1C_251/2018
Arrêt du 26 mars 2019
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Chaix, Président,
Fonjallaz et Muschietti.
Greffière : Mme Sidi-Ali.
Participants à la procédure
A.________,
représentée par Me Gaëtan Coutaz, avocat,
recourante,
contre
B.B.________ et C.B.________,
tous les deux représentés par Me Pascal Revaz, avocat,
intimés,
Conseil communal de Sion,
Conseil d'Etat du canton du Valais.
Objet
Autorisation de construire,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 20 avril 2018 (A1 17 123).
Les époux C.B.________ et B.B.________ sont copropriétaires par moitié chacun de la parcelle n° 14'143 de la commune de Sion, limitrophe, à l'est, de la parcelle n° 14'142 qui appartient à A.________. Ces deux parcelles, toutes deux bâties, sont situées en zone d'habitat individuel de plaine au sens du règlement communal de construction et de zones (RCCZ).
Les époux B.________ ont demandé une autorisation de construire en vue de l'agrandissement de leur véranda dont la construction avait été autorisée en 2001, ainsi que de la réalisation d'un couvert à véhicule et d'un cabanon de jardin. Un premier projet, auquel s'est opposée A.________, a été mis à l'enquête publique en octobre 2013. Un projet modifié a été mis à l'enquête publique le 15 mars 2015. Le 16 avril 2015, A.________ a demandé que soit ordonnée une nouvelle publication pour qu'elle puisse faire valoir ses remarques et éventuelle opposition.
Le 28 mai 2015, le Conseil communal a déclaré irrecevable l'opposition au second projet en raison de sa tardiveté et a simultanément accordé aux requérants l'autorisation sollicitée.
Par décision du 17 mai 2017, le Conseil d'Etat valaisan a rejeté le recours formé par A.________ contre ces décisions.
Saisie à son tour d'un recours de l'opposante, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais a réformé le prononcé du Conseil d'Etat. Elle a jugé illégal le cabanon de jardin projeté et, confirmant qu'une dérogation de la distance aux limites était admissible pour le couvert à voiture, a renvoyé le dossier au Conseil d'Etat pour complément d'instruction quant aux éventuelles mesures à prendre en complément à la dérogation. La cour cantonale a rejeté le recours pour le reste, en particulier s'agissant de la contestation de l'agrandissement de la véranda.
Dans l'intervalle, le Conseil communal a ouvert une enquête de police des constructions s'agissant d'une éventuelle remise en état de la véranda existante qui, selon la dénonciation de A.________, n'aurait pas été réalisée telle qu'autorisée en 2001.
Agissant par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, A.________ demande au Tribunal fédéral de réformer le chiffre I du dispositif de l'arrêt cantonal en ce sens que le recours cantonal est admis et la cause renvoyée au Conseil d'Etat pour nouvelle décision. Subsidiairement, la recourante conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause au Tribunal cantonal pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours pour autant qu'il soit recevable. La commune de Sion conclut au rejet du recours. Les intimés concluent principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
Le Tribunal fédéral examine d'office la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
1.1. Le recours a pour objet la délivrance d'une autorisation de construire. Il s'agit d'une décision rendue dans une cause de droit public au sens de l'art. 82 al. 1 LTF. Ce type de décision ne fait pas partie des exceptions contre lesquelles le recours en matière de droit public est irrecevable en vertu de l'art. 83 LTF. L'arrêt cantonal doit par conséquent être attaqué par la voie du recours en matière de droit public et non par celle du recours constitutionnel subsidiaire.
L'intitulé erroné d'un recours ne nuit pas à son auteur, pour autant que les conditions de recevabilité du recours qui aurait dû être interjeté soient réunies. Encore faut-il qu'il soit possible de convertir le recours dans son ensemble (ATF 138 I 367 p. 370; 136 II 489 consid. 2.1 p. 491; 134 III 379 consid. 1.2 p. 382). C'est le cas en l'espèce, de sorte que l'écriture déposée par la recourante peut être traitée comme un recours en matière de droit public. En effet, contrairement à ce que soutiennent les intimés, la recourante ne fait valoir aucun moyen de droit qui ne saurait être traité dans le recours en matière de droit public. En particulier, toujours au contraire de ce qu'indiquent les intimés, la recourante n'invoque aucune violation du droit cantonal et, à supposer que tel fût le cas, un tel grief aurait pu être examiné dans le cadre du recours en matière de droit public moyennant qu'il soit articulé avec une violation d'une norme de droit fédéral au sens de l'art. 95 let. a LTF, telle que l'art. 9 Cst. garantissant la protection contre l'arbitraire (ATF 138 V 67 consid. 2.2 p. 69; 134 II 349 consid. 3 p. 351).
1.2. Le recours est déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) par la destinataire de l'arrêt attaqué, qui a un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de celui-ci (art. 89 al. 1 LTF).
1.3. Le recours au Tribunal fédéral est recevable contre les décisions qui mettent fin à la procédure (art. 90 LTF) ou contre les décisions partielles (art. 91 LTF).
En l'occurrence, l'arrêt cantonal, s'il renvoie la cause au Conseil d'Etat s'agissant du couvert à voiture, statue sur le sort de la véranda, dont il confirme l'autorisation de construire. Cette construction est indépendante des autres objets du litige, de sorte que son autorisation constitue une décision partielle au sens de l'art. 91 LTF. C'est donc à juste titre que la recourante dépose un recours devant le Tribunal fédéral en dépit du renvoi prononcé par le Tribunal cantonal.
1.4. Les autres conditions du recours sont réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.
La recourante indique invoquer dans son recours la violation de la garantie de sa propriété au sens de l'art. 26 Cst. et la violation du principe de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.).
Les griefs de violation des droits fondamentaux et des dispositions de droit cantonal sont soumis à des exigences de motivation accrues (art. 106 al. 2 LTF). La partie recourante doit alors indiquer les principes constitutionnels qui n'auraient pas été respectés et expliquer de manière claire et précise en quoi ces principes auraient été violés; de même, elle doit citer les dispositions du droit cantonal dont elle se prévaut et démontrer en quoi ces dispositions auraient été appliquées arbitrairement ou d'une autre manière contraire au droit (ATF 136 II 489 consid. 2.8 p. 494; 133 IV 286 consid. 1.4 p. 287).
La recourante fait valoir à plusieurs titres que le Tribunal cantonal aurait fait preuve d'arbitraire (lettres E, G et H du recours) : tout d'abord en avalisant une autorisation d'extension de la véranda alors que la licéité de l'ouvrage initial serait contestée dans une procédure pendante; ensuite dans la manière dont la cour cantonale aurait traité le grief de la distance à la limite; et enfin en ne vérifiant pas les "calculs de densité" opérés par les autorités administratives.
3.1. Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution paraît également concevable, voire préférable (ATF 141 I 172 consid. 4.3.1 p. 177 et les références citées). De plus, il ne suffit pas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables, encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 141 IV 305 consid. 1.2 p. 309; 140 III 16 consid. 2.1 p. 19; 137 I 1 consid. 2.4 p. 5).
3.2.
3.2.1. La cour cantonale a considéré que la procédure d'autorisation de transformation d'un ouvrage pouvait se poursuivre en dépit de l'existence d'une procédure de régularisation de ce même ouvrage initial. Elle a précisé qu'il y avait lieu de dissocier les deux questions, savoir celle de la licéité de la transformation et celle de la licéité de l'ouvrage initial. La cour cantonale a souligné qu'il lui appartenait de statuer sur la légalité de la transformation "en évitant de juger que cette demande est à rejeter au seul motif que l'ouvrage à modifier est illégal" puis de renvoyer le dossier à l'autorité de police des construction pour la poursuite de la procédure de régularisation de l'ouvrage initial.
Si cette manière de faire n'est évidemment pas la seule option envisageable - la cour cantonale aurait notamment aussi pu suspendre la procédure jusqu'à droit connu de la cause en régularisation -, la recourante ne démontre pas en quoi ce procédé serait arbitraire. Elle se contente en effet d'affirmer que la cour cantonale devait préalablement statuer sur la licéité de la véranda initialement érigée et explique en quoi cette véranda serait selon elle illicite - ce dernier point ne ressortissant pas à l'objet du présent litige. Sur le premier des deux griefs précités, la recourante se contente d'exposer sa solution sans indiquer pour quelles raisons celle-ci devrait prévaloir sur celle qu'a retenue la cour cantonale. Elle n'invoque aucune norme de procédure qui imposerait la démarche qu'elle préconise. Le seul risque que, une fois l'extension requise autorisée, la véranda soit jugée illicite ne saurait rendre arbitraire le procédé de la cour cantonale: il ne semble à première vue pas que les intimés encourent un ordre de démolition complet de la véranda, une autorisation de construire ayant été délivrée en 2001, de sorte que seul un réaménagement paraît pouvoir faire l'objet de la procédure de régularisation. Quoi qu'il en soit, il va de soi que, si les intimés devaient procéder aux travaux autorisés dans le cadre de la présente procédure avant droit connu sur la procédure de régularisation, ils y procéderaient à leurs risques et périls, si cette seconde procédure devait avoir une incidence sur les possibilités techniques de maintenir ou non l'extension autorisée.
3.2.2. S'agissant de la problématique de la distance à la limite, la cour cantonale a principalement constaté que la réglementation invoquée par la recourante n'était pas celle qui s'appliquait en l'espèce, et que, faute d'un grief invoquant la réglementation pertinente, il n'y avait pas lieu de s'attarder sur cette question. Devant le Tribunal fédéral, la recourante ne critique pas cette partie du raisonnement, mais se borne à se plaindre d'un second raisonnement, exposé à titre superfétatoire par la cour cantonale. La recourante échoue ainsi manifestement à démontrer l'arbitraire de l'arrêt cantonal sur ce point également.
3.2.3. En ce qui concerne les "calculs de densité" dont la recourante déplore l'absence de vérification, la cour cantonale n'a pas examiné de près cette question au motif que la recourante n'avait pas suffisamment motivé son grief. Devant le Tribunal fédéral, la recourante ne fait pas valoir de violation de son droit d'être entendue ou d'une autre règle de droit cantonal de procédure à ce propos, ni n'énonce la violation de règles communales ou cantonales relatives à la détermination de surfaces construites pouvant être autorisées. Elle se contente de répéter sous diverses formulations que l'agrandissement de la véranda constituerait en réalité une extension du séjour ou de la salle à manger des intimés. En tous points appellatoire, ce grief est infondé.
La recourante fait par ailleurs valoir (lettre F du recours) une atteinte à la garantie de son droit de propriété. Dans un discours au demeurant peu compréhensible, outre qu'elle revient sur la question - réglée ci-dessus - de la conduite en parallèle des procédures de transformation et de régularisation de l'ouvrage initial, la recourante expose qu'une admission de l'agrandissement de la véranda créerait "une situation totalement ubuesque et difficilement descriptible en matière de protection [de son] droit de propriété". Ce faisant, la recourante affirme de manière appellatoire que cette garantie impliquerait qu'elle "puisse disposer d'une ouverture dans sa cuisine qui ne donne pas dans une pièce à vivre de ses voisins". A aucun moment de son argumentation, la recourante n'expose en quoi les restrictions admissibles à la garantie de la propriété en vertu de l'art. 36 Cst. auraient été outrepassées par la cour cantonale. Dépourvu d'une motivation suffisante au regard des exigences de l'art. 106 al. 2 Cst., ce grief n'a pas à être examiné plus en détail par le Tribunal fédéral.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté, aux frais de la recourante, qui succombe (art. 66 al. 1 LTF). Celle-ci versera en outre des dépens aux intimés, qui obtiennent gain de cause avec l'aide d'un avocat (art. 68 al. 1 LTF).
Le recours est rejeté.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.
Une indemnité de dépens de 2'000 fr. est accordée aux intimés, à la charge de la recourante.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, au Conseil communal de Sion, au Conseil d'Etat du canton du Valais et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public.
Lausanne, le 26 mars 2019
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Chaix
La Greffière : Sidi-Ali