Art. 82 let. c et art. 89 al. 1 LTF; recours contre une réélection parlementaire d’un magistrat; les droits politiques des citoyens ne sont en principe pas en jeu lorsque l’organe législatif procède lui-même à une élection indirecte dans le cadre de compétences qui lui sont attribuées (consid. 1). Les actes d’organisation interne du parlement, tels que la décision de siéger à huis clos, n’ouvrent pas la voie du recours pour violation des droits politiques. Le recours ordinaire de l’art. 82 let. a LTF suppose un intérêt digne de protection personnel et direct; l’absence de qualité pour recourir exclut également le recours constitutionnel subsidiaire (consid. 2 et 3).
1C_257/2021
Arrêt du 6 septembre 2021
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Chaix et Haag.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
Stéphane Riand,
Jérôme Desmeules,
tous les deux représentés par Me Stéphane Riand, avocat,
recourants,
contre
Nicolas Dubuis,
Office central du Ministère public du canton du Valais, case postale 2305, 1950 Sion 2,
intimé.
Objet
élection du Procureur général,
recours contre la décision du Grand Conseil
du canton du Valais du 5 mai 2021.
Le 5 mai 2021, le Grand Conseil du canton du Valais a procédé à la réélection pour quatre ans du Procureur général Nicolas Dubuis. A la demande du Bureau du Grand Conseil, cette élection s'est déroulée à huis clos. Nicolas Dubuis étant seul candidat à la fonction, l'élection a eu lieu sous la forme d'une question posée aux députés (êtes vous d'accord ou non avec la réélection). La majorité absolue n'ayant pas été obtenue au premier tour de scrutin, un second tour a été effectué, au terme duquel Nicolas Dubuis a été réélu par 64 voix contre 59.
Par acte du 10 mai 2021 (précédé de deux écritures qu'il est censé compléter, et suivi de plusieurs envois des 19, 20 et 28 mai 2021), Stéphane Riand - citoyen valaisan - et Jérôme Desmeules - député au Grand Conseil - forment un recours en matière de droit public et un recours constitutionnel subsidiaire. Ils demandent au Tribunal fédéral de constater "l'inexistence d'une réelle élection pour le poste de procureur général du Valais lors de la cession du Grand Conseil du 5 mai 2021", et de constater la nullité de la "votation" ou de l' "élection " de Nicolas Dubuis en qualité de Procureur général du canton du Valais. A titre de mesures provisionnelles, les recourants demandent que soit ordonnée immédiatement la conservation des bulletins de vote des deux scrutins du 5 mai 2021.
Le Grand Conseil conclut à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours. Il indique que les bulletins de vote ont été détruits à la fin de la session, le 7 mai 2021. Nicolas Dubuis conclut également à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours.
Par ordonnance du 28 mai 2021, la demande d'effet suspensif et de mesures provisionnelles a été rejetée, dans la mesure où elle n'était pas dépourvue d'objet.
Dans leurs écritures du 4 août 2021 complétée spontanément le 18 août 2021, les recourants persistent dans leurs conclusions.
Les recourants forment un recours en matière de droit public, sans pour autant préciser s'ils entendent se fonder sur l'art. 82 let. a LTF (recours général contre les décisions rendues en matière de droit public) ou sur l'art. 82 let. c LTF (recours en matière de droits politiques). Dès lors que le recours est dirigé contre une élection, il y a lieu d'en examiner la recevabilité en premier lieu sous l'angle de l'art. 82 let. c LTF. Selon cette disposition, le Tribunal fédéral connaît des recours en matière de droit public qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires. Cette compétence se fonde sur l'art. 189 al. 1 let. f Cst.
1.1. A l'instar du recours de droit public prévu auparavant à l'art. 85 let. a OJ, le recours pour violation des droits politiques de l'art. 82 let. c LTF ne peut en principe être formé que lorsque sont directement en jeu les droits politiques des citoyens au sens de l'art. 34 Cst. Cette notion comprend le droit de vote et d'élection (actif et passif), les opérations de préparation et de réalisation des scrutins (votations et élections), le droit d'initiative et de référendum, (y compris le référendum financier), et les autres formes de participation démocratiques (MARTENET/VON BÜREN, in CR Cst. 2021, n° 25 ss ad art. 34; STEINMANN/MATTLE, in BSK BGG, n° 83 ad art. 82). En revanche, les droits politiques des citoyens ne sont pas en jeu lorsqu'un parlement procède lui-même à une élection (élection indirecte), conformément aux compétences qui lui sont attribuées. Selon la jurisprudence constante, le recours prévu à l'art. 82 let. c LTF est exclu dans ces cas (ATF 137 I 77 consid. 1.1; 131 I 366 consid. 2.1; 119 Ia 167 consid. 1). Lorsque le citoyen prétend que l'élection aurait dû être soumise directement au peuple et que le parlement s'est indûment arrogé une compétence des électeurs, la voie de l'art. 82 let. c LTF est ouverte (consid. 1 non publié de l'ATF 130 I 106; ATF 97 I 24 consid. 2 in fine p. 31). Une élection indirecte peut également être contestée (par la voie du recours prévu à l'art. 82 let. a LTF) par la personne qui se trouve directement concernée (refus de réélection par le parlement; cf. ATF 147 I 1 consid. 3).
1.2. Dans le canton du Valais, les membres du Ministère public sont, comme les juges cantonaux, élus par le Grand Conseil (art. 39 al. 2 Cst./VS) selon la procédure prévue par le règlement du Grand Conseil (RGC, RS/VS 171.100). Il n'est pas contesté que cette procédure s'applique également à la réélection d'un magistrat. Dans ces circonstances, le recours prévu à l'art. 83 let. c LTF n'est pas ouvert, qu'il émane d'un citoyen valaisan ou d'un député. Les recourants se plaignent du huis clos prononcé avant l'élection, mais il s'agit d'un acte d'organisation interne du parlement contre lequel le recours pour violation du droit de vote n'est pas davantage ouvert (STEINMANN/MATTLE, op. cit. n° 84 ad art. 82).
En tant que recours pour violation des droits politiques, le recours est dès lors irrecevable.
Pour que le recours au sens de l'art. 82 let. a LTF soit ouvert, l'acte attaqué doit constituer une décision. S'agissant d'une élection opérée par un parlement cantonal, la question peut demeurer indécise (cf. ATF 147 I 1 consid. 3.2) dès lors que les recourants n'ont manifestement pas la qualité pour agir. Celle-ci est reconnue, selon l'art. 89 al. 1 LTF à celui qui a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est particulièrement atteint par la décision attaquée (let. b). et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c).
2.1. A l'évidence, le recourant Jérôme Desmeules, député au parlement cantonal, n'est pas destinataire de l'acte attaqué. Il n'est pas atteint par l'élection contestée - à laquelle il n'a d'ailleurs pas participé - et n'indique pas (alors que cette démonstration lui incombe en vertu de l'art. 42 al. 2 LTF) avoir un quelconque intérêt digne de protection à son annulation.
2.2. Le recourant Stéphane Riand n'est pas directement touché par la réélection d'un tiers au poste de Procureur général. Il prétend disposer de toutes les qualifications pour briguer le poste et considère qu'il aurait pu se présenter s'il y avait eu une mise au concours réglementaire. Le recourant estime "tout à fait raisonnable de penser" qu'il pourrait prétendre au poste en question. Il n'expose toutefois pas avoir entrepris la moindre démarche officielle en vue de participer à l'élection. Quoiqu'il en soit, l'absence de mise au concours préalable apparaît conforme au droit cantonal: les recourants invoquent sur ce point l'art. 47 al. 1 de la loi valaisanne sur le Conseil de la magistrature (LCDM, RS/VS 173.7), mais cette disposition ne s'applique qu'aux postes vacants, ce qui n'est pas le cas lors d'une réélection. Quelles que soient ses intentions (il s'était, durant la même session parlementaire, présenté en vain à l'élection comme juge cantonal), le Procureur général était encore en fonction au moment de sa réélection. Les recourants ne démontrent nullement (comme l'exige l'art. 42 al. 2 LTF), qu'il y aurait arbitraire à ce sujet.
Le recours ordinaire en matière de droit public (art. 82 let. a LTF) est dès lors lui aussi irrecevable.
Lorsque le recours pour violation des droits politiques n'est pas ouvert, le recours constitutionnel subsidiaire ne l'est pas non plus (S TEINMANN/MATTLE, op. cit. n° 81 ad art. 82). Il en va de même lorsque le recours en matière de droit public est irrecevable, comme en l'espèce, pour un autre motif qu'une valeur litigieuse insuffisante ou l'objet du recours. Le recours constitutionnel subsidiaire n'est, en particulier, pas ouvert lorsque le recours ordinaire est irrecevable faute de qualité pour recourir (arrêts 2C_791/2011 du 4 avril 2012 consid. 2; 8C_1033/2008 du 26 mars 2009 consid. 3.3; FRÉSARD, in Commentaire de la LTF, 2e éd. 2014, n° 24 ad art. 113 LTF).
Sur le vu de ce qui précède, le recours est irrecevable, quelle que soit sa qualification juridique. Compte tenu de cette issue, les frais judiciaires sont mis à la charge des recourants qui succombent. Il n'est alloué de dépens ni au Grand Conseil (art. 68 al. 3 LTF), ni à Nicolas Dubuis qui a procédé sans mandataire.
Le recours est irrecevable.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 fr., sont mis à la charge des recourants. Il n'est pas alloué de dépens.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et au Grand Conseil du canton du Valais.
Lausanne, le 6 septembre 2021
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Kneubühler
Le Greffier : Kurz