1C_279/2018
Arrêt du 17 décembre 2018
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Président,
Eusebio et Chaix.
Greffier : M. Alvarez.
Participants à la procédure
A.________, représenté par
Me Christophe Claude Maillard, avocat,
recourant,
contre
B.B.________et C.B.________,
intimés,
Commune de Châtel-sur-Montsalvens,
Au Village 2, 1653 Châtel-sur-Montsalvens,
Préfecture du district de la Gruyère,
Le Château, case postale 192, 1630 Bulle.
Objet
Permis de construire,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de l'Etat
de Fribourg, IIe Cour administrative, du 3 mai 2018
(602 2017 146).
B.B.________ et C.B.________ ont demandé l'autorisation de construire une maison individuelle en résidence principale avec couvert à voitures et terrasse en toiture sur la parcelle n
o 322 du registre foncier de la Commune de Châtel-sur-Montsalvens; l'aménagement d'un escalier extérieur et de murs de soutènement est également prévu. Selon le plan d'aménagement local (PAL), cette parcelle se situe en zone résidentielle à faible densité et à l'intérieur du périmètre du plan d'aménagement de détail "La Larisse" (ci-après: PAD).
Mis à l'enquête publique en 2016, le projet a suscité l'opposition de A.________, propriétaire de la parcelle voisine n
o 324.
Le 6 juin 2016, la commune a émis un préavis favorable avec conditions. Egalement appelé à se prononcer, le Service cantonal de la mobilité (ci-après: SMo) a rendu un préavis défavorable le 29 juillet 2016. Il a considéré que la visibilité de l'accès n'était pas démontrée ni garantie conformément à la norme VSS SN 640 273a et que les aménagements extérieurs (implantation de l'escalier) gênaient la visibilité. Le 14 septembre 2016, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a également émis un préavis négatif en raison des modifications de terrain entrainées par le projet et du préavis négatif du SMo.
Le 29 septembre 2016, les constructeurs ont produit des plans modifiés afin de se conformer aux exigences des services précités. Ceux-ci ont émis de nouveaux préavis favorables avec conditions, respectivement les 13 et 20 janvier 2017.
Le 13 février 2017, le Préfet du district de la Gruyère a rendu la commune attentive au fait que le projet de construction nécessitait une dérogation à la distance à la route. Par courriel du 10 avril 2017, les constructeurs ont déposé une demande de dérogation pour la construction du couvert à voitures. La commune a transmis cette demande de dérogation aux voisins, en particulier à A.________, qui a formé opposition.
Le 28 août 2017, le Conseil communal a octroyé une dérogation aux prescriptions à la distance à la route privée à usage commun pour la construction du couvert à voitures; il a partant également écarté l'opposition.
Par décisions du 7 novembre 2017, le préfet a accordé le permis de construire requis et rejeté l'opposition formée par A.________.
Le 11 décembre 2017, A.________ a porté la cause devant la II
e Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg. Par arrêt du 3 mai 2018, la cour cantonale a rejeté le recours dont elle était saisie. Elle a en résumé considéré que l'octroi d'une dérogation à la distance à la route se justifiait au regard notamment de la déclivité de la parcelle des constructeurs et de la configuration des lieux.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande principalement au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt attaqué en ce sens que la dérogation aux prescriptions à la distance à la route ainsi que le permis de construire sont refusés. Subsidiairement, il conclut au renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle instruction et décision dans le sens des considérants. Il sollicite enfin l'octroi de l'effet suspensif.
Le Tribunal cantonal renvoie aux considérants de son arrêt et demande le rejet du recours. Le Préfet de la Gruyère n'a pas de remarques à formuler. La commune se réfère à ses observations déposées devant l'instance précédente et confirme l'octroi d'une dérogation. Les intimés concluent au rejet du recours.
Par ordonnance du 4 juillet 2018, le Président de la Ire Cour de droit public a admis la requête d'effet suspensif.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des constructions (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Le recourant a pris part à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal. En tant que voisin direct, il est particulièrement touché par l'arrêt attaqué qui confirme le projet litigieux, qu'il tient pour contraire à la législation cantonale, en particulier s'agissant de la question de la distance à la route. Le recourant peut ainsi se prévaloir d'un intérêt personnel et digne de protection à l'annulation de l'arrêt attaqué. Il bénéficie partant de la qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilité sont au surplus réunies, si bien qu'il convient d'entrer en matière.
A titre de mesures d'instruction, le recourant requiert un transport sur place ainsi que l'édition du dossier constitué par le Tribunal cantonal. Cette dernière requête est satisfaite, l'instance précédente ayant déposé le dossier cantonal complet dans le délai imparti à cette fin (cf. art. 102 al. 2 LTF). Quant à l'inspection locale sollicitée, il n'y a pas lieu d'y donner suite (cf. art. 37 PCF, applicable par renvoi de l'art. 55 al. 1 LTF) : le Tribunal fédéral s'estime suffisamment renseigné pour statuer en toute connaissance de cause sur la base du dossier composé notamment de plans d'enquête et de photographies.
Dans un grief qu'il convient d'examiner en premier lieu, le recourant soutient que la cour cantonale aurait écarté sa réquisition d'inspection locale en violation de son droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.).
3.1. Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu comprend en particulier le droit pour le justiciable de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos. Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299 et les références citées).
3.2. En l'occurrence, la cour cantonale a considéré qu'une inspection locale était inutile dès lors que les pièces versées au dossier - en particulier les plans - permettaient de comprendre les travaux envisagés et la situation des immeubles concernés. L'instance précédente a également précisé qu'il importait peu, dans le cadre de l'octroi d'une dérogation, de savoir si le terrain présentait une pente de 60 % ou de 46%, jugeant qu'à partir de 45% la déclivité devait en tout état être considérée comme importante.
Devant le Tribunal fédéral, le recourant ne discute plus, en tant que telles, les questions liées à l'importance de la pente du terrain. Il ne démontre par ailleurs pas non plus que l'appréciation du Tribunal cantonal serait arbitraire pour le surplus (sur les exigences de motivation des griefs constitutionnels, cf. consid. 4.1.1 ci-dessous). Il se contente d'affirmer que les pièces au dossier, en particulier les plans modifiés déposés le 29 septembre 2016 et les photographies "Vue 1" et "Vue 2", qui leur sont rattachées, seraient propres à induire les autorités en erreur sur le champ de visibilité, au sortir des stationnements projetés. Il ne fournit à cet égard toutefois aucune argumentation convaincante; on ne voit en particulier pas en quoi la pertinence de ces plans et photographies serait remise en cause par l'absence, sur les autres plans du projet (plan de façades et le plan des étages), d'indications liées à la visibilité. Le recourant n'explique enfin pas non plus en quoi une inspection locale permettrait de mieux cerner - que ne le permettent les plans - l'impact du mur de soutènement, non réalisé pour l'heure.
C'est ainsi, en définitive, au terme d'une appréciation anticipée des preuves, que rien ne commande de taxer d'arbitraire, que le Tribunal cantonal a écarté la demande d'inspection locale. Mal fondé, le grief est rejeté, pour autant que recevable.
La cour cantonale a précisé que la route de la Larisse était une route privée ouverte au public et intégrée dans le réseau communal; à ce titre, les principes généraux concernant les fonds voisins aux routes publiques (art. 93 de la loi sur les routes du 15 décembre 1967 [LR; RS/FR 741.1]), de même que les limites de construction prévues par les art. 115 ss LR étaient applicables. Il est constant que l'abri à voitures ne respecte ni la distance à la route prévue par l'art. 115 LR ni celle imposée par l'art. 11 du règlement du PAD. La cour cantonale a néanmoins estimé que cet ouvrage pouvait être mis au bénéfice d'une dérogation, compte tenu de la topographie de la parcelle et dès lors que l'implantation projetée offrait une visibilité suffisante sur la route de la Larisse.
A suivre le recourant, cette appréciation procéderait d'une application arbitraire de l'art. 148 s. de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 2 décembre 2008 (LATeC; RS/FR 710.1). Il soutient que la pesée des intérêts opérée par la cour cantonale serait discutable. Selon lui la topographie du terrain ne saurait justifier l'octroi d'une dérogation. Il affirme par ailleurs que le projet contreviendrait à l'intérêt public prépondérant de la sécurité routière; la visibilité au sortir des places de stationnement ne serait, selon lui, pas garantie.
4.1.
4.1.1. Appelé à revoir l'interprétation d'une norme cantonale sous l'angle restreint de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution - éventuellement plus judicieuse - paraît possible (ATF 144 IV 136 consid. 5.8 p. 143; arrêt 2C_201/2018 du 15 octobre 2018, destiné à publication, consid. 4.4.1).
Les griefs de violation des droits fondamentaux et des dispositions de droit cantonal sont en outre soumis à des exigences de motivation accrues (art. 106 al. 2 LTF). La partie recourante doit alors indiquer les principes constitutionnels qui n'auraient pas été respectés et expliquer de manière claire et précise en quoi ces principes auraient été violés; de même, elle doit citer les dispositions du droit cantonal dont elle se prévaut et démontrer en quoi ces dispositions auraient été appliquées arbitrairement ou d'une autre manière contraire au droit (cf. ATF 136 II 489 consid. 2.8 p. 494; 133 IV 286 consid. 1.4 p. 287).
4.1.2. Selon la norme générale de l'art. 93 al. 4 LR, des dérogations peuvent être accordées lorsqu'elles sont justifiées par des circonstances spéciales, qu'elles ne sont pas contraires à l'intérêt public et ne causent pas de préjudice aux voisins. L'art. 119 LR - figurant au chapitre consacré aux limites de constructions - renvoie, s'agissant de l'octroi de dérogations, à l'art. 148 LATeC; cette disposition prévoit, à son alinéa premier, que des dérogations aux dispositions de la loi et du règlement d'exécution ou aux plans et à leur réglementation peuvent être accordées, à condition qu'elles soient justifiées par des circonstances particulières et qu'elles ne portent pas atteinte à des intérêts prépondérants publics ou privés. Quant à l'art. 11 du règlement du PAD, qui définit le régime des distances au sein du périmètre du plan, celui-ci prévoit, à son alinéa 3, la possibilité pour le conseil communal d'accorder une dérogation lors d'accès difficile aux garages.
4.1.3. Selon la jurisprudence, les dispositions exceptionnelles ou dérogatoires, telles que l'art. 148 LATeC, ne doivent pas nécessairement être interprétées de manière restrictive, mais selon les méthodes d'interprétation ordinaires. Une dérogation importante peut ainsi se révéler indispensable pour éviter les effets rigoureux de la réglementation ordinaire. En tous les cas, la dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci: l'autorisation exceptionnelle doit permettre d'adopter une solution reflétant l'intention présumée du législateur s'il avait été confronté au cas particulier. L'octroi d'une dérogation suppose une situation exceptionnelle et ne saurait devenir la règle, à défaut de quoi l'autorité compétente pour délivrer des permis de construire se substituerait au législateur cantonal ou communal par le biais de sa pratique dérogatoire. Il implique une pesée entre les intérêts publics et privés de tiers au respect des dispositions dont il s'agirait de s'écarter et les intérêts du propriétaire privé à l'octroi d'une dérogation, étant précisé que des raisons purement économiques ou l'intention d'atteindre la meilleure solution architecturale, ou une utilisation optimale du terrain, ne suffisent pas à elles seules à justifier une dérogation (cf. arrêts 1C_92/2015 du 18 novembre 2015 consid. 4.2 et les références; 1C_458/2011 du 29 février 2012 consid. 4.4 et la référence à l'ATF 112 Ib 51 consid. 5 p. 53).
4.2. L'instance précédente a tout d'abord rappelé que l'art. 19 du règlement du PAD exige que chaque bâtiment dispose de places de parc en suffisance. Elle a retenu que l'implantation choisie pour l'abri à voitures permettait de limiter les mouvements de terrain, en conformité avec les objectifs poursuivis par le PAD et son règlement. Elle a aussi jugé qu'une exception se justifiait en raison de l'importante déclivité du terrain. Le Tribunal cantonal a ensuite nié que la dérogation porte atteinte à l'intérêt public lié à la sécurité routière. Il a en particulier estimé qu'au regard de la configuration des lieux la visibilité de l'accès aux places de stationnement projetées était suffisante, ce que confirmait d'ailleurs le SMo, aux termes de son second préavis du 13 janvier 2017. La cour cantonale a par ailleurs souligné que la route de quartier de la Larisse n'était empruntée que par un cercle très réduit d'usagers, en particulier à la hauteur de la parcelle des intimés, dès lors qu'elle se terminait en impasse peu après celle-ci. Les juges cantonaux ont encore considéré que, bien que la vitesse soit limitée à 50 km/h, la largeur restreinte de la route impliquait une nécessaire modération de la vitesse.
Enfin, s'agissant des intérêts privés du recourant, la cour cantonale a exclu que ceux-ci puissent être menacés par la dérogation de la distance à la route. Elle a en particulier considéré que l'abri litigieux n'était pas propre à nuire à ses intérêts liés à la tranquillité et à l'ensoleillement, l'implantation de cet ouvrage respectant - à l'instar des autres constructions projetées - la distance réglementaire à la limite de son bien-fonds.
Le recourant conteste cette appréciation. Selon lui, la dérogation ne répondrait qu'aux seuls intérêts économiques des constructeurs. A le comprendre, l'octroi d'une exception permettrait aux intimés de faire l'économie de frais liés aux mesures de précautions et de mise en oeuvre qu'implique toute excavation au regard de la nature capricieuse du sous-sol de leur parcelle (cf. préavis de la Commission des dangers naturels du 8 août 2016). Le recourant perd cependant de vue que le Tribunal cantonal ne s'est pas limité à cet élément. Celui-ci a certes reconnu que l'implantation choisie était, sous cet angle, également liée à des arguments financiers; il a cependant estimé que la dérogation s'inscrivait aussi dans le but visé par le PAD, l'exception consentie permettant de limiter les mouvements de terre et de réduire les modifications de la topographie du terrain naturel, conformément à la volonté du planificateur communal (cf. art. 15 du règlement du PAD); le recourant ne le nie d'ailleurs pas. Ce dernier ne conteste au demeurant plus que l'octroi d'une dérogation permet de pallier les difficultés liées à la pente importante de la parcelle (cf. art. 11 al. 3 du règlement du PAD).
4.3. Le recourant soutient en revanche, que les éléments retenus par l'instance précédente, en particulier la déclivité et la limitation des terrassements, ne sauraient prévaloir sur l'intérêt public à la sécurité du trafic; cet intérêt prépondérant serait, à le suivre, compromis par la faible distance séparant l'abri de la route et les problèmes de visibilité qui en découleraient. A cet égard, il se plaint plus particulièrement d'une constatation inexacte des faits en lien avec une application arbitraire de l'art. 61 du règlement d'exécution du 1 er décembre 2009 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RS/FR 710.11).
4.3.1. Aux termes de l'art. 61 al. 1 ReLATeC, l'accès aux routes publiques ou privées ne doit pas constituer une gêne ou un danger pour la circulation. Les rampes d'accès doivent être conformes aux normes SNV et VSS.
Selon la jurisprudence, lorsqu'il s'agit d'évaluer les questions en lien avec l'accès routier (cf. art. 19 LAT), les normes établies par l'Association suisse des professionnels de la route et des transports (VSS) doivent, en règle générale, être utilisées (arrêt 1C_147/2015 du 17 septembre 2015 consid. 6.1.1). Les normes VSS ne doivent cependant pas être appliquées de manière trop rigide et schématique (cf. arrêts 1C_255/2017du 24 octobre 2017 consid. 4.8; 1C_147/2015 du 17 septembre 2015 consid. 6.1.1). Le caractère suffisant d'un accès - notion englobant également les aspects liés à la sécurité des usagers (cf. arrêt 1C_387/2014 du 20 juin 2016 consid. 7.1 et les références citées) - s'examine à la lumière de l'utilisation projetée du bien-fonds ainsi que de l'ensemble des circonstances pertinentes, en particulier locales (cf. arrêt 1C_147/2015 du 17 septembre 2015 consid. 6.1.1 et la référence à l'ATF 116 Ib 159 consid. 6b p. 166). Dans ce contexte, les autorités communales et cantonales disposent d'une importante marge d'appréciation que le Tribunal fédéral doit respecter, en particulier quand il s'agit d'évaluer les circonstances locales (cf. ATF 121 I 65 consid. 3a p. 68; arrêt 1C_430/2015 du 15 novembre 2016 consid. 3.1 et les références citées; cf. également ATF 140 I 168 consid. 4.2.1 p. 173).
4.3.2. L'arrêt attaqué rappelle que le SMo a, dans un premier temps, préavisé négativement le projet, au motif que la visibilité de l'accès n'était ni démontrée ni garantie conformément à la norme VSS SN 640 273a, celle-ci étant gênée par les aménagements extérieurs (implantation de l'escalier; cf. préavis du SMo du 29 juillet 2016). Suite à ce premier préavis, les intimés ont modifié leur projet, notamment en déplaçant l'escalier extérieur. Le 13 janvier 2017, après examen des nouveaux plans, le SMo a rendu un préavis favorable assorti de la condition suivante : "la visibilité au sortir de la route communale sera garantie en tout temps conformément à la norme VSS SN 640 273a. La vision doit être libre de tout obstacle de nature à masquer un véhicule automobile ou un deux-roues léger. Valable également pour la végétation, la neige, les panneaux publicitaires et les véhicules en stationnement". La cour cantonale a estimé qu'il n'y avait pas lieu de s'écarter de ce préavis, ajoutant que la route ne desservait que le quartier et n'était, de fait, empruntée que par un nombre restreint d'usagers.
4.3.3. Le recourant soutient que l'autorité précédente n'aurait pas pris en compte la présence du mur de soutènement sur le côté est de l'abri à voitures, ignorant ainsi que celui-ci constituera un obstacle à la visibilité routière; il se plaint à cet égard d'une constatation inexacte des faits (à ce sujet, cf. arrêt 1C_705/2017 du 26 novembre 2018, destiné à publication, consid. 4.1 et les arrêts cités). Ce faisant, le recourant se contente toutefois de livrer sa propre interprétation des plans, sans que l'on puisse en déduire que l'appréciation du Tribunal cantonal serait sur ce point arbitraire. Il ne démontre en particulier pas, au mépris des exigences de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF, que la présence de ce mur entraverait effectivement la visibilité, étant précisé que le projet porte sur un abri ouvert. Le recourant ne critique d'ailleurs pas sérieusement le plan de visibilité produit par les intimés, suite à la suppression de l'escalier; il se contente en effet d'affirmer, sans que ses allégations trouvent aucune assise dans le dossier, que ce plan, ainsi que les photographies l'accompagnant, ne refléteraient pas l'impact de la construction et seraient propres à induire les autorités en erreur sur le champ de visibilité, au sortir des stationnements projetés.
Sur le fond, le recourant n'explique au demeurant pas non plus en quoi la présence de ce mur, et plus généralement, l'implantation de l'abri, contreviendrait à la norme VSS SN 640 273a, appliquée par renvoi de l'art. 61 al. 1 ReLATeC. Il ne prétend en particulier pas, ni
a fortiori ne démontre, que les distances de visibilité illustrées sur les plans nouvellement produits par les constructeurs (visibilité de 35 m à l'ouest, en direction de l'impasse, et 50 m à l'est) seraient contraires aux exigences de cette norme. Il se contente d'indiquer que, selon ce texte, le champ de vision devrait "normalement" être libre "sur une hauteur comprise entre 0,6 m et 3 m mesurée au dessus de la chaussée"; une telle argumentation, dans la mesure où elle ne contient ni référence aux plans ni information complémentaire, est manifestement insuffisante à remettre en cause le préavis de l'autorité cantonale spécialisée (cf. arrêt 1C_72/2017 consid. 3.2 et la référence à THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 508 p. 168). Le recourant n'explique en outre pas non plus en quoi il serait insoutenable d'avoir pris en considération la nature et la fréquentation du chemin pour déterminer le niveau de visibilité exigé dans le cas d'espèce. Il ne conteste d'ailleurs pas que le chemin se termine en impasse peu après la propriété des intimés ni qu'il en résulte un trafic réduit; il ne discute pas non plus que l'étroitesse de la route implique
de facto une circulation à vitesse réduite. Dans ces circonstances, compte tenu de surcroît de la retenue que s'impose le Tribunal fédéral lorsqu'il s'agit d'apprécier les circonstances locales, on ne voit pas de motif de s'écarter de l'appréciation des autorités cantonales, en particulier du second préavis du SMo, repris par le Tribunal cantonal.
Très largement appellatoire, cette critique doit être écartée.
4.4. Sur le vu de ce qui précède, force est de constater que c'est au terme d'une pesée complète des intérêts, exempte d'arbitraire, tenant non seulement compte des impératifs de sécurité routière, mais également des objectifs définis par le planificateur communal lors de l'adoption du PAD, de même que des intérêts privés du recourant, que le Tribunal cantonal a confirmé la dérogation. La pondération opérée tient également compte de la configuration de la parcelle des constructeurs, en particulier s'agissant de son sous-sol et de sa topographie. Il s'ensuit que l'exception consentie ne contrevient pas non plus - contrairement à ce que soutient encore brièvement le recourant - à l'art. 4 al. 2 du règlement du PAD, qui tend à prévenir que l'octroi d'une dérogation crée un précédent, en d'autres termes, que l'exception devienne la règle (cf. également consid. 4.1.3 et les arrêts cités). L'arrêt cantonal doit par conséquent être confirmé.
Pour les motifs qui précèdent, le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité, aux frais du recourant, qui succombe (art. 66 al. 1 LTF). Les intimés, qui ont procédé sans l'assistance d'un avocat, n'ont pas droit à des dépens (art. 68 al. 1 et 2 LTF; cf. aussi ATF 133 III 439 consid. 4 p. 446 et les références).
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
Il n'est pas alloué de dépens.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, aux intimés, à la Commune de Châtel-sur-Montsalvens, à la Préfecture du district de la Gruyère, ainsi qu'au Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, II e Cour administrative.
Lausanne, le 17 décembre 2018
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Merkli
Le Greffier : Alvarez