Authorization of non-agricultural hangar use under Art. 24a LATGénéré par IA

1C_3/2021

Arrêt du 26 août 2021

Ire Cour de droit public

Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Chaix et Jametti.
Greffière : Mme Nasel.

Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Urs Saal, avocat,
recourant,

contre

Direction générale du territoire et du logement du canton de Vaud,
avenue de l'Université 5, 1014 Lausanne Adm cant VD,
Municipalité de Crans, rue du Grand Pré 25, case postale 24, 1299 Crans.

Objet
Mise à disposition d'un hangar,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal
du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public,
du 17 novembre 2020 (AC.2020.0033).

Faits :

A.

A.________ a acquis la propriété de la parcelle n° 22 de la Commune de Crans-près-Céligny (Commune de Crans depuis le 1er janvier 2021) par donation de son père en septembre 2007. Sur cette parcelle, d'une surface totale de 157'365 m², se trouve notamment le bâtiment agricole n° ECA 432a (ancien rural utilisé comme écurie). Sise en zone agricole selon le plan général d'affectation de la Commune de Crans d'août 2011, la totalité de la parcelle est inventoriée comme surface d'assolement. Elle est située en bordure du village de Crans, distante d'une vingtaine de mètres d'une zone d'installation para-publique, soit la parcelle n° 34 qui abrite un cimetière, et de moins de 100 mètres d'une zone de très faible densité qui comporte plusieurs dizaines d'habitations.

En 1993, des travaux de transformation du bâtiment n° ECA 432a ont été entrepris sans autorisation par le père de l'actuel propriétaire de la parcelle. Ces travaux ont consisté notamment à remplacer les cloisons en bois séparant les anciens boxes par des parois métalliques et à créer de nouveaux cloisonnements afin de diviser une proportion importante de l'espace disponible en une quinzaine de boxes, loués à des tiers comme ateliers ou dépôts sans rapport avec l'agriculture. Des toilettes ont été installées et l'espace de stabulation a été transformé en atelier mécanique à l'usage du propriétaire.

B.

Le 9 janvier 2016, A.________ a sollicité de la Direction générale du territoire et du logement (ci-après: DGTL), une autorisation au sens de l'art. 24a LAT pour l'activité exercée dans le bâtiment n° ECA 432a, soit la location de boxes à des fins d'entreposage et de dépôt.

C.

Par arrêt du 1er avril 2019 (AC_1), la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après: Tribunal cantonal) a partiellement admis le recours formé par A.________ contre la décision du 19 septembre 2017 de la DGTL qui prévoyait notamment que le rural ECA n° 432a ne pouvait être mis à disposition que d'une seule personne tierce à des fins de dépôt et à condition que cela ne génère qu'un trafic minime en provenance et à destination dudit rural.

A teneur de cet arrêt, A.________ doit être autorisé à mettre le rural ECA n° 432a à disposition de plusieurs personnes tant et aussi longtemps que le trafic qu'il génère demeure dans des proportions analogues à celles actuelles.

D.

Le 6 janvier 2020, la DGTL a rendu une nouvelle décision dont le dispositif est le suivant:

"1) La mise à disposition du hangar ECA n°432A est autorisée à plusieurs personnes tierces, à la condition mentionnée sous chiffre 2;
2) Au vu des différentes entités louant des boxes, le hangar ne pourra être ouvert aux tiers que le vendredi de 8h à 18h et le samedi de 8h à 18h. Le reste du temps, le hangar ne sera pas accessible aux tiers;
3) Une mention sera inscrite au Registre foncier (art. 44 OAT) indiquant que le hangar ECA n° 432A ne peut être ouvert aux tiers que le vendredi de 8h à 18h et le samedi de 8h à 18h."

E.

Par arrêt du 17 novembre 2020, le Tribunal cantonal a rejeté le recours formé par A.________ et confirmé la décision du 6 janvier 2020.

F.

Par acte du 4 janvier 2021, A.________ forme un recours en matière de droit public par lequel il demande en substance au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt entrepris et de constater que l'activité de location du rural ECA n° 432a peut être autorisée au sens de l'art. 24a LAT. Subsidiairement, il requiert que la cause soit renvoyée à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Invités à se déterminer sur le recours, la Municipalité de Crans y renonce tandis que le Tribunal cantonal se réfère à ses considérants. Également invités à se prononcer, la DGTL et l'Office fédéral du développement territorial (ci-après: ARE) concluent au rejet du recours. Aux termes d'un second échange d'écritures, la DGTL et le recourant persistent dans leurs conclusions respectives.

Par ordonnance du 25 janvier 2021, le Président de la I re Cour de droit public du Tribunal fédéral a admis la requête d'effet suspensif présentée par le recourant.

Considérant en droit :

1.

Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) rendue en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des constructions (art. 82 let. a LTF), le recours en matière de droit public est en principe recevable, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.

Le recourant a pris part à la procédure de recours devant l'instance précédente (art. 89 al. 1 LTF). En tant que destinataire de la décision restreig nant l'utilisation du bâtiment ECA n° 432a, le recourant peut se prévaloir d'un intérêt personnel et digne de protection à l'annulation de l'arrêt attaqué. Il a dès lors qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilité sont au surplus réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2.

Le recourant se plaint d'une application contraire au principe de proportionnalité de l'art. 24a LAT.

2.1. Le principe de proportionnalité, dont la violation peut être invoquée de manière indépendante dans un recours en matière de droit public (cf. art. 95 al. 1 let. a LTF; ATF 146 II 56 consid. 6.2.1; 141 I 1 consid. 5.3.2; 140 I 257 consid. 6.3.1), commande que la mesure étatique soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 142 I 76 consid. 3.5.1; 136 IV 97 consid. 5.2.2 et les arrêts cités; arrêt 1C_233/2019 du 16 juin 2020 consid. 5.1).

2.2. Aux termes de l'art. 24a al. 1 LAT, lorsque le changement d'affectation de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir ne nécessite pas de travaux de transformation au sens de l'art. 22 al. 1 LAT, l'autorisation doit être accordée aux conditions suivantes: ce changement d'affectation n'a pas d'incidence sur le territoire, l'équipement et l'environnement (art. 24 al. 1 let. a LAT); il ne contrevient à aucune autre loi fédérale (let. b; cf. arrêt 1C_84/2015 du 16 février 2016 consid. 4.1.1). Cet article s'applique à toutes les constructions érigées ou transformées légalement hors de la zone à bâtir (cf. ATF 127 II 215 consid. 4b; arrêt 1C_619/2017 du 29 août 2018 consid. 4.1). En revanche, une construction autorisée à des fins agricoles mais qui n'a jamais été utilisée comme telle, ne peut pas être considérée comme légalement érigée (cf. ATF 132 II 21 consid. 5.2.2; arrêt 1C_240/2020 du 26 février 2021 consid. 4.1; Rudolf Muggli, in Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, 2017, n° 10 ad art. 24a LAT).

Selon les termes clairs de l'art. 24a let. a LAT, l'intensité de l'incidence du changement d'affectation n'est pas déterminante: il suffit que son impact sur le territoire, l'équipement ou l'environnement soit augmenté pour exclure la délivrance d'une autorisation conformément à l'art. 24a LAT (cf. arrêt 1C_619/2017 du 29 août 2018 consid. 4.1; Rudolf Muggli, op. cit., n° 13 ad art. 24a LAT).

2.3. Le recourant soutient en substance que la mesure litigieuse violerait le principe de proportionnalité notamment parce qu'elle n'atteindrait pas le but visé, soit limiter le nombre de mouvements, et que celui-ci pourrait être atteint par une mesure moins contraignante.

2.3.1. En l'espèce, le bâtiment du recourant se situe en zone agricole et l'activité de location de boxes, à laquelle celui-ci s'adonne depuis plusieurs années, n'est pas une affectation conforme à cette zone. Cette nouvelle affectation du bâtiment, qui était à l'origine une écurie, constitue un changement d'affectation. Ce dernier ne peut être autorisé que de façon restrictive, soit en particulier s'il n'a pas d'incidence au sens de l'art. 24a al. 1 let. a LAT. La mesure mise en place par le DGTL limite l'accès des locataires des dépôts au bâtiment à deux jours par semaine, soit les vendredi et samedi, de 8 heures à 18 heures. Ce faisant et comme l'a notamment constaté l'ARE, elle garantit largement que la plupart des locataires ne s'y rendront pas plus de deux fois par semaine. De plus et contrairement à ce que prétend le recourant, elle les incite à optimiser leurs déplacements afin de ne pas multiplier les allers et retours dans la même journée. Partant, elle assure l'absence d'incidence du trafic engendré par les mouvements des locataires des boxes sur le bâtiment et ses abords. Qui plus est, le recourant perd de vue que la qualification de " négligeable " ou " minime " du trafic engendré par la nouvelle affectation n'est pas déterminante: selon les termes clairs de l'art. 24a let. a LAT, il suffit que la nouvelle affectation ait une quelconque incidence sur le territoire, l'équipement ou l'environnement pour exclure la délivrance d'une autorisation. Il s'ensuit que c'est à juste titre que l'autorité précédente a jugé la mesure apte à atteindre le but poursuivi: assurer le respect de la condition restrictive de l'art. 24a al. 1 let. a LAT.

2.3.2. Comme l'a relevé la cour cantonale, la DGTL avait renoncé à déterminer le trafic minimal en qualifiant le nombre de mouvements de véhicules admissibles en lien avec l'activité des dépôts, car une telle mesure serait impraticable; il ne serait en particulier pas possible pour la Municipalité d'en contrôler le respect. Or, limiter les déplacements à deux jours par semaine l'était et permettait d'atteindre le but visé. Le recourant n'allègue pas le contraire ni a fortiori ne le démontre; il ne développe en particulier aucun élément qui indiquerait l'existence d'une mesure moins contraignante permettant d'arriver au même résultat.

Les considérations de l'autorité précédente ne portent pas le flanc à la critique: la mesure ordonnée peut facilement être mise en place et contrôlée. En effet, il est bien plus aisé, autant pour la Municipalité et le recourant que pour les locataires des boxes, de limiter l'accès au bâtiment à deux jours par semaine que de déterminer le nombre de mouvements hebdomadaire, mensuel ou annuel que les locataires ont le droit d'effectuer et d'en contrôler le respect. De plus, comme l'a constaté la cour cantonale, la seule contrainte pour ces derniers réside dans le fait de devoir désormais concentrer leurs déplacements sur deux journées fixes.

2.3.3. Quant au respect du principe de la proportionnalité au sens étroit, le recourant se contente de le citer sans exposer pourquoi il considère que l'arrêt entrepris ne le respecterait pas. Ce faisant, il perd de vue que le principe de séparation entre zone à bâtir et zone inconstructible, de rang constitutionnel, est une préoccupation centrale de l'aménagement du territoire (cf. ATF 115 Ib 148 consid. 5c; arrêt 1C_292/2019 du 12 mai 2020 consid. 5.2). Cette préoccupation prime son droit à poursuivre une activité non conforme à la zone agricole, pour laquelle il n'a pas requis d'autorisation, et qui, sans la mesure litigieuse, semble ne pas respecter les conditions de l'art. 24a LAT. C'est ainsi à juste titre que l'autorité précédente a rappelé que le bâtiment du recourant se trouvait en zone agricole et que ce dernier ne pouvait s'attendre à pouvoir en disposer comme il l'entendait à des fins non agricoles. Elle a donc correctement considéré que cette mesure répondait à un intérêt public important.

2.4. Il s'ensuit que c'est à bon droit que l'autorité précédente a jugé que la limitation de l'accès au bâtiment à deux jours par semaine permettait de respecter l'art. 24a LAT et était proportionnée. Partant, il convient de rejeter le grief soulevé par le recourant à cet égard.

3. La décision étant proportionnée, l'argumentation du recourant selon laquelle la mention de l'art. 292 CP dans le dispositif de celle-ci ne le serait pas, tombe à faux. En effet, la question n'est pas tant de savoir si le renvoi à cet article respecte le principe de proportionnalité, mais bien plus de déterminer si la décision elle-même le fait. Par ailleurs, les arguments du recourant à cet égard, soit qu'on ne saurait exiger de lui qu'il informe ses locataires des conditions d'utilisation de la chose louée et qu'il surveille 5 jours par semaine l'accès au rural, frisent la témérité. Il semble encore une fois perdre de vue que son activité n'est pas conforme à la zone agricole et ne peut être autorisée qu'aux conditions restrictives de l'art. 24a al. 1 let. a LAT dont le respect est assuré par la mesure litigieuse, et ce, de façon proportionnée. La réserve posée par l'art. 24a al. 2 LAT, selon lequel " l'autorisation est accordée sous réserve d'une nouvelle décision prise d'office en cas de modification des circonstances ", n'y change rien: le recourant ne saurait de bonne foi prétendre que le non-respect de la mesure devrait sans autre être qualifié de modification des circonstances et n'entraîner que les conséquences de cet alinéa.
Partant, ce grief doit être rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.

4. Le recourant poursuit sa critique de l'arrêt entrepris en soutenant très succinctement que la cour cantonale se serait, arbitrairement et en violation du principe de l'égalité de traitement, éloignée de sa jurisprudence (AC_2).

4.1. Une décision ou un arrêté viole le principe de l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 142 I 195 consid. 6.1; arrêt 1C_621/2020 du 21 juin 2021 consid. 3).

4.2. Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a été faite est défendable. Par conséquent, si celle-ci ne se révèle pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation cantonale en cause, elle sera confirmée, même si une autre solution paraît également concevable, voire préférable. De plus, il ne suffit pas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables, encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 144 I 318 consid. 5.4; 141 III 564 consid. 4.1; 138 I 305 consid. 4.3; arrêt 1C_621/2020 du 21 juin 2021 consid. 2.1).

4.3. Le recourant soutient sommairement que la cour cantonale aurait dû arriver à la même conclusion que dans l'affaire AC_2, soit considérer que la limitation des accès à un bâtiment par des tiers à deux jours par semaine représenterait une condition supplémentaire incompatible avec l'arrêt de renvoi précédemment rendu dans cette même affaire.

4.4. Toutefois, comme l'a relevé à juste titre l'autorité précédente, l'affaire citée par le recourant différait de la présente cause: la limitation du trafic constituait une nouvelle condition qui excédait la portée de l'arrêt de renvoi, alors qu'en l'espèce, l'arrêt de renvoi exigeait de la DGTL une précision quant au trafic minime à tolérer conformément à l'art. 24a LAT. Il convient encore de relever que, dans cette affaire, la nouvelle affectation du bâtiment ne différait guère de l'ancienne: le bâtiment était à l'origine un arsenal militaire utilisé notamment pour le parcage de véhicules militaires et les nouveaux propriétaires souhaitaient l'affecter au gardiennage de véhicules, soit une activité quasi identique. Or, dans la présente cause, le bâtiment, anciennement utilisé comme écurie, est désormais affecté à la location de boxes. Dans tous les cas, ces affaires se distinguent fondamentalement quant à l'incidence engendrée par leurs nouvelles affectations respectives. Dans l'arrêt cité par le recourant, la cour cantonale avait estimé que la fréquentation des lieux et le trafic engendrés par celle-ci n'atteindraient pas l'intensité d'un arsenal militaire. Or, en l'espèce, il est peu probable que le trafic engendré par la location des boxes soit inférieur à celui engendré par son ancienne affectation en tant qu'écurie.

4.5. Au vu de ces différences importantes, la cour cantonale n'est pas tombée dans l'arbitraire et n'a pas violé le principe de l'égalité de traitement en confirmant la mesure litigieuse dans la présente cause. Partant, les griefs d'arbitraire et de violation du principe de l'égalité de traitement doivent être rejetés.

5.

Finalement, le recourant prétend que la cour cantonale aurait appliqué arbitrairement l'art. 130 de la loi cantonale vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11).

Le grief d'application arbitraire du droit cantonal est soumis à des exigences de motivation accrue (art. 106 al. 2 LTF; cf. ATF 142 II 369 consid. 2.1). Or, le recourant ne développe aucun argument en lien avec ce grief. Faute de répondre aux exigences de motivation (art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF), ce grief est irrecevable.

6.

Le recours doit par conséquent être rejeté, dans la mesure où il est recevable.

Succombant, le recourant doit supporter les frais de la procédure fédérale (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 1 et 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge du recourant.

3.

Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, à la Direction générale du territoire et du logement du canton de Vaud, à la Municipalité de Crans, au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, et à l'Office fédéral du développement territorial.

Lausanne, le 26 août 2021

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Kneubühler

La Greffière : Nasel