1C_308/2017
Arrêt du 4 juillet 2018
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Président,
Fonjallaz et Kneubühler.
Greffier : M. Alvarez.
Participants à la procédure
contre
Municipalité de Concise,
représentée par Me Pierre-Yves Brandt, avocat,
Service du développement territorial
du canton de Vaud,
Direction générale de l'environnement
du canton de Vaud.
Objet
Permis de construire,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal
du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 2 mai 2017 (AC.2016.0071).
C.________ est propriétaire de la parcelle n
o 1644, d'une surface totale de 1'100 m
2, située au lieu-dit "les Sagnes", à l'adresse de la route cantonale n°..., sur le territoire de la Commune de Concise.
Le 2 septembre 2014, le prénommé a procédé à une division de ce bien-fonds pour créer, au nord, la parcelle distincte no 1967 de 841 m
2, qu'il a vendue à la société D.________ SA, à Concise, dont il est l'unique administrateur; dite parcelle est actuellement en nature de vigne. Quant au fonds n
o 1644, il comprend un bâtiment d'habitation avec affectation mixte de 327 m
2, un garage de 64 m
2et un bâtiment industriel de 241 m
2.
Ces biens-fonds sont longés au sud-est par la route cantonale reliant Concise à la Commune de Vaumarcus, jusqu'à la frontière cantonale; à l'ouest, ils sont bordés par deux routes communales. Ces parcelles sont séparées du village de Concise par un espace agricole d'une certaine étendue formé par les parcelles n
os 1706 et 1799.
Les parcelles n
os 1644 et 1967 sont classées en zone industrielle selon le plan des zones de la Commune de Concise (ci-après: PAZ), adopté par le conseil communal, le 10 décembre 1979, et approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud, le 3 septembre 1980. Les terrains situés autour de ce secteur industriel sont classés en zone agricole et viticole; ils sont, pour certains, déjà construits (une villa individuelle avec piscine sur la parcelle n° 210, un hangar agricole sur la parcelle n° 1634 et un centre d'exploitation agricole sur les parcelles n
os 1786 et 1788).
D.________ SA et C.________ ont sollicité l'autorisation de construire un complexe artisanal et de bureaux sur la parcelle n
o 1967. Celui-ci est en résumé composé de trois niveaux, abritant des dépôts (niveau inférieur) et des bureaux; à l'extérieur, sont également projetées une aire de circulation et de manoeuvre ainsi que 25 places de stationnement; 14 emplacements supplémentaires sont prévus sur le fonds voisin n
o 1644.
Mis à l'enquête du 15 avril au 14 mai 2015, le projet a suscité l'opposition de A.________, propriétaire de la parcelle n
o 210 supportant une villa avec piscine, ainsi que de E.________ et B.________.
Le 22 mai 2015, la Centrale des autorisations (CAMAC) a adressé à la municipalité la synthèse des préavis et autorisations spéciales des services concernés de l'Administration cantonale. Au terme de l'enquête, la commune a encore sollicité de la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR) l'autorisation requise pour l'accès prévu sur la route cantonale hors traversée de localité; celle-ci a été délivrée moyennant, notamment, l'élargissement de la route communale d'accès.
Par décision du 3 février 2016, la municipalité a levé l'opposition et accordé le permis de construire sollicité. Le 7 mars, 2016, A.________ et B.________ ont recouru contre cette décision à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud. Après avoir préalablement procédé à une inspection locale, la cour cantonale a rejeté le recours par arrêt du 2 mai 2017. Le Tribunal cantonal a en substance considéré que la zone industrielle formée par les parcelles n
os 1644 et 1967 avait été établie en conformité avec les principes institués par la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700), lors de son entrée en vigueur, le 1
er janvier 1980. La cour cantonale a en outre nié que les conditions d'un contrôle incident de ce plan soient réunies. L'instance précédente a enfin jugé que l'inscription de la Commune de Concise à l'Inventaire fédéral des objets d'importance nationale (ci-après: ISOS) ne s'opposait pas non plus à la réalisation du projet.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ et B.________ demandent principalement au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt attaqué en ce sens que le recours cantonal est admis et le permis de construire accordé le 3 février 2016 annulé. Subsidiairement, ils concluent au renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle instruction et décision dans le sens des considérants. Les recourants sollicitent encore l'octroi de l'effet suspensif. Par lettres des 25 janvier et 14 février 2018, les recourants ont en outre requis la suspension de la cause jusqu'à droit connu sur la procédure de révision du PAZ, mise à l'enquête du 23 janvier au 23 février 2018.
Le Tribunal cantonal se réfère à son arrêt et conclut au rejet du recours; il précise que la zone industrielle en cause est adaptée à la taille de la commune. La Municipalité de Concise demande également le rejet du recours. La Direction générale de l'environnement (DGE) se réfère à l'arrêt attaqué. Egalement invité à se déterminer, l'Office fédéral du développement territorial ARE estime que les conditions d'un contrôle incident sont réalisées et qu'une adaptation immédiate de la planification en cause se justifie. D.________ SA et C.________ concluent, pour leur part, au rejet. Au terme d'un second échange d'écritures, les parties ont persisté dans leurs conclusions respectives. Le Tribunal cantonal a encore déposé des observations complémentaires le 12 janvier 2018. Les recourants se sont déterminés à cet égard, le 18 juin 2018, sans toutefois apporter d'éléments nouveaux par rapport à leurs écritures précédentes. Le 28 juin 2018, D.________ SA a signalé à la Cour de céans le vote, par la Municipalité de Concise, le 25 juin 2018, d'un plan général d'affectation maintenant en zone industrielle la parcelle en cause.
Par ordonnance du 28 juin 2017, le Président de la Ire Cour de droit public a admis la requête d'effet suspensif. La demande de suspension a revanche été écartée, par ordonnance du 27 février 2018.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des constructions (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Les recourants ont pris part à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal. En tant que voisins directs du projet litigieux, les recourants sont particulièrement touchés par l'arrêt attaqué qui confirme l'autorisation de construire un complexe industriel qu'ils tiennent pour contraire à la LAT. Ils peuvent ainsi se prévaloir d'un intérêt personnel et digne de protection à l'annulation de l'arrêt attaqué. Ils ont dès lors qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilité sont au surplus réunies, si bien qu'il convient d'entrer en matière.
Dans un premier grief, les recourants se plaignent d'un établissement incomplet des faits.
Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, la partie recourante ne peut critiquer la constatation de faits qui importent pour le jugement de la cause que si ceux-ci ont été établis en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement inexacte, c'est-à-dire arbitraire, ce qu'il lui appartient de démontrer par une argumentation répondant aux exigences de l'art. 42 al. 2 LTF, respectivement de l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 137 I 58 consid. 4.1.2 p. 62).
En l'occurrence, les recourants reprochent à la cour cantonale d'avoir omis d'indiquer la teneur de l'art. 2 al. 2 de l'arrêté fédéral instituant des mesures urgentes en matière d'aménagement du territoire du 17 mars 1972 (AFU; RO 1972 653). Ils soutiennent que la cour cantonale n'aurait pas tenu compte de la collocation de l'ancienne parcelle n
o 1644 dans une autre zone de protection au sens de cette disposition dans le cadre de l'examen de la conformité du plan à la LAT, lors de de l'adoption de cette loi fédérale. Or, ces éléments ne relèvent à l'évidence pas de l'établissement des faits; le grief peut en conséquence et d'emblée être écarté. En outre, comme cela sera exposé ci-après, la question de la collocation de la parcelle n
o 1644, avant l'adoption du PAZ (et le règlement sur le plan d'extension et la police des constructions [RPEPC]) et l'entrée en vigueur de la LAT, le 1
er janvier 1980 (RO 1979 1573), sont sans influence sur le sort du présent litige.
Matériellement, les recourants font essentiellement valoir que les conditions d'un contrôle incident de la planification communale, au sens de l'art. 21 al. 2 LAT, seraient réunies. Selon eux, le PAZ approuvé par le Conseil d'Etat, le 3 septembre 1980, serait non seulement contraire à la LAT dans sa version originelle, mais entrerait également en contradiction avec le nouvel art. 15 LAT, en force depuis le 1 er mai 2014.
3.1. Selon la jurisprudence, le contrôle incident ou préjudiciel d'un plan d'affectation dans le cadre d'une procédure relative à un acte d'application est en principe exclu. Un tel contrôle est néanmoins admis, à titre exceptionnel, lorsque les conditions d'un réexamen des plans au sens notamment de l'art. 21 al. 2 LAT sont réunies (cf. ATF 121 II 317 consid. 12c p. 346). Aux termes de l'art. 21 al. 2 LAT, lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires; une modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT peut être purement factuelle, mais également d'ordre juridique, comme une modification législative (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1 p. 44 s. et les références citées; 127 I 103 consid. 6b p. 105).
L'art. 21 al. 2 LAT prévoit un examen en deux étapes: la première déterminera si les circonstances se sont sensiblement modifiées au point de justifier un réexamen du plan: si le besoin s'en fait réellement sentir, il sera adapté, dans une deuxième étape (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1 p. 44 s.; 140 II 25 consid. 3 p. 29 et la référence à Peter Karlen, Stabilität und Wandel in der Zonenplanung, PBG-aktuell 4/1994 p. 8 ss; arrêts 1C_40/2016 du 5 octobre 2016 consid. 3.1; 1C_307/2014 du 7 avril 2015 consid. 3.1).
3.2. Comme évoqué précédemment, les recourants soutiennent, en premier lieu, que le PAZ n'aurait pas fait l'objet d'une approbation conforme à l'art. 35 LAT, perdant ainsi sa validité le 1 er janvier 1988; il s'imposerait partant d'examiner sa conformité matérielle à la LAT, dans sa version entrée en vigueur le 1 er janvier 1980. A cet égard, ils soutiennent que le Tribunal cantonal aurait à tort reconnu la compatibilité de ce plan, lors de son adoption, avec l'ancienne mouture de la loi.
3.2.1. Bien que le Tribunal cantonal ait, aux termes de son arrêt, reconnu la conformité du plan à la loi ancienne, cet aspect du différend peut demeurer indécis. En effet, dans la mesure où - comme cela sera exposé ci-après - les conditions de l'ouverture d'un contrôle incident (première étape) se trouvent en l'occurrence réalisées, le point central pour résoudre la présente espèce se limite à la question de savoir si la planification sur laquelle repose le projet litigieux, plus particulièrement la zone d'activité sur laquelle celui-ci doit prendre place, répond à la situation et aux besoins actuels.
En effet, contrairement à ce qu'a jugé la cour cantonale, l'entrée en vigueur de la nouvelle LAT, en particulier de son art. 15 al. 2 - commandant expressément la réduction des zones à bâtir - constitue une modification législative des circonstances susceptible d'ouvrir la voie à un contrôle préjudiciel de la planification en cause (cf. ATF 144 II 41 consid. 5 ss, en particulier consid. 5.2 p. 45 s.). On ne saurait dès lors exclure d'emblée la mise en oeuvre d'un tel contrôle au motif - comme l'a estimé l'instance précédente - que la novelle ne ferait que codifier des principes qui ressortent déjà de la jurisprudence du Tribunal fédéral. Cela étant, pour que le changement entraîné par l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions de la LAT puisse être qualifié de sensible au sens de l'art. 21 al. 2 LAT, il faut que s'y ajoutent d'autres circonstances parmi lesquelles se trouvent notamment la localisation de la parcelle par rapport à la zone à bâtir existante, le niveau d'équipement de la parcelle et la date d'entrée en vigueur du plan d'affectation (cf. ATF 144 II 41 consid. 5 ss, en particulier consid. 5.2 p. 45 s.).
3.2.2. Or, dans le cas particulier, à la novelle du 15 juin 2012 s'ajoute le laps de temps écoulé depuis l'approbation du plan en 1980, qui dépasse largement l'horizon des 15 ans pour la détermination des besoins en zones constructibles, prévu tant par l'ancien art. 15 let. b LAT, que par la législation actuelle (art. 15 al. 1 LAT). En outre, la localisation de la zone industrielle, excentrée par rapport au village, au sein d'une vaste zone agricole et viticole, n'est guère compréhensible, à tout le moins lors de la première étape de l'examen de la planification, au regard notamment du principe cardinal de la séparation du territoire bâti et non bâti (au sujet de ce principe, cf. arrêt 1C_482/2017 du 26 février 2018 consid. 2.2) et de l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées instaurée par la nouvelle LAT (art. 15 al. 2 LAT). Par ailleurs, comme cela ressort également de l'arrêt attaqué, la Commune de Concise a été inscrite en tant que village d'importance nationale à protéger, lors de la révision du 25 février 2009 de l'Ordonnance du 9 septembre 1981 concernant l'ISOS (OISOS; RS 451.12), entrée en vigueur le 1
er avril 2009 (RO 2009 1015 et 1018); il s'agit également d'une circonstance étrangère à la situation ayant prévalu lors de l'adoption du PAZ communal. Cette contrainte nouvelle suscite ainsi également un doute quant à l'intégration de bâtiments industriels du point de vue de la protection du patrimoine, du moins à ce stade de la procédure.
Au regard du cumul rare d'éléments susceptibles de justifier une modification de la planification, le Tribunal cantonal ne pouvait faire l'économie de l'examen des circonstances exigé par l'art. 21 al. 2 LAT, dans sa deuxième étape, sous peine de violer le droit fédéral. Les circonstances qui précèdent commandent en effet de procéder préjudiciellement à l'analyse de la conformité du plan avec la situation actuelle; que cette parcelle soit maintenue en zone industrielle par le PAZ en l'état de sa procédure de révision - comme l'allèguent en dernier recours les constructeurs - n'y change rien, ce fait nouveau étant quoi qu'il en soit irrecevable (art. 99 al. 1 LTF). Il convient par conséquent, pour ce motif, de renvoyer la cause au Tribunal cantonal pour qu'il opère une pesée des intérêts au sens l'art. 21 al. 2 LAT (deuxième étape) et réponde, ce faisant, à la question de savoir si le permis de construire en cause doit ou non être confirmé. Il s'agira en particulier de déterminer si, compte tenu des exigences de réduction des zones à bâtir et de développement vers l'intérieur, concrétisés par la nouvelle LAT, ainsi que du principe de la séparation du territoire construit et non construit, cette parcelle doit être rendue à la zone agricole, en raison, spécialement, de ses dimensions modestes et de sa situation pour le moins incongrue, au sein d'une vaste zone viticole. A ce propos, il convient de préciser que le maintien, respectivement le besoin sur lequel pourrait reposer la zone industrielle litigieuse, ne saurait être déduit de la seule identification de la Commune de Concise comme centre local par le Plan directeur cantonal, comme le retient le Tribunal cantonal (PDCn, 4ème adaptation, approuvé par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, p. 115). A l'inverse, le surdimensionnement mis en évidence par le bilan du 29 juin 2015 établi par le SDT, sur lequel insistent les recourants, est à lui seul insuffisant pour exclure cette parcelle de la zone constructible. Les besoins en zones industrielles doivent en effet être établis sur la base de critères différents de ceux prévalant en matière de zone d'habitation: pour mettre à disposition des surfaces et des locaux demandés par l'économie, il faut en particulier faire appel à des critères qualitatifs et tenir compte d'une vue d'ensemble régionale (cf. Directives techniques sur les zones à bâtir, approuvées par le DETEC le 17 mars 2014, ch. 4 ss p. 10 ss [disponible sur le site www.are.admin.ch, consulté le 11 juin 2018]; sur le plan cantonal, cf. PDCn 3ème adaptation, mesure D12 p. 200 ss et PDCn 4ème adaptation, mesure D12 p. 208 ss). La nécessité de préserver les lieux d'habitations des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 3 al. 3 let. b LAT) doit également être considérée s'agissant de la délimitation de telles zones, comme l'a, à juste titre, rappelé la cour cantonale. Sur le plan de l'équipement, la proximité d'une route cantonale permettant de desservir la zone devra également être considérée. Enfin, dans la pesée des intérêts à opérer, il conviendra aussi et notamment de prendre en compte l'ISOS - point d'ailleurs déjà abordé par l'arrêt attaqué -, dans lequel figure la commune. A ce propos, si tant est que le maintien de la zone industrielle doive être confirmé, un examen soigné des volumétries du projet litigieux devra être réalisé, compte tenu de son implantation dans l'échappée dans l'environnement V, de catégorie "ab" ("a" signifiant "partie indispensable pour le site" et la catégorie "b" signifiant "partie sensible pour l'image du site") et un objectif de sauvegarde "a", qui préconise, en substance, la sauvegarde de l'état existant (cf. Explications relatives à l'ISOS, octobre 2011 et fiche ISOS de la Commune de Concise, disponibles sur le site..., consultées le 12 juin 2018).
Les considérants qui précèdent conduisent partant à l'admission du recours dans la mesure de sa recevabilité. L'arrêt attaqué est annulé et la cause renvoyée à l'instance précédente pour nouvelle instruction et décision dans le sens des considérants. Les recourants obtenant gain de cause, les frais de justice relatifs à la procédure fédérale seront entièrement mis à la charge des intimés (art. 66 al. 1 LTF); la Commune de Concise en est en revanche exemptée (art. 66 al. 4 LTF). Pour le même motif, une pleine indemnité de dépens est allouée aux recourants, qui ont procédé avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 2 LTF).
Le recours est admis. L'arrêt attaqué est annulé et la cause renvoyée au Tribunal cantonal pour nouvelle instruction et décision dans le sens des considérants.
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge solidaire des intimés.
Une indemnité de 3'000 fr. est allouée aux recourants, à titre de dépens, à la charge solidaire des intimés.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties et de la Municipalité de Concise, au Service du développement territorial du canton de Vaud, à la Direction générale de l'environnement du canton de Vaud, ainsi qu'au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, et à l'Office fédéral du développement territorial.
Lausanne, le 4 juillet 2018
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Merkli
Le Greffier : Alvarez