1C_280/2018
Arrêt du 12 décembre 2018
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Président,
Karlen et Fonjallaz.
Greffière : Mme Arn.
Participants à la procédure
contre
Municipalité d'Aigle, Hôtel de Ville, place du Marché 1, 1860 Aigle, représentée par Me Jacques Haldy, avocat,
Objet
permis de construire complémentaire,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 7 mai 2018 (AC.2018.0080).
Le plan partiel d'affectation "Sous-le-Bourg" (ci-dessous: le PPA) a été approuvé par le département cantonal compétent le 26 août 2013 et mis en vigueur le 15 août 2014. À son extrémité Est, son périmètre d'environ 14'000 m² confine au vieux bourg d'Aigle. Il prévoit des périmètres de construction pour trois barres de bâtiments (A, B, et C) formés de plusieurs corps, un périmètre B' encastré dans l'angle du périmètre B, destiné à un commerce d'alimentation, ainsi que trois périmètres de construction plus petits (D1, D2 et D3). L'art. 18 du règlement du PPA prévoit que la mesure de l'utilisation du sol est donnée par la surface de plancher déterminante (al. 1), calculée selon les normes SIA en vigueur lors de la demande de permis de construire (al. 2). L'alinéa 3 de cette disposition répartit la capacité constructible maximale par périmètre constructible (A: 7'770 m², B et B': 7'190 m², C: 3'900 m², soit 18'860 m² au total pour ces quatre périmètres).
Suite à l'enquête publique organisée du 26 août au 24 septembre 2015, la Municipalité d'Aigle a délivré un permis de construire du 20 janvier 2016 pour la construction des bâtiments A, B, B' et C avec un parking souterrain de 206 places et 8 places extérieures.
Sous l'intitulé "réaménagement et réaffectation intérieure, modification de l'implantation des panneaux solaires", une enquête complémentaire a été organisée du 12 juillet au 10 août 2017. Elle a suscité l'opposition de plusieurs personnes qui se plaignaient, entres autres, de la violation des règles sur la récusation ainsi que du principe de l'interdiction de "Doppelvertretung".
En date du 25 janvier 2018, la Municipalité a levé les oppositions et délivré le permis de construire correspondant.
La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal a rejeté le recours de B.________ et a déclaré irrecevable celui déposé par A.________, au motif qu'elle n'avait pas pris part à la procédure précédente, et par deux autres personnes dès lors qu'elles n'invoquaient que leur qualité de conseiller municipal. En substance, elle a considéré que B.________ n'invoquait aucun élément susceptible de fonder la récusation du syndic. Par ailleurs, la surface de plancher projetée était inférieure au maximum autorisé par le règlement du PPA. Enfin, la Municipalité n'avait pas abusé de son pouvoir d'appréciation en autorisant le projet modifié sans exiger une augmentation du nombre de places de parc.
A.________ et B.________, représentées par le même mandataire et agissant dans un seul et même acte, forment un recours en matière de droit public par lequel elles demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt cantonal du 7 mai 2017, de constater la nullité des décisions prises par la Municipalité dans le cadre de ce projet de construction et, pour le surplus, de renvoyer la cause à l'instance précédente pour statuer sur les frais et dépens; les recourantes concluent à titre subsidiaire au renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Aux termes de leurs observations respectives, la Municipalité et les intimés concluent au rejet du recours. Les recourantes et les intimés procèdent encore à un ultime échange d'écritures.
Par ordonnance du 10 juillet 2018, le Président de la Ire Cour de droit public a rejeté la requête d'effet suspensif présentée par les recourantes.
Dirigé contre une décision rendue dans le domaine du droit public des constructions, le recours est recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
Il ressort de l'arrêt entrepris que B.________ est propriétaire d'une parcelle contiguë au projet de construction. Elle est ainsi particulièrement touchée par l'arrêt attaqué et a un intérêt digne de protection à l'annulation ou la modification de celui-ci. Ayant par ailleurs pris part à la procédure devant la cour cantonale, la recourante précitée a qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilité sont réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.
Dans ces circonstances, la qualité pour recourir de A.________ qui a agit conjointement avec cette dernière peut rester indécise.
Conformément à l'art. 99 al. 1 LTF, aucun fait nouveau ou preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente. Les pièces nouvelles que les recourantes ont versées à la procédure postérieurement à l'arrêt attaqué doivent dès lors être écartées. En particulier, le permis de construire du 30 mai 2018 délivré à E.________ SA pour l'extension du garage souterrain et la décision du même jour de lever l'opposition correspondante - signés tous deux par la vice-présidente de la Municipalité - constituent de vrais nova qui échappent à la cognition du Tribunal fédéral.
Les recourantes font valoir que le syndic de l'exécutif d'Aigle était en situation de récusation et se plaignent à cet égard d'une application arbitraire du principe de l'interdiction de la "Doppelvertretung" et de la violation de l'art. 65a al. 1 de la loi cantonale sur les communes du 28 février 1956 (LC/VD; RS/VD 175.11), ainsi que du principe d'impartialité découlant des art. 30 al. 1 et 6 CEDH.
3.1. En l'espèce, l'instance précédente a considéré que les éléments énoncés par les recourantes à l'encontre du syndic ne constituaient pas un motif de récusation au sens de l'art. 9 de la loi cantonale sur la procédure administrative (LPA/VD; RS/VD 173.36). Elle a retenu que, contrairement à ce que soutenaient les recourantes, l'organe de contrôle de la société C.__________ n'était pas G.________ SA dont le syndic était administrateur. En outre, la qualité d'administrateur de cette société fiduciaire G.________ SA qui serait l'organe de contrôle d'une société mandatée par le propriétaire pour diriger les travaux ne faisait pas du syndic le conseil d'une des parties à la présente procédure au sens de l'art. 9 let. b LPA (cf. arrêt entrepris consid. 2).
3.2. Les recourantes contestent cette appréciation et affirment que le syndic aurait dû se récuser. Elles invoquent tout d'abord des constatations inexactes, voire incomplètes des faits. Se contentant de formules générales, ayant parfois trait à des éléments juridiques, elles n'indiquent toutefois pas avec précision sur quels faits portent leur critique et ne proposent aucune démonstration du caractère arbitraire de l'état de fait retenu dans l'arrêt cantonal, ni de l'influence que la correction d'un éventuel vice aurait eu sur la décision attaquée, comme il leur appartenait pourtant de le faire (art. 97 al. 1 LTF; ATF 141 II 14 consid. 1.6 p. 24; 137 II 353 consid. 5.1 p. 356). Leur critique est dès lors irrecevable et il n'y a pas lieu de s'écarter des constatations de fait de l'instance précédente (art. 105 al. 1 LTF).
3.3. Ensuite, les recourantes font valoir une violation du droit cantonal, soit de l'art. 65a LC/VD. Ce grief est irrecevable puisqu'il est soulevé pour la première fois devant le Tribunal fédéral - les recourantes ne l'ont pas invoqué devant le Tribunal cantonal -, les griefs juridiques nouveaux n'étant en effet recevables devant la cour de céans que lorsqu'ils relèvent du droit fédéral (cf. ATF 142 I 155 consid. 4.4.3 p. 156 s.). En outre, il est irrecevable pour un second motif: les recourantes invoquent en effet une simple violation du droit cantonal, ce que ne permet pas l'art. 95 LTF (cf. ATF 143 I 321 consid. 6.1 p. 324); elles ne prétendent pas, ni ne démontrent que l'instance précédente aurait fait une application arbitraire (art. 9 Cst.), ou contraire à un autre droit constitutionnel, de l'art. 65a LC/VD. Leur critique ne satisfait ainsi pas non plus aux exigences accrues de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF.
Enfin, les recourantes ne prétendent pas que l'art. 9 LPA/VD, sur lequel s'est fondé le Tribunal cantonal pour nier la récusation requise, aurait fait l'objet d'une application arbitraire.
Les recourantes se réfèrent principalement à la notion de "Doppelvertetung" et plus précisément aux art. 33, 394 ss et 717 CO ainsi qu'à l'art. 55 CC pour fonder la récusation contestée. Or, ces dispositions, qui relèvent du droit privé et non du droit public, ont pour objet l'étendue du pouvoir de représentation en droit privé (art. 33 CO), le devoir de diligence et de fidélité dans le domaine de la société anonyme (art. 717 CO), le contrat de mandat (art. 394 ss CO) et l'exercice des droits civils d'une personne morale (art. 55 CC). Elles ne règlent ainsi en rien la problématique de la récusation en procédure administrative, l'art. 33 al. 1 CO prévoyant d'ailleurs que le pouvoir d'accomplir des actes juridiques pour autrui, en tant qu'il se fonde sur des rapports de droit public, est réglé par le droit public cantonal ou fédéral. Ainsi, à tout le moins, la motivation du recours est insuffisante pour démontrer en quoi ces normes de droit privé devrait entraîner la récusation requise (art. 42 al. 2 LTF). Ce grief est dès lors irrecevable.
Enfin, les recourantes se prévalent d'une violation du principe d'impartialité découlant des art. 30 Cst. et 6 CEDH. Or, ces dispositions ont trait notamment à l'impartialité des autorités judiciaires et non à celle des autorités administratives ainsi qu'il en est question dans la présente cause (cf. ATF 140 I 326 consid. 5.2, 6.3 et 7.3). Au demeurant,elles n'expliquent pas en quoi ces dispositions seraient violées; leur critique ne satisfait dès lors pas aux exigences accrues de motivation découlant de l'art. 106 al. 2 LTF s'agissant de la violation d'un droit constitutionnel.
Il n'y a dès lors pas lieu d'examiner si, comme le prétendent les recourantes, le syndic aurait dû se récuser en raison de sa qualité d'administrateur de l'organe de révision de la société mandatée - selon l'autorisation de construire complémentaire - pour diriger les travaux.
En outre, il sied de relever que, contrairement à ce que pensent les intéressées, une violation des règles sur la récusation entraîne en principe l'annulation de la décision viciée et non sa nullité, la nullité n'étant admise qu'exceptionnellement dans des cas particulièrement graves (cf. ATF 136 II 383 consid. 4.1 p. 389 s.; cf. également BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, 2e éd. 2015, p. 163 s.). Même si le fait que le syndic soit administrateur de l'organe de révision de la société précitée n'est pas en soi exempt de toute critique, on ne se trouve manifestement pas dans un cas exceptionnel de nullité.
Dans la partie de leur écriture intitulée "de l'indice d'utilisation du sol et des surfaces constructibles", les recourantes estiment que les documents de mise à l'enquête seraient insuffisants pour comprendre les cessions de terrain intervenues depuis la mise à l'enquête principale entre les différents périmètres; elles soutiennent qu'"une bande dite d'implantation des constructions a été cédée du périmètre A au profit des périmètres B, B' et C", de sorte que la surface de terrain déterminante serait passée de 6'725 m
2 à 7'480 m
2. Elles se plaignent dans ce contexte d'une violation de leur droit d'être entendues dès lors que l'instance précédente aurait refusé de donner suite à leurs réquisitions de production de pièces concernant les cessions de terrains et d'audition des parties lors d'une audience. Elles ajoutent que les documents mis à l'enquête publique complémentaire ne permettent pas d'examiner, respectivement d'apprécier la mesure de l'utilisation du sol qui selon l'art. 18 du règlement du PPA est donnée par la surface de plancher déterminante; celle-ci ne serait en l'occurrence ni justifiée, ni vérifiée, ni vérifiable. Elles en concluent que l'instance précédente aurait violé les art. 21 al. 2 LAT, 75 al. 1 Cst. en lien avec les art. 56 ss LATC.
Les griefs des recourantes peuvent être écartés. En effet, elles ne parviennent pas à démontrer que le PPA et son règlement prévoiraient un indice d'utilisation du sol de 1.53. Comme l'a constaté le Tribunal cantonal, les périmètres constructibles sont définis par le PPA et leur capacité constructible (exprimée par un nombre de mètres carrés de surface de plancher déterminante) est directement attribuée à chaque périmètre par l'art. 18 al. 3 du règlement correspondant. L'instance précédente pouvait sans arbitraire retenir que le PPA et son règlement ne prévoyaient pas un indice d'utilisation du sol de 1.53, comme elles le soutenaient. La capacité constructible pertinente ne dépend donc pas de la configuration parcellaire. Ainsi, d'éventuelles cessions de terrains n'apparaissent pas déterminantes pour l'issue du litige et l'instance précédente n'a donc pas violé le droit d'être entendues des recourantes en ne donnant pas suite à leurs réquisitions de preuve en la matière. Les divers griefs soulevés en lien avec des cessions de terrain sont donc vains.
Ensuite, sur la base des plans et des explications de l'architecte du projet, transmis par les constructeurs en date du 21 mars 2018, le Tribunal cantonal a constaté que la surface de plancher déterminante selon la norme SIA 421 était de 18'189.30 m
2 selon l'enquête principale et de 18'434.90 m
2 pour l'enquête complémentaire, soit dans tous les cas inférieure à la limite de 18'860 m
2 fixés par l'art. 18 du règlement du PPA pour les périmètres en question. Les recourantes ont eu l'occasion de s'exprimer devant le Tribunal cantonal, puis devant le Tribunal fédéral sur les plans et explications transmis par les constructeurs au sujet de la surface de plancher du projet. Elles n'expliquent cependant pas en quoi les chiffres exposés seraient erronés; elles se contentent en effet d'affirmer qu'il y aurait eu des cessions de terrain, ce qui n'était pas déterminant (cf. supra), puis de soutenir qu'en l'état du dossier, la surface de plancher déterminante n'était ni justifiée, ni vérifiée, ni vérifiable. Dans ces circonstances, l'appréciation de l'instance précédente selon laquelle la surface de plancher déterminante était conforme au règlement du PPA peut être confirmée.
Dans un ultime grief, invoquant les art. 29 al. 1 Cst. et 6 CEDH, les recourantes font grief à l'instance précédente d'avoir alloué des dépens à la Municipalité et aux constructeurs alors qu'ils n'auraient pas déposé de réponse au fond. Dans la mesure où les intimés ont déposé des écritures auprès du Tribunal cantonal, ce grief, tel qu'il est formulé, ne satisfait manifestement pas aux exigences accrues de motivation découlant de l'art. 106 al. 2 LTF; il est dès lors irrecevable.
Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité, aux frais des recourantes qui succombent (art. 66 al. 1 et 5 LTF). Elles verseront en outre des dépens aux intimés, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 2 et 4 LTF). La Commune n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge des recourantes, solidairement entre elles.
Une indemnité de 2'000 fr. est allouée aux intimés, à titre de dépens, à la charge solidaire des recourantes.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties et de la Municipalité d'Aigle ainsi qu'au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.
Lausanne, le 12 décembre 2018
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Merkli
La Greffière : Arn