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{T 0/2}
1C_311/2007 /fun

Urteil vom 21. Juli 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Aemisegger, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Aeschlimann, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Scherrer.

Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwältin Carmen Walker Späh,

gegen

• Y.________,
  
• Z.________,
  Beschwerdegegner, beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Kurt Brunner,
  Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus, Kirchstrasse 2, 8750 Glarus,
  Regierungsrat des Kantons Glarus, Rathaus, 8750 Glarus.

Gegenstand
Lärmschutz; Einschränkung der Betriebszeiten,

Beschwerde gegen den Entscheid vom 29. August 2007 des Verwaltungsgerichts des Kantons Glarus, I. Kammer.

Sachverhalt:

A.
Seit 1976 wird im Restaurant Schwert in Schwanden (Kanton Glarus) auf GB-Nr. 679 eine Diskothek betrieben. Das vormalige Augenscheingericht des Kantons Glarus hiess mit Urteil vom 28. Dezember 1983 eine Immissionsklage des Nachbarn X.________, Eigentümer der Liegenschaft GB-Nr. 680, gut und verpflichtete Y.________, den Betrieb so zu führen oder führen zu lassen, dass auf der Liegenschaft von X.________ die subjektiv wahrgenommene Lautstärke des Gesamtpegels in dB(A) - bei geschlossenen Fenstern, gemessen in einem Meter Abstand zur gemeinsamen Mauer - in der Zeit von 10.00 bis 21.00 Uhr den Wert von 45 dB(A) bzw. von 35 dB(A) in der übrigen Zeit nicht überschreite.

B.
Am 19. Dezember 2000 gelangte X.________ erneut mit einer Lärmklage an die Gemeinde Schwanden. Der Gemeinderat trat mit Beschluss vom 2. April 2002 nicht auf die Klage ein. Gegen diesen Entscheid erhob X.________ am 31. Mai 2002 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Glarus. Gleichzeitig reichte er bei der kantonalen Direktion für Wald, Landschaft und Umwelt (DLWU) ein Begehren ein, damit gegen den vom Restaurant ausgehenden Lärm Massnahmen ergriffen würden. Der Regierungsrat des Kantons Glarus wies die Beschwerde gegen die Gemeinde Schwanden mit Entscheid vom 11. Februar 2003 ab und stellte fest, das DLWU sei zuständig zur Ergreifung von Lärmschutzmassnahmen.

C.
Die DLWU verfügte hierauf am 14. Dezember 2004 eine Betriebszeitbeschränkung von 7.00 bis 22.00 Uhr und versagte dem Gemeinderat die Möglichkeit, Verlängerungen zu gewähren. Des Weitern ordnete die DLWU an, es seien bauliche und organisatorische Massnahmen zu treffen, um die betroffenen Anwohner vor unzumutbaren Lärmbelästigungen und Beeinträchtigungen ihres Wohlbefindens schützen. Wenn Abnahmemessungen bzw. neue Beurteilungen die Einhaltung der Grenzwerte gemäss der Vollzugshilfe des "Cercle Bruit" (Vereinigung kantonaler Lärmschutzfachleute, Vollzugshilfe vom 10. März 1999) belegen würden und zudem keine unzumutbaren Geräuschimmissionen von Kunden mehr zu erwarten seien, entscheide die zuständige Direktion mittels anfechtbarem Entscheid neu über die Betriebszeiten des Musiklokals bzw. Restaurants.

Die DLWU stützte sich dabei auf drei Lärmmessungen, welche das Amt für Umwelt (AfU) am 19. März 2004 sowie am 9. Juli und am 26. September desselben Jahres durchgeführt hatte. Bei der ersten Lärmmessung handelte es sich um eine Grobabklärung, anlässlich welcher an sechs Messpunkten eine Stichprobenmessung für Innen- und Aussenlärm vorgenommen wurde. Dabei gelangte das AfU zum Schluss, die Vorgaben der Vollzugshilfe des "Cercle Bruit" würden trotz vermutlich unterdurchschnittlichem Betrieb nicht eingehalten. Das Amt stellte den Beteiligten (u.a. dem Eigentümer und dem Betreiber des Lokals, dem beschwerdeführenden Nachbarn und der Gemeinde) daraufhin einen Verfügungsentwurf zur Stellungnahme zu. Aufgrund der Vorbringen der Betroffenen wurden an den erwähnten beiden anderen Terminen zwei resp. drei Messserien für Innenlärm durchgeführt.

D.
Gegen die Beschränkung der Betriebszeiten reichten Y.________ und Z.________ (als Eigentümer des Restaurants und als Gastgewerbebewilligungsinhaber) am 31. Januar 2005 Beschwerde ein, welche der Regierungsrat des Kantons Glarus am 20. Juni 2006 abwies.

Die unterlegenen Beschwerdeführer gelangten darum ans kantonale Verwaltungsgericht. Mit Urteil vom 29. August 2007 hob dieses in Gutheissung der Beschwerde den angefochtenen Regierungsratsentscheid und die damit bestätigte Verfügung des DLWU vom 14. Dezember 2004 auf, nachdem es am 20. März 2007 einen Augenschein vor Ort durchgeführt hatte. Es begründete seinen Entscheid insbesondere damit, dass die Betriebszeiteinschränkung sachlich nicht begründet sei und die Messungen nicht richtlinienkonform durchgeführt, sondern willkürlich zulasten der Beschwerdeführer interpretiert worden seien. Ausserdem lasse sich anhand der Messprotokolle nicht nachvollziehen, ob allenfalls weniger einschneidende Massnahmen möglich wären.

E.
Mit Eingabe vom 28. September 2007 erhebt X.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen das verwaltungsgerichtliche Urteil. Er beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Eventualiter sei das Urteil vom 29. August 2007 aufzuheben und es seien neue Massnahmen zur Sanierung der lärmigen Anlage festzusetzen. Subeventualiter sei die Angelegenheit mit Anweisungen zur neuerlichen Entscheidfindung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Er macht u.a. die Verletzung von Art. 15 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) und von Art. 9, 29 Abs. 2 und Art. 36 BV geltend.
Y.________ und Z.________ als private Beschwerdegegner stellen Antrag auf Abweisung der Beschwerde. Das Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus beantragt, der Beschwerde sei stattzugeben. Das Verwaltungsgericht des Kantons Glarus schliesst - unter Hinweis auf das angefochtene Urteil - auf Abweisung der Beschwerde. Im Rahmen des weiteren, zum Teil unaufgefordert erfolgten Schriftenwechsels halten die Parteien sinngemäss an ihren Anträgen fest.

Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) hat sich ebenfalls zur Sache vernehmen lassen.

Erwägungen:

1.
1.1 Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG), der sich auf Bundesverwaltungsrecht, namentlich auf das USG und die Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) stützt. Er betrifft somit eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinne von Art. 82 lit. a BGG. Ein Ausschlussgrund gemäss Art. 83 BGG liegt nicht vor. Offensichtlich handelt es sich um einen Endentscheid (Art. 90 BGG; dazu auch E. 5.1 hiernach). Der Beschwerdeführer als unmittelbarer Nachbar des umstrittenen Lokals ist ohne weiteres zur Beschwerde legitimiert (zur Legitimation gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG siehe BGE 133 II 249 E. 1.3.3 S. 253 f.). Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass, weshalb auf die Beschwerde einzutreten ist.

1.2 Ob die vom Beschwerdeführer unaufgefordert zugestellten Schriftstücke aus den Akten zu weisen wären, kann mit Blick auf die nachfolgenden Erwägungen offen bleiben, da das Bundesgericht ungeachtet dieser Eingaben zu seinen Schlussfolgerungen gelangt.

2.
Der Beschwerdeführer macht vorab eine Verletzung des rechtlichen Gehörs geltend, weil ihm das Augenscheinprotokoll des Verwaltungsgerichts nicht vor der Urteilsfällung zugestellt worden sei.

2.1 Auf das Protokoll eines Augenscheines kann nach der Rechtsprechung grundsätzlich nicht verzichtet werden, soweit die Äusserungen der Parteien im Urteil nicht hinlänglich wiedergegeben werden (BGE 126 I 213 E. 2 S. 217). Die wesentlichen Ergebnisse des Augenscheins sind in einem Protokoll, Aktenvermerk oder zumindest im Entscheid klar zum Ausdruck zu bringen (BGE 106 Ia 73 E. 2a S. 75).

2.2 Im vorliegenden Fall wird der Verlauf des Augenscheintermins im angefochtenen Urteil hinlänglich geschildert. Der Beschwerdeführer rügt denn auch nicht die Unvollständigkeit der diesbezüglichen Ausführungen, sondern die Schlüsse, welche das Verwaltungsgericht aus den Eindrücken des Ortstermins gezogen hat. Der Umstand, dass die Vorinstanz zu einer anderen rechtlichen Würdigung der Sachlage als der Beschwerdeführer gelangt ist, stellt keine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar. Soweit der Beschwerdeführer bemängelt, aus dem Protokoll gingen die Wahrnehmungen des Gerichts nicht hervor, ist der Rüge ebenfalls nicht stattzugeben: Selbst wenn sich die persönlichen Eindrücke der Vorinstanz nicht ausdrücklich in den Textpassagen zum Augenschein finden, nimmt doch das Verwaltungsgericht verschiedentlich Stellung zu seiner Wahrnehmung vor Ort (siehe E. 6d S. 32, E. 6f und 7 S. 33 des angefochtenen Urteils).

3.
Weiter bemängelt der Beschwerdeführer die Durchführung der Hörprobe vom 20. März 2007 als untauglich und macht sinngemäss geltend, das Verwaltungsgericht habe die gesamte sorgfältig abgewogene Lösung der verfügenden Instanz aufgehoben, obwohl es selber nur auf Vermutungen abstelle. Vorliegend sei die seit gut drei Jahrzehnten dauernde, ständig wiederkehrende übermässige Belastung durch das umstrittene Lokal ausgewiesen.

Zu prüfen ist demnach, ob das Vorgehen des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung der lärmrelevanten Situation rechtmässig war.

3.1 Das Bundesgericht hat sich in BGE 130 II 32 (Pra 2005 Nr. 16) mit den von einem Jugendtreff in Delémont zusammenhängenden Lärmimmissionen auseinandergesetzt. Die dort getroffenen Feststellungen (bestätigt im Urteil 1A.180/2006 vom 9. August 2007) gelten auch im vorliegenden Fall: Die umweltrechtlichen Vorschriften des Bundes über den Lärmschutz sind auf öffentliche Betriebe wie beispielsweise Kaffeehäuser, Restaurants, Diskotheken u.a. anwendbar. Hierbei sind alle der jeweiligen Lokalität zurechenbaren Lärmimmissionen miteinzubeziehen, d.h. die nach aussen dringenden Geräusche aus dem Haus sowie der Lärm der ankommenden und weggehenden bzw. wegfahrenden Gäste (siehe zum Lärm einer Sportanlage BGE 133 II 292 E. 3.1 S. 295 f.). Dies entspricht dem Schutzzweck der Lärmschutzverordnung, welche die Bevölkerung vor schädlichem und lästigem Lärm schützen soll, der beim Betrieb neuer und bestehender Anlagen nach Art. 7 USG erzeugt wird (Art. 1 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a LSV). Anders als beim Betrieb eines Jugendtreffs ist jedoch bei einer Diskothek nicht auszuschliessen, dass der Lärm, der im Innern entsteht, in der Nachbarschaft in der Regel hörbar sein wird. Hinzu kommt der Lärm, den die Besucher auf den Parkplätzen und im Eingangsbereich des Gebäudes verursachen (siehe BGE 130 II 32 E. 2.1 S. 35 mit Hinweisen).

3.2 Einig sind sich alle Beteiligten darüber, dass es sich bei der umstrittenen Diskothek um eine bestehende ortsfeste Anlage gemäss Art. 7 Abs. 7 USG und Art. 2 Abs. 1 LSV handelt, die Aussen- und Innenlärmimmissionen erzeugt. Da das Lokal gemäss den Feststellungen im angefochtenen Urteil bereits vor dem Inkrafttreten des Umweltschutzgesetzes am 1. Januar 1985 bestanden hat und keine Erweiterung der Anlage beabsichtigt ist, untersteht es nicht den Vorschriften für Neuanlagen (Art. 25 USG, Art. 7 LSV). Indessen ist die Sanierung der ortsfesten Anlage anzuordnen, wenn sie den Vorschriften des Umweltschutzgesetzes nicht genügt (Art. 16 Abs. 1 USG). Zu diesen Vorschriften zählen auch die in Art. 11 Abs. 2 und 3 USG enthaltenen Bestimmungen. Danach sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Abs. 2). Wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden, sind die Emissionsbegrenzungen zu verschärfen (Abs. 3). Solche Begrenzungen werden gemäss Art. 12 Abs. 2 USG durch Verordnungen oder, soweit diese nichts vorsehen, durch unmittelbar auf das Umweltschutzgesetz abgestützte Verfügungen vorgeschrieben. Daran ändert nichts, ob bekannt ist, dass die Immissionsgrenzwerte überschritten werden, oder dass Art. 13 der LSV die Sanierungspflicht nur für jene bestehenden ortsfesten Anlagen vorsieht, welche wesentlich zur Überschreitung der Immissionsgrenzwerte beitragen. Schutzmassnahmen nach Art. 12 Abs. 2 USG sind nicht erst zu ergreifen, wenn die Umweltbelastung schädlich oder lästig wird, sondern es müssen gestützt auf das Vorsorgeprinzip schon sämtliche unnötigen Emissionen vermieden werden (BGE 126 II 366 E. 2b S. 368; 113 Ib 393 E. 3 S. 400). Dies ist allerdings nicht so zu verstehen, dass jeder im strengen Sinne nicht nötige Lärm völlig untersagt werden müsste. Es gibt keinen absoluten Anspruch auf Ruhe; vielmehr sind geringfügige, nicht erhebliche Störungen hinzunehmen (Art. 15 USG; BGE 126 II 366 E. 2b S. 368; Christoph Zäch/Robert Wolf, Kommentar USG, Zürich 2000, N. 23 zu Art. 15). Sofern sich geringfügige Emissionen mit kleinem Aufwand erheblich verringern lassen, dürfte es jedoch grundsätzlich verhältnismässig sein, entsprechende Massnahmen zu verlangen. Wenn sich eine Reduktion bei derartigen Emissionen hingegen als unverhältnismässig oder sogar als unmöglich erweist, so ist dahingehend zu entscheiden, dass solche Immissionen von den Betroffenen hinzunehmen sind (vgl. BGE 133 II 169 E. 3.2 S. 175).

3.3 Die Belastungsgrenzwerte der Anhänge 3-8 der LSV sind ausschliesslich auf Aussenlärm zugeschnitten und für die Erfassung von Lärm, der sich innerhalb eines Gebäudes ausbreitet, nicht geeignet. Ebenso wenig sind die Grenzwerte auf Aussenlärm von Gaststätten etc. anwendbar.

Fehlen Belastungsgrenzwerte, so beurteilt die Vollzugsbehörde die Lärmimmissionen nach Art. 15 USG, unter Berücksichtigung der Art. 19 und 23 USG (Art. 40 Abs. 3 LSV; BGE 126 II 300 E. 4c/aa S. 307; 123 II 74 E. 4a und b S. 82 f.; 118 Ib 590 E. 3b S. 596). Im Rahmen dieser Einzelfallbeurteilung sind der Charakter des Lärms, Zeitpunkt und Häufigkeit seines Auftretens sowie die Lärmempfindlichkeit bzw. Lärmvorbelastung zu berücksichtigen (BGE 123 II 74 E. 5a S. 86, 325 E. 4d/bb S. 335; statt vieler: Urteil 1A.282/2000 des Bundesgerichts vom 15. Mai 2001, publ. in URP 2001 S. 923, E. 4a). Unter Umständen können fachlich genügend abgestützte ausländische bzw. private Richtlinien eine Entscheidungshilfe bieten, sofern die Kriterien, auf welchen diese Unterlagen beruhen, mit denjenigen des schweizerischen Lärmschutzrechts vereinbar sind. Als grundsätzlich problematisch muss hingegen die "sinngemässe" Anwendung von Grenzwerten, namentlich der Grenzwerte für Industrie- und Gewerbelärm, beurteilt werden. Belastungsgrenzwerte setzen typisierbare Situationen voraus, die sich auf einfache Weise durch akustische Beschreibungsgrössen zuverlässig erfassen lassen (BGE 123 II 325 E. 4d/bb S. 334 mit Hinweisen; 133 II 292 E. 3.3 S. 296).

3.4 Eine solche Richtlinie stellt die Vollzugshilfe des "Cercle Bruit" dar (siehe lit. C hiervor und BGE 130 II 32), auf welche das AfU bei seiner Beurteilung zurückgegriffen hat und welche auch das Verwaltungsgericht als anwendbar erachtet. Das Bundesgericht hat bereits im Urteil 1A.139/2002 vom 5. März 2003 in E. 4.2 (publ. in URP 2003, S. 703) den Hinweis auf die Richtlinie des "Cercle Bruit" als sachgerecht erachtet: Diese Richtlinie ist nicht nur auf öffentliche Lokale mit Musikerzeugung zugeschnitten (Ziff. 5.1. S1 der Vollzugshilfe), sondern umfasst alle Lärmimmissionen von Gaststätten, einschliesslich Kundenverkehr, Parkplatzlärm und durch Verkehr erzeugten Lärm (Ziff. 5.2 S9, S10 und S11). Damit berücksichtigt sie auch den Lärm, der einem Lokal mit Diskothek immanent ist. Die Vorgaben des "Cercle Bruit" können dem Richter durchaus als Entscheidhilfe bei der Beurteilung der zu erwartenden Lärmsituation dienen. In Verbindung mit einer Lärmprognose ist wesentlich klarer abzuschätzen, ob das umstrittene Lokal den bundesrechtlichen Anforderungen zu genügen vermag.

Indes stellt das Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall die Tauglichkeit der vorgenommenen Messungen in Abrede. Das BAFU hat sich wie folgt dazu vernehmen lassen:
3.4.1 Seiner Meinung nach spielt die Tatsache, dass die Innenlärmmessungen (gemäss Vollzugshilfe handelt es sich hierbei um so genannten Körperschall) nicht genau in der Raummitte, sondern 90 cm davon entfernt vorgenommen worden sind, keine Rolle. Aus Sicht des BAFU ist diese Messpunktabweichung irrelevant und ohne Folgen auf das Messresultat. Schwerer wiege der Umstand, dass bei der ersten Messung am 19. März 2004 keine Messserien durchgeführt worden seien, sondern das kantonale Amt lediglich auf Einzelereignisse abgestellt habe. Anhand solcher Messungen könne kein repräsentativer Wert ermittelt werden. Sodann werden gemäss Ziff. 5.1 S1 der Vollzugshilfe (in der Fassung vom 30. März 2007) die gemessenen Werte in der Regel um 6 dB(A) nach oben korrigiert, wenn Musik hörbar ist, um den Bestandteilen Ton und Rhythmus Rechnung zu tragen. Diese Korrektur erfolgt ebenfalls, wenn deutlich Stimmen hörbar sind. Das BAFU hält darum den Zuschlag von 6 dB(A) für Ton und Rhythmus, den das AfU vorgenommen hat, im Unterschied zum Verwaltungsgericht als gerechtfertigt. Dieser Einschätzung ist zuzustimmen.
3.4.2 Bezüglich der Aussenlärmbelastung (so genannter Luftschall gemäss Vollzugshilfe) gelangt das BAFU aufgrund der aktenkundigen Ermittlungen zum Schluss, die Stichprobenmessung der Grobbeurteilung habe im 1. Obergeschoss eine Lärmbelastung von 52.7 dB(A) und im Erdgeschoss eine Belastung von 44.4 dB(A) ergeben. In Bezug auf die Innenlärmbelastung zeige seine Auswertung der Messreihen (insbesondere der 3. Lärmmessung inkl. dem Zuschlag von 6 dB(A)), dass nachts eine Lärmbelastung von 31.2 dB(A) bis 33 dB(A) vorliege.
3.4.3 Die Vollzugshilfe sieht für Innenlärm in der Zeit von 22.00 bis 7.00 Uhr einen Grenzwert von 30 dB(A) vor. Für Aussenlärm gilt für dieselbe Zeit ein Grenzwert von 40 dB(A). Für besondere Wohnsituationen (z.B. Wohnviertel oder Empfindlichkeitsstufe II) werden diese Grenzwerte um 5 dB(A) verschärft. Bei bestehenden Anlagen ist zudem eine Toleranz von 5 dB(A) zulässig (siehe Ziff. 5.1 S1 Tabelle 1 und 2 der Vollzugshilfe). Das BAFU hält dazu fest, die Wohnung des Beschwerdeführers sei aufgrund der Akten der Empfindlichkeitsstufe III zugeteilt. Es folgt darum der Argumentation des Verwaltungsgerichts, wonach eine Verschärfung des Grenzwertes nicht angezeigt sei. Weil es sich um eine bestehende Anlage handle, gelte aufgrund des Toleranzzuschlags für den Innenlärm ein Grenzwert von 35 dB(A), für den Aussenlärm ein solcher von 45 dB(A). Unter Bezugnahme auf die Messungen ergebe sich, dass der Grenzwert für Aussenlärm im 1. Obergeschoss überschritten werde, wobei zu beachten sei, dass die diesbezügliche Messung mangelhaft sei. Der Grenzwert für Innenlärm werde hingegen eingehalten.

3.5 Den Ausführungen des BAFU folgend ist festzuhalten, dass der Zuschlag von 6 dB(A) gemäss Ziff. 5.1 S1 der Vollzugshilfe zu Recht vorgenommen wurde und die Abweichung des Messpunktes um 90 cm nicht schwerwiegend ins Gewicht fallen dürfte. Auch der Toleranzwert von 5 dB(A) bei bestehenden Anlagen wurde richtig angewandt; eine besondere Wohnsituation, welche eine Verschärfung zur Folge hätte, liegt nicht vor.

Jedoch erscheint es aufgrund der festgestellten Mängel angezeigt, die Messungen zu wiederholen - unter Durchführung repräsentativer Messserien sowohl bei Ermittlung des Innen- wie des Aussenlärms und unter Einhaltung des korrekten Messpunktes. In diesem Zusammenhang ist dem Beschwerdeführer darin zuzustimmen, dass die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Hörprobe untauglich war: Der Lärm, welcher durch ein Nachtlokal mit Diskothek verursacht wird, lässt sich nachmittags, wenn die Gäste fehlen, offensichtlich nicht beurteilen, erst recht nicht ohne geeignete Messgeräte. Die neuen Messungen werden darum nachts bei durchschnittlichem Betrieb durchzuführen sein.

3.6 Von diesen Messungen kann nicht abgesehen werden, sieht doch die LSV in Art. 36 eine Ermittlungspflicht vor. Dabei verlangt die Frage, ob Grund zur Annahme besteht, dass die Belastungsgrenzwerte überschritten werden (Art. 36 Abs. 1 LSV), eine vorweggenommene Würdigung der Lärmsituation. Ist diese Frage zu bejahen, so ist die Behörde zur Durchführung eines Beweis- und Ermittlungsverfahrens nach den Art. 36 ff. LSV und den Anhängen 2-7 LSV verpflichtet, ohne dass ihr insoweit noch ein Ermessensspielraum zustünde (BGE 115 Ib 446 E. 3a S. 451). Dabei dürfen keine hohen Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Überschreitung der Belastungswerte gestellt werden (vgl. die französische Fassung von Art. 36 Abs. 1 LSV ["pourraient l'être"], wonach die Möglichkeit einer Überschreitung genügt). Aufgrund der nicht ganz eindeutigen Messungen des AfU besteht jedenfalls Klärungsbedarf, den das Verwaltungsgericht nicht einfach verneinen kann, indem es keine Anordnungen über das weitere Vorgehen trifft. Dass die Vermutung, die Belastungswerte seien überschritten, zumindest der Nachprüfung bedarf, zeigt sich überdies im Umstand, dass sich auch andere Anwohner durch den Betrieb belästigt fühlen (vgl. Ausführungen des Regierungsrates im Entscheid vom 20. Juni 2006 E. 5.1 ff. mit Verweis auf diverse Polizeirapporte und Petitionen der Anwohnerschaft). Gestützt auf die bisherigen Messungen lässt sich nicht abschliessend klären, ob das umstrittene Lokal den bundesrechtlichen Anforderungen genügt.

3.7 Zudem lässt der angefochtene Entscheid eine Auseinandersetzung mit der Problematik des Kunden- und Parkplatzlärms vermissen. Der Beschwerdeführer verlangt zu Recht auch eine Abklärung in dieser Hinsicht. Wie in E. 3.1 hiervor gesehen, sind die gesamten lärmrelevanten Auswirkungen des Betriebs zu beurteilen.

4.
Unabhängig von einer allfälligen Überschreitung der Belastungswerte ist schliesslich gestützt auf das Vorsorgeprinzip eine weitere Verringerung der Emissionen nach Art. 11 Abs. 2 USG zu prüfen. Mögliche Massnahmen als Alternative zu einer Betriebszeitbeschränkung finden sich in der Vollzugshilfe unter Ziff. 6 aufgeführt. Die Vollzugsbehörde wird zu entscheiden haben, welche dieser Massnahmen im vorliegenden Fall noch wirtschaftlich tragbar ist. Werden die Emissionen lediglich als geringfügig eingeschätzt, ist im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung abzuklären, ob dem Ruhebedürfnis der Anwohner mit zumutbaren Mitteln für die Beschwerdegegner entgegengekommen werden kann (siehe E. 3.2 hiervor).

5.
5.1 Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Beschwerde gutzuheissen ist. Indem das Verwaltungsgericht die Betriebszeitbeschränkung aufgehoben hat, ohne weitergehende Massnahmen zur Klärung der tatsächlichen Lärmsituation anzuordnen, hat es die umweltrechtlich gebotenen Schritte unterlassen. Selbst wenn es in seiner Vernehmlassung ans Bundesgericht ausführt, auch ohne förmliche Rückweisung mit verbindlichen Anordnung würden die kantonalen Vorinstanzen erneut tätig werden, geht nichts dergleichen aus seinem Urteil hervor. Im Gegenteil erscheint der Entscheid, wie auch der Beschwerdeführer zu Recht geltend macht, als endgültig. Da mit Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides auch über die Kostenverlegung im kantonalen Verfahren neu zu befinden ist, rechtfertigt sich die Rückweisung der Angelegenheit ans Verwaltungsgericht. Dieses wird dem heute zuständigen Departement Bau und Umwelt im Sinne der Erwägungen verbindliche Vorgaben für das weitere Vorgehen machen müssen.

5.2 Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten des Verfahrens den privaten Beschwerdegegnern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Diese haben den Beschwerdeführer überdies für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Glarus vom 29. August 2007 aufgehoben. Die Angelegenheit wird an das Verwaltungsgericht des Kantons Glarus zurückgewiesen zur Anordnung von neuen Messungen und Massnahmen durch das kantonale Departement Bau und Umwelt im Sinne der Erwägungen und zu neuem Kostenentscheid.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den privaten Beschwerdegegnern unter solidarischer Haftbarkeit auferlegt.

3.
Die privaten Beschwerdegegner haben den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'000.-- unter solidarischer Haftbarkeit zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Departement Bau und Umwelt, dem Regierungsrat, dem Verwaltungsgericht des Kantons Glarus, I. Kammer, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 21. Juli 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Die Gerichtsschreiberin:

Aemisegger Scherrer