{T 0/2}
1C_246/2016
Arrêt du 10 octobre 2016
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Karlen et Chaix.
Greffier : M. Alvarez.
Participants à la procédure
contre
Commune de Lens, représentée par Me Laurent Schmidt, avocat,
Conseil d'Etat du canton du Valais, place de la Planta, Palais du Gouvernement, 1950 Sion.
Objet
autorisation de construire une route d'accès; qualité pour recourir,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 22 avril 2016.
A.________, B.________ et C.________ sont copropriétaires d'étage du bâtiment "E.________" sis sur la parcelle n° 248 de la Commune de Lens. Ce bien-fonds jouxte, à l'ouest, la parcelle n° 249, qui supporte l'immeuble "E.________". Ces deux biens-fonds sont bordés, au nord, par le chemin public municipal des Devins.
Dans le courant du mois de septembre 2014, C.________ et A.________ ont signalé aux autorités communales le déroulement de travaux de construction d'une route menant des Devins à la parcelle n° 1738 sise plus au nord, en direction du chemin de Plans-Mayens, et propriété de F.________ et G.________. Ils se plaignaient notamment de l'absence de mise à l'enquête de cette réalisation et requéraient une remise en état des lieux.
En réponse, le Service technique communal a remis à A.________ la copie d'une autorisation du 17 août 2004 (expédiée le 25 novembre 2005) portant sur la réalisation d'une route reliant le chemin des Devins, à la hauteur de la parcelle n° 248, au fonds n° 1738; cette route traverse les parcelles n
os 246, 2762, 2809 et 2817.
Le 20 octobre 2014, s'adressant au prénommé, le Conseil communal a indiqué avoir procédé à un constat sur les lieux au cours duquel il a été établi que les travaux en cours consistaient à poser du gravier sur l'assiette de la route d'accès au fonds n° 1738, réalisée conformément aux plans acceptés en 2004/2005; des travaux de déplacement de terre ou de modifications de cette route n'ont en revanche pas été constatés.
Par acte du 9 février 2015, A.________, B.________, C.________ et les communautés de copropriétaires (ci-après: CPPE) des bâtiments "D.________ et E.________" ont requis du Conseil communal qu'il ordonne la remise en état. Cette requête a été écartée par décision du 31 mars 2015. Le Conseil communal a notamment retenu que la construction de la route avait débuté en 2006, dans le délai de validité de trois ans du permis de construire, et que les travaux en cours se résumaient à un apport de gravier ne modifiant pas la structure de cet ouvrage.
Le 7 mai 2015, A.________, B.________, C.________ et les CPPE des bâtiments "D.________ et E.________" ont recouru contre cette décision au Conseil d'Etat du canton du Valais. Par décision du 13 janvier 2016, ce dernier a déclaré leur recours irrecevable, jugeant qu'ils n'avaient pas démontré être atteints plus que n'importe qui par les travaux litigieux et leur a, pour ce motif, nié la qualité pour agir.
Saisie sur recours du 16 février 2016, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais a confirmé l'absence de qualité pour agir des recourants, par arrêt du 22 avril 2016. Elle a considéré que la route d'accès à la parcelle n° 1738 avait été réalisée dans le délai de validité de l'autorisation de construire (trois ans) et conformément à celle-ci. L'instance précédente a par ailleurs estimé que les travaux en cours ne relevaient que de l'entretien, pour lequel aucune autorisation n'était nécessaire. Substituant ses motifs à ceux du Conseil d'Etat, la cour cantonale a considéré que, lorsqu'il est d'emblée certain que l'on se trouve confronté à des travaux autorisés, ou ne nécessitant pas d'autorisation, il ne peut exister d'intérêt digne de protection à obtenir la remise en état, la qualité pour agir ne pouvant être reconnue qu'en présence d'un ouvrage irrégulier.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________, B.________, C.________ et les CPPE des bâtiments "D.________ et E.________" demandent principalement au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt attaqué, de leur reconnaître la qualité pour agir et d'ordonner la remise en état des lieux. Subsidiairement, ils concluent au renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le Tribunal cantonal et la Commune de Lens ont renoncé à se déterminer. Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours, de même que les intimés, F.________ et G.________. Les recourants ont répliqué, confirmant leurs conclusions.
Dirigé contre un arrêt d'irrecevabilité rendu en dernière instance cantonale dans le cadre d'une contestation relevant au fond du droit public des constructions, le recours est recevable comme recours en matière de droit public au sens des art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Les recourants peuvent se prévaloir d'un intérêt digne de protection à se voir reconnaître la légitimation active (cf. ATF 129 II 297 consid. 2.3 p. 301; 124 II 124 consid. 1b p. 126). Ils ont donc la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF (en ce qui concerne la légitimation des communautés de propriétaires d'étages, cf. art. 712l al. 2 CC [RS 210]; arrêt 1C_423/2011 du 2 avril 2012 consid. 2.2). Les autres conditions de recevabilité du recours en matière de droit public sont au surplus réunies si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.
En vertu de l'art. 42 al. 1 LTF, les mémoires de recours doivent être motivés. Conformément à l'art. 42 al. 2 LTF, les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Pour satisfaire à cette exigence, il appartient aux recourants de discuter au moins brièvement les considérants de la décision litigieuse (ATF 134 II 244 consid. 2.1 p. 245). En particulier, la motivation doit se rapporter à l'objet du litige tel qu'il est circonscrit par l'arrêt attaqué (ATF 133 IV 119 consid. 6.4 p. 121). Lorsque, comme en l'espèce, il s'agit d'un arrêt d'irrecevabilité, les motifs développés dans le mémoire de recours doivent porter sur la question de la recevabilité traitée par l'instance précédente à l'exclusion du fond du différend (ATF 123 V 335 consid. 1b p. 336; 118 Ib 134 consid. 2 p. 135). Les chefs de conclusions étrangers à l'objet du litige ainsi délimité sont irrecevables (art. 99 al. 2 LTF).
En l'espèce, la conclusion par laquelle les recourants demandent que la remise en état soit ordonnée porte sur le fond du litige et non sur la question de la qualité pour recourir; elle est partant irrecevable.
Les recourants estiment que la qualité pour recourir contre la décision communale refusant d'ordonner la remise en état de la route d'accès à la parcelle n° 1738 devait leur être reconnue. Ils se prévalent à cet égard de la faible distance séparant leurs propriétés des travaux dont ils se plaignent. Ils déduisent aussi leur qualité pour agir du trafic de chantier lié à la construction d'un nouveau bâtiment d'habitation sur les parcelles n os 1738 et 1749, transitant par cette route d'accès. Ils prétendent également que les futurs résidents de cet édifice créeront une charge de trafic supplémentaire sur le chemin des Devins, à la hauteur de leurs biens-fonds.
3.1.
En vertu de l'art. 33 al. 3 let. a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700), la qualité pour recourir devant les instances cantonales contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur cette loi et sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution doit être reconnue dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral. Une exigence analogue ressort de manière générale de l'art. 111 al. 1 LTF. L'art. 111 al. 3 LTF précise au surplus que l'autorité qui précède immédiatement le Tribunal fédéral doit pouvoir examiner au moins les griefs visés aux art. 95 à 98 LTF. Il en résulte que la qualité pour recourir devant les autorités cantonales ne peut pas s'apprécier de manière plus restrictive que la qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, les cantons demeurant libres de concevoir cette qualité de manière plus large (ATF 135 II 145 consid. 5 p. 149).
3.2. Aux termes de l'art. 89 LTF, la qualité pour recourir est reconnue à toute personne atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. L'art. 44 al. 1 let. a de la loi valaisanne sur la procédure et la juridiction administratives du 6 octobre 1976 (LJPA; RS/VS 172.6) définit de la même manière la qualité pour agir. Selon la jurisprudence, pour apprécier la qualité pour recourir, tous les éléments de fait pertinents doivent être pris en compte. Le voisin direct de la construction ou de l'installation litigieuse a en principe la qualité pour recourir. De même, s'il est certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse serait à l'origine d'immissions - bruit, poussières, vibrations, lumières ou autres - touchant spécialement les voisins, même situés à quelque distance, ces derniers peuvent aussi se voir reconnaître la vocation pour recourir (ATF 140 II 214 consid. 2.3 p. 219; 136 II 281 consid. 2.3.1 p. 285; AEMISEGGER/HAAG, Commentaire pratique de la protection juridique en matière d'aménagement du territoire, 2010, n. 123 ad art. 34 LAT, p. 182 s.). La distance entre bâtiments constitue ainsi un critère essentiel, la jurisprudence reconnaissant généralement la qualité pour agir lorsque l'opposant est situé à quelques dizaines de mètres du projet litigieux (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3 p. 33; arrêt 1C_346/2011 du 1
er février 2012 publié in URP 2012 p. 692, consid. 2.3.1 p. 285).
La proximité avec l'objet du litige ne suffit toutefois pas à elle seule à conférer la qualité pour recourir contre l'octroi d'une autorisation de construire. Les voisins doivent en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'ils sont touchés dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée de manière à exclure l'action populaire (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3 et 2.3 p. 33-34; 133 II 249 consid. 1.3.1 p. 252, 468 consid. 1 p. 470). Une atteinte particulière est reconnue lorsqu'il faut notamment s'attendre avec certitude ou avec une grande vraisemblance à des immissions sur le fonds voisin en provenance de l'installation (ATF 136 II 281 consid. 2.3.1 p. 285; 121 II 171 consid. 2b p. 174).
3.3. En première instance, reconnaissant une certaine proximité entre les parcelles des recourants et la route d'accès, le Conseil d'Etat a jugé que ceux-ci n'avaient pas démontré être touchés plus que quiconque par les inconvénients provenant des travaux d'aménagement, voire d'élargissement, de cet ouvrage. Le Conseil d'Etat a en particulier retenu que le passage des camions de chantier en direction des fonds n
os 1738 et 1747 ne les dérangeait pas davantage que d'autres riverains de cette route, plus éloignés du chantier.
Quant à la cour cantonale, retraçant l'historique de la construction de la route d'accès litigieuse, elle a retenu que celle-ci avait été réalisée dans le délai de validité de trois ans du permis de construire et conformément aux conditions fixées par celui-ci. Elle a en outre considéré que les travaux en cours devaient être qualifiés de travaux d'entretien d'un ouvrage conforme ne nécessitant, à ce titre, pas d'autorisation de construire. Faute de travaux illicites, l'instance précédente a estimé que le retour à une situation conforme au droit ne pouvait être ordonné; elle s'est à cet égard référée aux art. 49 ss de la loi cantonale sur les constructions du 8 février 1996 (LC; RS/VS 705.1), en particulier à l'art. 51 LC, qui confère en substance à l'autorité en charge de la police des constructions le droit d'exiger la remise en état de travaux exécutés sans autorisation de construire ou en violation de celle-ci. Le Tribunal cantonal a ensuite rappelé que l'art. 44 al. 1 let. a LPJA subordonnait la qualité pour agir à l'existence d'un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la réforme de la décision attaquée; il a jugé qu'un tel intérêt faisait par définition défaut lorsqu'il était d'emblée certain que la cause porte sur des travaux autorisés, respectivement dispensés d'autorisation, ce qui serait, selon les juges cantonaux, le cas en l'espèce.
3.4. Cette dernière argumentation ne peut être suivie. Il faut en effet, avec les recourants, reconnaître que le Tribunal cantonal ne pouvait examiner leur qualité pour recourir à la lumière du bien-fondé des griefs de fond invoqués - portant sur la licéité des travaux en cours - et subordonner ainsi la question de la légitimité à des critères matériels liés au sort du litige, étrangers aux art. 44 LPJA et 89 al. 1 LTF. La cour cantonale devait au contraire, au stade préalable de la recevabilité, se limiter à examiner la vraisemblance de l'existence de travaux ou de transformations de l'accès aux parcelles nos 1738 et 1747 susceptibles d'atteindre particulièrement les recourants.
A ce propos, il est constant que les parcelles des recourants bordent le chemin des Devins, lequel est emprunté par les usagers désirant rejoindre la route d'accès au fond n° 1738 autorisée en 2004/2005. Le Conseil d'Etat a en outre reconnu que la distance était "relativement faible" entre les propriétés des recourants et cet accès: ce dernier prend naissance sur la parcelle n° 246, sise à 32 m du fonds des recourants le plus proche (n° 248). En outre, à l'examen des écritures cantonales, en particulier des déterminations du Conseil d'Etat (non datées, parvenues au Tribunal cantonal le 7 mars 2016) ainsi que des observations communales du 4 mars 2016, il apparaît qu'un nouveau bâtiment d'habitation est actuellement édifié à cheval entre la parcelle n° 1738 et le fond n° 1747, la bordant directement au nord. De l'aveu des autorités cantonales, l'accès à ce chantier (notamment par les camions) se fait actuellement par le chemin des Devins (cf. détermination de la commune précitées, p. 2
i.f).
A l'aune de ces éléments, on ne peut exclure, au stade de la recevabilité, qu'à l'issue du chantier l'accès litigieux servira aux résidents de cette nouvelle construction, lesquels emprunteront alors le chemin des Devins à proximité immédiate des parcelles des recourants, augmentant d'autant le trafic et les nuisances à ce niveau. Ces allégations se trouvent du reste confortées par les différentes photographies versées au dossier: celles-ci illustrent l'élargissement de la desserte entre 2006 et avril 2015, mais surtout des travaux ultérieurs d'une certaine ampleur réalisés au droit de la construction en cours.
3.5. Dans ces circonstances, compte tenu non seulement de la proximité entre les parcelles des recourants et la route litigieuse, mais également de la vraisemblance de l'accroissement des nuisances émanant de celle-ci, les recourants ont un intérêt digne de protection, au sens de l'art. 89 al. 1 LTF, à ce que la remise en état soit, le cas échéant, prononcée. En niant aux recourants la qualité pour recourir, les instances cantonales ont violé le droit fédéral et le recours doit pour ce motif être admis sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres griefs soulevés.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être admis et l'arrêt attaqué réformé en ce sens que le recours cantonal du 16 février 2016 est admis. Les frais judiciaires sont supportés par les intimés, qui succombent à ce stade (art. 66 al. 1 LTF); la commune en est exemptée (art. 68 al. 3 LTF). Les recourants, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat, ont droit à des dépens, à la charge des intimés (art. 68 al. 1 et 2 LTF et 68 al. 5 LTF). La cause est renvoyée au Conseil d'Etat pour qu'il examine les griefs de fond soulevés dans le recours du 7 mai 2015, formé devant lui (art. 107 al. 2 2e phrase LTF), et au Tribunal cantonal pour qu'il statue sur les frais et dépens de la procédure cantonale.
Le recours est admis. L'arrêt attaqué est réformé en ce sens que le recours cantonal du 16 février 2016 est admis. La cause est renvoyée au Conseil d'Etat pour nouvelle décision au sens des considérants.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge des intimés, solidairement entre eux.
Une indemnité de 3'000 fr. est allouée aux recourants à titre de dépens, à la charge solidaire des intimés.
La cause est renvoyée au Tribunal cantonal pour qu'il statue sur les frais et les dépens de la procédure cantonale.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties et de la Commune de Lens, au Conseil d'Etat du canton du Valais ainsi qu'au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public.
Lausanne, le 10 octobre 2016
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Fonjallaz
Le Greffier : Alvarez