{T 0/2}
1C_302/2012, 1C_303/2012
Arrêt du 27 février 2013
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Aemisegger, Juge présidant, Merkli, Karlen, Eusebio et Chaix.
Greffière: Mme Tornay Schaller.
Participants à la procédure
1C_302/2012
Parti socialiste vaudois et consorts.________
recourants,
et
1C_303/2012
PLR "Les Radicaux-Libéraux Vaud",
Union démocratique du centre - Vaud
et consorts
tous représentés par Me Yves Noël, avocat,
recourants,
contre
Grand Conseil du canton de Vaud, place du Château 6, 1014 Lausanne,
1C_302/2012
PLR "Les Radicaux-Libéraux Vaud",
Union démocratique du centre - Vaud
et consorts
tous représentés par Me Yves Noël, avocat,
recourants,
1C_303/2012
Parti socialiste vaudois et consorts,
Objet
Validité de l'initiative populaire cantonale "Pour un rabais d'impôt qui protège les assuré-e-s plutôt que les actionnaires",
recours contre l'arrêt de la Cour constitutionnelle du canton de Vaud du 9 mai 2012.
Faits:
A.
Le 13 octobre 2009, le Département de l'intérieur du canton de Vaud a constaté l'aboutissement de l'initiative populaire intitulée "Pour un rabais d'impôt qui protège les assuré-e-s plutôt que les actionnaires". Il s'agit d'une initiative populaire législative rédigée de toutes pièces au sens de l'art. 102 de la loi vaudoise sur l'exercice des droits politiques du 16 mai 1989 (LEDP; RSV 160.01), qui tend à abroger les articles 21 (portant sur l'imposition partielle des revenus produits par les participations commerciales), 23 al. 1bis (traitant de l'imposition des dividendes à hauteur de 70%), 118a al. 1 (relatif à l'imputation de l'impôt sur le bénéfice) et 123 al. 3 (relatif à l'imputation de l'impôt sur les recettes brutes) de la loi vaudoise sur les impôts directs cantonaux (LI/VD; RSV 642.11) et à modifier ou à introduire les articles 21 al. 2, 23 al. 1 let. c, 47a et 132 al. 1 LI/VD dont la teneur est la suivante:
Art. 21 Principe
2. Tous les bénéfices en capital provenant de l'aliénation, de la réalisation ou de la réévaluation comptable d'éléments de la fortune commerciale font partie du produit de l'activité lucrative indépendante. Le transfert d'éléments de la fortune commerciale dans la fortune privée ou dans une entreprise ou un établissement stable sis à l'étranger est assimilé à une aliénation. La fortune commerciale comprend tous les éléments de fortune qui servent, entièrement ou de manière prépondérante, à l'exercice de l'activité lucrative indépendante; il en va de même pour les participations d'au moins 20% au capital-actions ou au capital social d'une société de capitaux ou d'une société coopérative, dans la mesure où le détenteur les déclare comme fortune commerciale, au moment de leur acquisition.
Art. 23 Rendement de la fortune mobilière
B.
Dans son préavis du 9 juin 2010 au Grand Conseil du canton de Vaud, le Conseil d'Etat vaudois proposait de constater la validité de l'initiative (projet A) ou la nullité partielle de l'initiative, en ce sens que ses articles 47a et 132 étaient déclarés nuls (projet B).
Par décret du 4 septembre 2011, publié dans la Feuille des avis officiels du 18 octobre 2011, le Grand Conseil vaudois a, contrairement à la proposition du Conseil d'Etat, constaté l'invalidité de l'initiative en raison de sa non-conformité au droit supérieur, en se fondant sur un avis de droit du Professeur Yves Noël du 15 décembre 2009. Le Grand Conseil a également retenu qu'il n'était pas possible de valider partiellement l'initiative sans remettre en question le projet dans son ensemble.
Le Parti socialiste vaudois et consorts ont recouru contre cette décision auprès de la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après: la Cour constitutionnelle).
C.
Par arrêt du 9 mai 2012, la Cour constitutionnelle a admis partiellement le recours. Elle a réformé l'art. 1er du décret du Grand Conseil du 4 septembre 2011, en constatant la nullité partielle de l'initiative populaire cantonale, en ce sens que ses art. 47a et 132 sont déclarés nuls et que, pour le surplus, la validité de l'initiative est constatée.
D.
Cet arrêt fait l'objet de deux recours en matière de droit public au Tribunal fédéral. Le recours 1C_302/2012, formé par le Parti socialiste vaudois et consorts, tend à l'annulation de l'arrêt de la Cour constitutionnelle et à la constatation de la validité de l'initiative. Le Parti libéral vaudois et le Parti radical-démocratique vaudois (devenus depuis le 26 septembre 2012 le "PLR Les Libéraux-Radicaux Vaud"), l'Union démocratique du Centre-Vaud et cinq consorts demandent quant à eux la réforme de l'arrêt attaqué, en ce sens que l'invalidité totale de l'initiative, prononcée par le décret du Grand Conseil du 4 septembre 2011, est confirmée (cause 1C_303/2012).
Invitée à se prononcer sur les recours, chacune des parties conclut au rejet de celui formé par l'autre. La Cour constitutionnelle et le Grand Conseil renoncent à se déterminer. Chacune des parties a en outre déposé des observations ultérieures, dans lesquelles elles ont confirmé les conclusions de leurs mémoires de recours.
Considérant en droit:
1.
Les deux recours sont dirigés contre une même décision d'invalidation partielle rendue en dernière instance cantonale. Bien que les motifs invoqués et les conclusions prises soient opposés, il y a lieu de joindre les deux procédures et de statuer par un même arrêt, de façon à permettre une pesée globale des intérêts en présence.
2.
Selon l'art. 82 let. c LTF, le Tribunal fédéral connaît des recours qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.
2.1 Cette disposition reprend la règle de l'art. 85 let. a OJ et permet de recourir contre l'ensemble des actes affectant les droits politiques (cf. Message concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale du 28 février 2001, FF 2001 4118). Le recours en matière de droits politiques permet en particulier au citoyen de se plaindre de ce qu'une initiative populaire a été indûment soustraite au scrutin populaire, parce qu'elle a été déclarée totalement ou partiellement invalide par l'autorité cantonale chargée de cet examen (ATF 134 I 172 consid. 1.1 p. 174).
Les recours 1C_302/2012 et 1C_303/2012 sont formés par des citoyens vaudois qui ont, à ce titre - et indépendamment de tout intérêt juridique personnel -, qualité pour se plaindre d'une violation de leur droit de vote (art. 89 al. 3 LTF). La jurisprudence reconnaît également la qualité pour recourir pour violation du droit de vote aux partis politiques et aux organisations à caractère politique formées pour l'occasion, à la condition qu'ils exercent leur activité dans la collectivité publique concernée par l'élection ou la votation en cause et qu'ils soient constitués en personne morale (ATF 121 I 334 consid. 1a p. 337; 115 Ia 148 consid. 1b p. 153; 114 Ia 267 consid. 1c p. 270; 112 Ia 208 consid. 1a p. 211). Tel est le cas du Parti socialiste vaudois, de l'Union démocratique du centre-Vaud et du PLR "Les Libéraux-Radicaux Vaud", dont les recours sont recevables à ce titre.
Le PLR "Les Libéraux-Radicaux Vaud" et consorts n'ont certes pas participé à la procédure devant l'instance précédente, mais ils n'avaient pas à le faire puisque l'initiative a d'abord été déclarée invalide par le Grand Conseil. La condition posée à l'art. 89 al. 1 let. a 2ème hypothèse LTF est dès lors satisfaite.
2.2 Les autres conditions de recevabilité étant réunies, il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
3.
Le Parti socialiste vaudois et consorts reprochent à la Cour constitutionnelle d'avoir considéré à tort que l'initiative litigieuse n'était pas conforme au droit supérieur.
3.1 L'art. 80 al. 1 Cst./VD et l'art. 97a LEDP, de même teneur, prévoient que le Grand Conseil valide les initiatives et constate la nullité de celles qui sont contraires au droit supérieur (let. a).
D'une manière générale, une initiative populaire cantonale, quelle que soit sa formulation, doit respecter les conditions matérielles qui lui sont imposées. Elle ne doit, en particulier, rien contenir de contraire au droit supérieur, qu'il soit cantonal, intercantonal, fédéral ou international (ATF 133 I 110 consid. 4.1 p. 115 s.). En vertu du principe de la force dérogatoire du droit fédéral ancré à l'art. 49 al. 1 Cst., les cantons ne sont pas autorisés à légiférer dans les matières exhaustivement réglementées par le droit fédéral. Dans les autres domaines, ils peuvent édicter des règles de droit pour autant qu'elles ne violent ni le sens ni l'esprit du droit fédéral, et qu'elles n'en compromettent pas la réalisation (ATF 134 I 125 consid. 2.1 p. 128; 133 I 286 consid. 3.1 p. 290 et les arrêts cités).
3.2 Selon la pratique constante, l'autorité appelée à statuer sur la validité matérielle d'une initiative doit en interpréter les termes dans le sens le plus favorable aux initiants. Lorsque, à l'aide des méthodes reconnues, le texte d'une initiative se prête à une interprétation la faisant apparaître comme conforme au droit supérieur, elle doit être déclarée valable et être soumise au peuple. L'interprétation conforme doit ainsi permettre d'éviter autant que possible les déclarations d'invalidité (ATF 132 I 282 consid. 3.1 p. 286).
La marge d'appréciation de l'autorité de contrôle est plus grande lorsqu'elle examine une initiative non formulée que lorsqu'elle se trouve en présence d'une initiative rédigée de toutes pièces, sous la forme d'un acte normatif (ATF 124 I 107 consid. 5b/aa p. 119 et les arrêts cités).
3.3 En l'espèce, il convient de déterminer si la prise en compte des primes d'assurances-maladie comme rabais d'impôt est compatible avec la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID; RS 642.14). En d'autres termes, il s'agit de savoir s'il est possible d'ajouter à une déduction générale harmonisée (déduction limitée des primes d'assurances-maladie) un rabais d'impôt permettant une seconde déductibilité (de l'impôt cette fois) de la même dépense. S'il n'est pas contesté que la LHID ne proscrit pas le système du rabais d'impôt, la question du contenu de ce rabais doit être examinée.
3.3.1 En matière d'impôt direct des cantons et des communes, le législateur fédéral a entendu unifier l'assiette de l'impôt sur le revenu et sur le bénéfice ainsi que de l'impôt sur la fortune et le capital. La LHID définit donc précisément la composition du revenu imposable et les déductions autorisées. Les cantons demeurent en revanche libres d'appliquer à cette assiette leur taux, leurs déductions pour enfants et leurs autres déductions sociales (art. 9 al. 4 LHID).
L'art. 9 al. 2 let. g LHID prévoit, à titre de déductions générales, "les versements, cotisations et primes d'assurances-vie, d'assurances-maladie et ceux d'assurances-accidents qui ne tombent pas sous le coup de la let. f ainsi que les intérêts des capitaux d'épargne du contribuable et des personnes à l'entretien desquelles il pourvoit, jusqu'à concurrence d'un montant déterminé par le droit cantonal; ce montant peut revêtir la forme d'un forfait". La liste des déductions prévues par l'art. 9 al. 2 LHID est exhaustive; les cantons sont tenus de la reprendre intégralement (ATF 128 II 66 consid. 4b p. 71 s. et les références citées). Le canton de Vaud s'est soumis à cette exigence et a édicté, afin de concrétiser l'art. 9 al. 2 let. g LHID, l'art. 37 al. 1 let. g LI/VD dont la teneur est la suivante:
"1 Sont déduits du revenu:
g. les versements, cotisations et primes d'assurances-vie, d'assurances-maladie et d'assurances-accidents qui ne tombent pas sous le coup de la let. f, ainsi que les intérêts des capitaux d'épargne du contribuable et des personnes à l'entretien desquelles il pourvoit, jusqu'à concurrence d'un montant total maximal de:
3.4 En définitive, ce n'est pas le rabais d'impôt en tant que tel qui est contraire à la LHID, mais le fait qu'il soit fondé sur des dépenses dont la déductibilité ne peut intervenir qu'au titre de déductions générales de l'art. 9 al. 2 LHID. Or, l'interdiction de prévoir des déductions générales ne peut être contournée en recourant non pas à des déductions sociales sur l'assiette, mais à une déduction directement opérée sur le montant de l'impôt lui-même (rabais d'impôt). Dès lors que la déduction autorisée par l'art. 9 al. 2 let. g LHID est instituée à l'art. 37 al. 2 let. g LI/VD, il n'y a pas de place pour une nouvelle déduction de tout ou partie de la même dépense, qu'elle intervienne sur l'assiette ou sur le montant de l'impôt. Le système proposé en l'espèce a matériellement pour conséquence de contourner la limite posée à la déductibilité des primes d'assurance-maladie.
Le texte de l'initiative, clairement rédigé, est contraire à l'art. 9 al. 2 LHID et ne laisse pas de place pour une interprétation conforme au droit supérieur. L'invalidation de l'art. 47a LI/VD entraîne celle de l'art. 132, qui lui est lié. Par conséquent, il y a lieu de confirmer l'analyse faite par le Grand Conseil et de retenir que les articles 47a et 132 LI/VD, tels que proposés par l'initiative litigieuse, violent le principe de la primauté du droit fédéral (art. 49 Cst.).
4.
Dès lors que les articles 47a et 132 LI/VD sont invalidés, il convient d'examiner si la partie de l'initiative demandant l'abrogation des articles 21, 21b et 23 LI/VD (en relation avec la suppression des allégements de l'imposition des dividendes) et des articles 118a et 123 LI/VD (relatifs à la suppression de l'imputation de l'impôt sur le bénéfice sur l'impôt sur le capital) peut être soumise seule à la votation populaire.
4.1 Une initiative peut être partiellement invalidée. Même si la loi cantonale vaudoise ne le prévoit pas expressément, cette possibilité découle du principe selon lequel une initiative doit être interprétée dans le sens le plus favorable aux initiants, selon l'adage "in dubio pro populo". Elle apparaît également comme une concrétisation, en matière de droits populaires, du principe général de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.) qui veut que l'intervention étatique porte l'atteinte la plus restreinte possible aux droits des citoyens, et que les décisions d'invalidité soient autant que possible limitées en retenant la solution la plus favorable aux initiants. Ainsi, lorsque seule une partie de l'initiative paraît inadmissible, la partie restante peut subsister comme telle, pour autant qu'elle forme un tout cohérent, qu'elle puisse encore correspondre à la volonté des initiants et qu'elle respecte en soi le droit supérieur. L'invalidité d'une partie de l'initiative ne doit entraîner celle du tout que si le texte ne peut être amputé sans être dénaturé (ATF 134 I 172 consid. 2.1 p. 177 et la jurisprudence citée).
L'invalidation partielle est soumise à deux conditions, l'une subjective, l'autre objective. Il faut en premier lieu que l'on puisse raisonnablement admettre que les signataires auraient aussi approuvé la partie valable de l'initiative, si elle leur avait été présentée seule (ATF 125 I 21 consid. 7b p. 44). Il faut en second lieu qu'amputée de certaines parties viciées, les dispositions restantes représentent encore un tout assez cohérent pour avoir une existence indépendante et correspondre à l'objectif principal initialement visé par les initiants, tel qu'il pouvait être objectivement compris par les signataires (ATF 130 I 185 consid. 5 p. 202). Tel est le cas lorsque la partie restante de l'initiative forme un tout homogène qui suit la direction donnée par l'initiative complète, de sorte que l'initiative ne soit pas dépouillée de son contenu essentiel (ATF 125 I 21 consid. 7b p. 44).
4.2 En l'occurrence, une initiative qui a pour objet jusque dans son titre un avantage fiscal nouveau en faveur d'une catégorie de contribuables, soit les assurés dont les montants globaux des primes d'assurance-maladie obligatoire calculés selon des critères prédéfinis représentent plus de 10% de leur revenu déterminant, semble altérée lorsqu'elle est amputée de ce dispositif. Dans les documents des initiants présentant leur initiative, la partie de l'initiative concernant l'abrogation de certaines des dispositions relatives aux allègements fiscaux en faveur des actionnaires et des entreprises a été présentée comme le moyen de financer le coeur du projet, soit l'allègement par la fiscalité du poids des primes-maladie. Privée de l'avantage procuré aux assurés-maladie, l'initiative ne correspond plus à l'objectif initial du projet. "Le mécanisme de solidarité" et le lien voulu par les initiants entre "les plus riches contribuables" et "ceux qui ne peuvent supporter le poids de leurs primes" (cf. document des initiants intitulé "Questions et réponses sur l'initiative") disparaissent. Faire voter les citoyens vaudois sur le seul financement d'un projet déclaré nul revient à dénaturer l'initiative, ce d'autant plus que les recettes nouvelles dégagées par la suppression des allègements fiscaux en faveur des actionnaires pourront être attribuées par le canton à des objets différents de ceux voulus par les initiants et signataires de l'initiative. L'allègement de la charge fiscale des assurés-maladie est à tout le moins étroitement lié à l'objectif poursuivi par les initiants, de sorte qu'il ne peut pas être soustrait au texte de l'initiative sans le dénaturer.
Une annulation partielle de l'initiative litigieuse n'est dès lors pas possible. Par conséquent, c'est à juste titre que le Grand Conseil vaudois a procédé à une invalidation totale.
5.
Il s'ensuit que le recours 1C_303/2012 est admis et que le recours 1C_302/2012 est rejeté. Le décret du Grand Conseil du 4 septembre 2011 invalidant l'initiative populaire cantonale "Pour un rabais d'impôt qui protège les assuré-e-s plutôt que les actionnaires" est confirmé. L'arrêt cantonal est annulé à l'exception du point III du dispositif relatif à l'émolument d'arrêt. Les frais judiciaires des causes 1C_302/2012 et 1C_303/2012, arrêtés à 2'000 francs, sont mis à la charge du Parti socialiste vaudois et consorts, qui succombent (art. 68 al. 1 LTF). Une indemnité de dépens de 2'500 francs est allouée au PLR "Les Libéraux-Radicaux Vaud" et consorts, à la charge solidaire du Parti socialiste vaudois et consorts.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Les recours 1C_302/2012 et 1C_303/2012 sont joints.
2.
Le recours 1C_302/2012 est rejeté.
3.
Le recours 1C_303/2012 est admis. L'arrêt attaqué est annulé à l'exception du point III du dispositif. Le décret du Grand Conseil du canton de Vaud du 4 septembre 2011 invalidant l'initiative populaire cantonale "Pour un rabais d'impôt qui protège les assuré-e-s plutôt que les actionnaires" est confirmé.
4.
Les frais judiciaires des causes 1C_302/2012 et 1C_303/2012, arrêtés à 2'000 francs, sont mis à la charge du Parti socialiste vaudois et consorts. Une indemnité de dépens de 2'500 francs est allouée au PLR-Vaud et consorts à la charge solidaire du Parti socialiste vaudois et consorts.
5.
Le présent arrêt est communiqué au Grand Conseil du canton de Vaud, au Parti socialiste vaudois et consorts, au PLR-Vaud, à l'Union démocratique du centre - Vaud et consorts et à la Cour constitutionnelle du canton de Vaud.
Lausanne, le 27 février 2013
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Juge présidant: Aemisegger
La Greffière: Tornay Schaller