Refusal to reconsider demolition order upheldGénéré par IA

1C_255/2023

Arrêt du 29 janvier 2024

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Chaix et Merz.
Greffière : Mme Rouiller.

Participants à la procédure

1. A.________,
   
2. B.________,
   tous les deux représentés par Me François Bellanger, avocat,
   recourants,

contre

Département du territoire de la République et canton de Genève, Office des autorisations de construire, Service des affaires juridiques, case postale 22, 1211 Genève 8.

Objet
Ordre de démolition; demande de reconsidération,

recours contre l'arrêt de la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève du 18 avril 2023 (A/1503/2022-LCI ATA/402/2023).

Faits :

A.

A.________ et son fils, B.________ (ci-après: les propriétaires), sont copropriétaires de la parcelle n o 187 de la commune de Puplinge (GE), dont ils ont hérité en 1988. Sise en zone agricole et d'une surface de 1'387 m 2, cette parcelle supporte, à teneur du registre foncier, deux bâtiments: le bâtiment n o 385, utilisé comme un atelier de réparation de voitures, et le bâtiment n o 386, utilisé comme une habitation.

B.

B.a. En mars 2021, suite à un contrôle sur place, le Département du territoire du canton de Genève (ci-après: DT) a informé les propriétaires que plusieurs constructions et installations auraient été réalisées sans autorisation sur la parcelle n o 187. Il s'agissait en particulier des bâtiments n os 385 et 386, d'un chemin reliant la route de Presinge au bâtiment n o 385, ainsi que de clôtures et portails aux accès nord et sud des bâtiments.
Le 30 juillet 2021, suite à des échanges de courriers et à une inspection des lieux, le DT a précisé aux propriétaires que même s'il avait initialement estimé que les constructions précitées pouvaient, vu l'ancienneté de leur réalisation, bénéficier d'une tolérance les dispensant d'une remise en état, un arrêt récent du Tribunal fédéral concernant l'obligation de rétablir un état conforme au droit même après 30 ans ne lui permettait plus de tolérer la présence des constructions non autorisées sur la parcelle n o 187.
Par courrier du 5 août 2021, B.________ a fourni certaines explications concernant ces constructions, tout en indiquant que sa mère était hospitalisée et ne pouvait par conséquent répondre actuellement.
Par décision du 3 septembre 2021, le DT a ordonné qu'une situation conforme au droit soit rétablie et que les bâtiments n os 385 et 386, le chemin reliant la route de Presinge au bâtiment n o 385, ainsi que les clôtures et portails aux accès nord et sud des bâtiments soient supprimés dans un délai de 90 jours dès la notification du courrier. Cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours.

B.b. En été 2021, A.________ a été hospitalisée à deux reprises pour des opérations liées à un cancer: une première fois du 28 au 31 juillet 2021, puis à nouveau du 29 août au 5 septembre 2021. Un certificat médical fait état d'une asthénie générale de A.________ pendant cette période.

B.c. Par décision du 23 décembre 2021, le DT a infligé une amende administrative de 500 fr. aux propriétaires au motif que ceux-ci ne s'étaient pas conformés à l'ordre de remise en état du 3 septembre 2021.
Par jugement du 20 octobre 2022, le Tribunal administratif de première instance de la République et canton de Genève (ci-après: le TAPI) a rejeté le recours de A.________ du 20 janvier 2022 contre la décision du 23 décembre 2021. Ce jugement n'a pas fait l'objet d'un recours.

B.d. Saisi par les propriétaires le 8 février 2022, le DT a, par décision du 25 mars 2022, refusé d'entrer en matière sur leur demande de reconsidérer la décision du 3 septembre 2021; il a également observé que le droit d'être entendus des propriétaires avait été respecté et que, partant, ladite décision n'était pas nulle.
Les propriétaires ont également recouru au TAPI contre la décision du DT du 25 mars 2022. Le TAPI a rejeté ce recours par un deuxième jugement du 20 octobre 2022.
Par arrêt du 18 avril 2023, la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève (ci-après: la CACJ) a rejeté le recours déposé contre le deuxième jugement du TAPI du 20 octobre 2022. Elle a en particulier considéré que la décision du 3 septembre 2021 ne violait pas le droit d'être entendu des propriétaires et ne pouvait dès lors être considérée comme nulle. Les conditions d'une reconsidération au sens de l'art. 48 al. 1 de la loi genevoise du 12 septembre 1985 sur la procédure administrative (LPA/GE; RSG E 5 10) n'étaient pas non plus réunies: l'allégation des recourants selon laquelle les bâtiments n os 385 et 386 étaient licites ne pouvait être considérée comme un fait nouveau "ancien" et l'adoption par le Parlement fédéral de la motion 21.4334 relative à la prescription de l'obligation de rétablir la situation conforme au droit hors zone à bâtir ne modifiait pas l'état de fait de manière essentielle.

C.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, les propriétaires demandent principalement au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt de la CACJ et le jugement du TAPI du 20 octobre 2022, ainsi que de constater la nullité de la décision du DT du 3 septembre 2021. Subsidiairement, ils concluent à l'annulation de l'arrêt de la CACJ et du jugement du TAPI, ainsi qu'à ce qu'il soit ordonné au DT d'entrer en matière sur la demande de reconsidération.
La CACJ s'en rapporte à justice quant à la recevabilité du recours et persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Le DT s'en rapporte à justice quant à la recevabilité du recours et conclut pour le surplus au rejet du recours.
Consulté, l'Office fédéral du développement territorial (ci-après: ARE) rappelle que la décision du 3 septembre 2021 n'a pas fait l'objet d'un recours et que la présente procédure porte sur la question de la reconsidération. Il estime ainsi que les griefs soulevés n'ont pas trait à l'aménagement du territoire, mais à l'application des garanties de procédure, et s'en remet par conséquent à l'appréciation du Tribunal fédéral.
Les recourants ont répliqué.
Par ordonnance du 13 juin 2023, le Président de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral a admis la requête de mesures provisionnelles formée par les recourants.
Après avoir consulté l'ARE, le DT et la CACJ, le Président de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral a, par ordonnance du 25 octobre 2023, rejeté la requête de suspension de la procédure formée par les recourants le 5 octobre 2023.

Considérant en droit :

1.

Dirigé contre une décision finale prise en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public des constructions et de l'aménagement du territoire, le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
Les recourants ont pris part à la procédure de recours devant l'autorité précédente et sont particulièrement touchés par l'arrêt attaqué qui confirme le refus du DT d'entrer en matière sur leur demande de reconsidération et en constatation de nullité. Ils ont donc un intérêt digne de protection à obtenir l'annulation de cet arrêt et disposent dès lors de la qualité pour recourir selon l'art. 89 al. 1 LTF.

2.

Les recourants dénoncent une constatation inexacte des faits. L'autorité précédente n'aurait tenu compte ni du caractère prétendument autorisé des constructions litigieuses, ni du fait que le DT aurait donné des informations erronées aux recourants à cet égard. La CACJ n'aurait pas non plus retenu qu'il était impossible pour les recourants d'avoir connaissance de la licéité des constructions avant que la décision du 3 septembre 2021 ne soit rendue.

2.1. Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits constatés par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (ATF 148 I 160 consid. 3; 145 V 188 consid. 2). Lorsque la partie recourante entend s'en prendre aux faits ressortant de l'arrêt entrepris, elle doit établir de manière précise la réalisation de ces conditions, c'est-à-dire qu'elle doit exposer, de manière circonstanciée, que les faits retenus l'ont été d'une manière absolument inadmissible, et non seulement discutable ou critiquable (cf. art. 106 al. 2 LTF; arrêt 2C_264/2023 du 11 janvier 2024 consid. 2.2). Il n'y a d'arbitraire en matière d'appréciation des preuves que lorsque l'autorité ne prend pas en compte, sans aucune raison sérieuse, un élément de preuve propre à modifier la décision, lorsqu'elle se trompe manifestement sur son sens et sa portée, ou encore lorsque, en se fondant sur les éléments recueillis, elle en tire des constatations insoutenables (ATF 148 I 127 consid. 4.3; 147 V 35 consid. 4.2). Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, la partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées (ATF 148 I 160 consid. 3; 146 I 62 consid. 3); un simple renvoi à des actes de la procédure cantonale n'est à cet égard pas suffisant (ATF 140 III 115 consid. 2; 133 II 396 consid. 3.2). Le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur des critiques de type appellatoire portant sur l'état de fait ou sur l'appréciation des preuves (cf. ATF 148 I 104 consid. 1.5; 140 III 264 consid. 2.3).

2.2. En l'espèce, les recourants se contentent, de manière appellatoire, d'opposer leur propre version des faits à celle retenue par l'autorité précédente. Ils se limitent ainsi à taxer la solution retenue par la CACJ d'arbitraire. En particulier, ils ne se réfèrent à aucun élément précis du dossier et n'indiquent pas les moyens de preuve que la CACJ aurait prétendument mal appréciés. A cet égard, les seuls renvois aux écritures cantonales ne sont pas suffisants pour satisfaire les exigences de motivation (ATF 145 V 141 consid. 5.1; arrêt 1C_265/2020 du 29 décembre 2020 consid. 1.3). Partant, les recourants ne parviennent pas à démontrer que l'autorité précédente aurait fait preuve d'arbitraire dans l'établissement des faits et l'appréciation des preuves. Leur grief est dès lors irrecevable.

3.

Les recourants reprochent à l'autorité précédente d'avoir commis un déni de justice formel.

3.1. Selon la jurisprudence, une autorité se rend coupable d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 2 Cst. si elle omet de se prononcer sur des griefs qui présentent une certaine pertinence ou de prendre en considération des allégués et arguments importants pour la décision à rendre (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1; arrêt 1C_377/2023 du 7 décembre 2023 consid. 2).

3.2. Les recourants reprochent en premier lieu à l'autorité précédente d'avoir omis d'examiner le grief de reconsidération pour faits nouveaux et importants existants au moment de la procédure initiale - en l'espèce, la prétendue licéité des constructions litigieuses - mais que les recourants ne pouvaient connaître à ce moment.

3.2.1. Sous certaines conditions, les autorités administratives peuvent réexaminer leurs décisions. Elles sont toutefois tenues de le faire si une disposition légale ou une pratique administrative constante les y oblige. Tel est le cas de l'art. 48 al. 1 LPA/GE, à teneur duquel les demandes en reconsidération de décisions prises par les autorités administratives sont recevables lorsqu'un motif de révision au sens de l'art. 80 LPA/GE, lettres a (un crime ou un délit a influencé la décision) et b (des faits ou moyens de preuve nouveaux et importants existent, que le recourant ne pouvait connaître ou invoquer dans la procédure précédente) existe ou que les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis la première décision.
La jurisprudence a en outre déduit de l'art. 29 al. 1 et 2 Cst. l'obligation pour l'autorité administrative de revenir sur une décision entrée en force et de procéder à un nouvel examen s'il existe un motif classique de révision. Tel est le cas si la partie requérante invoque des faits ou des moyens de preuve pertinents, qui ne lui étaient pas connus dans la procédure précédente ou qu'elle ne pouvait ou n'avait aucune raison de faire valoir à l'époque pour des motifs juridiques ou de fait. Un jugement, revêtu de l'autorité de chose jugée formelle et matérielle et qui ne peut donc plus être modifié autrement, doit pouvoir être corrigé, dans l'intérêt de la recherche de la vérité, par le moyen extraordinaire de la révision s'il apparaît par la suite qu'il repose sur un état de fait qui est erroné. Le réexamen de décisions administratives entrées en force ne doit pas être admis trop facilement; il ne saurait en particulier servir à remettre sans cesse en cause des décisions exécutoires ou à détourner les délais prévus pour les voies de droit ordinaires (ATF 136 II 177 consid. 2.1 et références; arrêt 2C_775/2022 du 26 janvier 2023 consid. 6.2).

3.2.2. En examinant le bien-fondé du refus d'entrée en matière sur la demande de reconsidération, la CACJ a notamment considéré que l'état de santé de la recourante 1, tout comme l'absence de connaissances juridiques du recourant 2, avaient déjà été évoqués devant les autorités avant la décision du 3 septembre 2021 et ne sauraient dès lors être considérés comme des faits nouveaux. Elle a également estimé que l'adoption de la motion 21.4334 par le Parlement fédéral n'avait pas entraîné une modification des circonstances susceptible de donner lieu à une reconsidération. Ce faisant, l'autorité précédente a examiné les aspects qui auraient pu être déterminants dans le cadre d'une demande de reconsidération.
A l'inverse, la question de la licéité, qui se rapporte à la problématique de la remise en état, n'apparaît pas pertinente pour la demande de reconsidération. Elle aurait par conséquent dû être soulevée dans le cadre d'un recours contre la décision du 3 septembre 2021. Or, il ressort du dossier que les recourants ont pour la première fois invoqué cet argument, au demeurant contesté de manière constante par le DT, dans le cadre de leur demande de réexamen du 8 février 2022. Il ne peut être nié que les recourants se trouvaient dans une situation difficile en été 2021 et que l'obtention des preuves auxquelles ils se réfèrent pouvait s'avérer compliquée pour des personnes ne disposant pas de connaissances juridiques en la matière. Rien n'indique toutefois qu'il leur était impossible de requérir une prolongation de délai ou de mandater un conseil déjà pendant la procédure ayant abouti à l'ordre de remise en état, voire au moment où ce dernier leur a été communiqué. Le seul fait que les recourants n'aient mesuré l'impact de la décision du 3 septembre 2021 qu'après avoir reçu la décision du 23 décembre 2021, qui leur infligeait une amende, ne saurait à cet égard constituer un motif suffisant pour entrer en matière sur une demande de reconsidération et reviendrait à contourner le délai de recours ordinaire.
Par conséquent, et dans la mesure où l'autorité précédente s'est prononcée sur les griefs pertinents pour juger du bien-fondé du refus de la demande de reconsidération, un déni de justice ne saurait lui être reproché sur ce point.

3.3. Les recourants considèrent ensuite que la CACJ aurait commis un déni de justice en omettant de se prononcer sur le grief relatif à la constatation de la nullité de la décision du 3 septembre 2021, au motif que la prétendue licéité des constructions litigieuses constituerait un vice matériel grave.

3.3.1. Une décision ne peut être considérée comme nulle, c'est-à-dire absolument inefficace, que si le vice qui l'affecte est particulièrement grave, s'il est manifeste ou du moins facilement décelable et si, de surcroît, la sécurité du droit n'est pas sérieusement mise en danger par la constatation de cette nullité. Des vices de fond d'une décision n'entraînent qu'exceptionnellement sa nullité. Entrent avant tout en considération comme motifs de nullité l'incompétence fonctionnelle et matérielle de l'autorité appelée à statuer, ainsi qu'une erreur manifeste de procédure (ATF 139 Il 243 consid. 1.2; 132 Il 21 consid. 3.1 et les arrêts cités). Ainsi, en règle générale, un acte administratif illégal est simplement annulable; reconnaître la nullité autrement que dans des cas tout à fait exceptionnels conduirait à une trop grande insécurité juridique. Par ailleurs, au vu du développement de la juridiction administrative offrant aux administrés suffisamment de possibilités de contrôle sur le contenu des décisions, on peut attendre d'eux qu'ils fassent preuve de diligence et réagissent dans les délais et les formes utiles (ATF 138 Il 49 consid. 4.4.3).

3.3.2. Sur le vu de ce qui précède, il paraît manifeste que les objections soulevées par les recourants ne constituent pas des motifs de nullité de la décision de remise en état. La prétendue licéité des constructions et, partant, le respect du principe de la légalité sont en effet des griefs qui doivent être invoqués dans le cadre des voies ordinaires de recours, dont ne se sont pas saisis les recourants. Partant, le caractère prétendument autorisé des constructions litigieuses n'apparaît pas être un grief pertinent dans le cadre de la demande en constatation de nullité de l'ordre de remise en état.
Le grief de déni de justice soulevé par les recourants à cet égard est par conséquent mal fondé.

4.

Dans un dernier grief, les recourants font valoir en substance qu'il serait arbitraire d'exiger la démolition des constructions litigieuses,
qui seraient pour l'essentiel au bénéfice d'autorisations et, par conséquent, licites.
Il ressort de l'état de fait de l'arrêt entrepris que les recourants ont déjà soulevé ce grief devant la cour cantonale. Comme cette dernière l'a cependant relevé, les recourants ne parviennent pas à démontrer pour quelle raison ils n'auraient pas pu faire valoir ce grief dans les délais de recours ordinaires, ni en quoi les conditions d'une reconsidération, au sens de l'art. 80 let. b LPA/GE, seraient réalisées à cet égard.
Par conséquent, le jugement entrepris n'apparaît pas arbitraire et ce grief doit être rejeté, si tant est qu'il réponde aux exigences de motivation accrues de l'art. 106 al. 2 LTF en matière de formulation d'un grief de violation de l'interdiction d'arbitraire (cf. ATF 141 IV 305 consid. 1.2).

5.

Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
Les frais judiciaires sont mis à la charge des recourants, qui succombent (art. 65 et 55 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge des recourants.

3.

Il n'est pas alloué de dépens.

4.

Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, au Département du territoire et à la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial.

Lausanne, le 29 janvier 2024

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Kneubühler

La Greffière : Rouiller