d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
On ne voit pas non plus à quel préjudice juridique irréparable (art. 93 al. 1 let. a LTF) le recourant pourrait être exposé, dès lors que, conformément à l'art. 93 al. 3 LTF, il pourra faire valoir ses griefs contre la création de la zone "Tsébetta" en même temps que le recours dirigé contre la décision finale de modification partielle du PAZ et du RCCZ, une fois que la formulation de l'art. 104 RCCZ et la planification de l'enneigement technique du domaine skiable auront été revus. Le mémoire de recours ne contient du reste pas la démonstration de l'existence ou du risque d'un tel préjudice, alors qu'il incombe au recourant de présenter une argumentation motivée sur ce point (art. 42 al. 2 LTF; cf. ATF 134 II 137 consid. 1.3.3 p. 141).
Aucune des deux conditions alternatives auxquelles une décision préjudicielle ou incidente peut faire l'objet d'un recours en vertu de l'art. 93 al. 1 LTF n'est réalisée. L'arrêt attaqué ne peut donc pas faire l'objet d'un recours immédiat au Tribunal fédéral, mais il pourra être contesté, le cas échéant, en même temps que la décision finale portant sur la modification partielle du PAZ et du RCCZ (art. 93 al. 3 LTF), étant précisé que, dans l'intervalle, la création de la zone "Tsébetta" ne saurait être tenue pour exécutoire. La durée de validité de cinq ans, assortie à l'approbation de la zone "Tsébetta" par le Conseil d'Etat dans sa décision d'homologation du 22 décembre 2010, est également suspendue entre-temps.

2.
Il s'ensuit que le recours est déclaré irrecevable. Le recourant, qui succombe, prendra en charge les frais judiciaires (art. 65 et 66 al. 1 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est irrecevable.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 francs, sont mis à la charge du recourant.

3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, à la commune de Mont-Noble, au Conseil d'Etat et à la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial.

Lausanne, le 25 janvier 2012
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Juge présidant: Aemisegger

La Greffière: Tornay Schaller