Remedial demolition order upheld in construction setback disputeGénéré par IA

1C_242/2025

Arrêt du 17 octobre 2025

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Haag, Président,
Chaix et Kneubühler.
Greffière : Mme Rouiller.

Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Patrick Fontana, avocat,
recourant,

contre

B.B.________et C.B.________,
tous les deux représentés par Me Marcel-Henri Gard, avocat,
intimés,

Commune de Noble-Contrée, Administration communale, case postale 8, 3968 Veyras, représentée par Me Christian Voide, avocat,
Conseil d'État du canton du Valais,
place de la Planta, Palais du Gouvernement, 1950 Sion.

Objet
Remise en état des lieux,

recours contre l'arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais du 17 mars 2025 (A1 24 110).

Faits :

A.

Le 18 novembre 2020, la commune de Veyras (actuellement, commune de Noble-Contrée, ci-après: commune) a interpellé A.________ au sujet d'un couvert construit sans autorisation sur la parcelle n o 381, dont il était propriétaire.
Plusieurs échanges ont eu lieu entre la commune et A.________. La commune a notamment rappelé à ce dernier que ledit couvert, d'une surface de 44 m2, aurait dû faire l'objet d'une autorisation de construire et, au surplus, ne respectait pas la distance à la limite.
B.B.________, propriétaire de la parcelle n o 383 jouxtant la parcelle n o 381 au sud, et copropriétaire, avec C.B.________, de la parcelle n o 386 jouxtant la parcelle n o 381 à l'ouest, ont demandé à la commune d'imposer le respect de la distance à la limite prévue par le règlement communal.

B.

Par courrier du 25 mars 2021, la commune a imparti à A.________ un délai au 15 juin 2021 pour procéder à la remise en état des lieux, à savoir démolir le couvert litigieux ou le déplacer dans le respect des distances à la limite, auquel cas une mise à l'enquête devrait avoir lieu.
Le 27 avril 2021, A.________ a recouru contre cet ordre de remise en état auprès du Conseil d'État valaisan (ci-après: Conseil d'État). Ce dernier a rejeté le recours par décision du 10 avril 2024.
Par arrêt du 17 mars 2025, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du Valais (ci-après: cour cantonale) a rejeté le recours de A.________ contre la décision du Conseil d'État. Elle a notamment considéré que le droit d'être entendu de A.________ n'était pas violé, que la commune était compétente pour ordonner la remise en état et que les principes de la bonne foi, de la proportionnalité et de l'égalité de traitement étaient respectés.

C.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt attaqué en ce sens que la décision de remise en état est annulée.
La cour cantonale renonce à se déterminer, de même que le Conseil d'État. Les intimés concluent à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. La commune conclut au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. Le recourant renonce à répliquer.
Par ordonnance du 5 juin 2025, le Président de la Ire Cour de droit public a admis la requête d'effet suspensif.

Considérant en droit :

1.

Dirigé contre une décision finale prise en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public des constructions, le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
Le recourant a pris part à la procédure de recours devant l'autorité précédente et est particulièrement touché par l'arrêt attaqué qui confirme l'ordre de remise en état d'un couvert qu'il a érigé sur sa parcelle. Il a donc un intérêt digne de protection à obtenir l'annulation de cet arrêt et dispose dès lors de la qualité pour recourir selon l'art. 89 al. 1 LTF.

2.

Dans un premier grief, le recourant invoque une violation de son droit d'être entendu.

2.1.

2.1.1. Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit de produire et de faire administrer les preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1; 145 I 167 consid. 4.1). Cette garantie n'empêche pas le juge de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, il a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1).
Un refus de mesure probatoire par appréciation anticipée ne peut être remis en cause devant le Tribunal fédéral qu'en invoquant l'arbitraire (art. 9 Cst.) de manière claire et détaillée (art. 106 al. 2 LTF; ATF 144 II 427 consid. 3.1.3).

2.1.2. En l'espèce, le recourant reproche à l'instance précédente d'avoir refusé de procéder à l'audition de D.________, employé communal avec qui le recourant avait échangé en 2019 concernant la construction du couvert, et de B.B.________, auquel le recourant aurait souhaité poser des questions oralement.
S'agissant du premier, la cour cantonale a estimé que l'étendue du renseignement donné ressortait du courriel envoyé par D.________ au recourant en date du 15 mars 2019, selon lequel "un couvert ouvert sur 3 côtés n'[était] pas soumis à une mise à l'enquête (loi cantonale) ". L'audition de l'employé communal ne saurait dès lors apporter un éclairage nouveau sur les informations obtenues par le recourant. À cet égard, la critique du recourant se limite à affirmer que l'audition de D.________ pourrait "lever le voile" sur les échanges qu'il avait eus avec ce dernier au sujet du couvert, sans expliquer en quoi l'appréciation par la cour cantonale des éléments de preuve à disposition serait choquante.
Le recourant soutient ensuite que seule l'audition de l'intimé permettrait de prouver que ce dernier avait donné son accord à la construction du couvert sans que les règles en matière de distance à la limite soient respectées. Le recourant affirme en effet que l'intimé, s'il était auditionné, tiendrait des propos différant de ses déclarations écrites. Le recourant ne donne toutefois aucune explication à l'appui de ces affirmations.
Ce faisant, le recourant se contente d'opposer sa propre appréciation à celle de l'autorité précédente. Sur ce point, le recours revêt un caractère appellatoire incompatible avec les exigences de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF et le grief doit partant être déclaré irrecevable.

2.2.

2.2.1. Le droit d'être entendu implique également pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision. Il suffit que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Il n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 142 II 154 consid. 4.2 et les arrêts cités). La motivation peut pour le reste être implicite et résulter des différents considérants de la décision. En revanche, une autorité se rend coupable d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 2 Cst. si elle omet de se prononcer sur des griefs qui présentent une certaine pertinence ou de prendre en considération des allégués et arguments importants pour la décision à rendre (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1). Dans ce contexte, la partie recourante est soumise aux exigences accrues de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 146 I 62 consid. 3).

2.2.2. En l'espèce, le recourant fait valoir que la cour cantonale n'a pas examiné son grief portant sur la violation du principe de la proportionnalité. Outre le fait qu'il est douteux que les exigences de motivation en lien avec l'alléguée violation du droit d'être entendu (art. 106 al. 2 LTF), il ressort de l'arrêt attaqué que la cour cantonale a procédé à un examen de la proportionnalité de l'ordre de remise en état (cf. consid. 7 de l'arrêt attaqué). Le grief de violation du droit d'être entendu est partant infondé.

3.

Dans un second grief, le recourant se prévaut d'une violation du droit cantonal.

3.1.

3.1.1. Le Tribunal fédéral ne revoit l'application du droit cantonal et communal que sous l'angle restreint de l'arbitraire (ATF 147 I 433 consid. 4.2 et 146 II 367 consid. 3.1.5). Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a été faite est défendable. Il ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci apparaît insoutenable ou en contradiction manifeste avec la situation effective, ou encore si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat (ATF 148 II 465 consid. 8.1 et 148 I 145 consid. 6.1). Dans ce contexte, la partie recourante est soumise aux exigences strictes en matière de motivation définies par l'art. 106 al. 2 LTF; il lui appartient de citer les dispositions dont elle se prévaut et démontrer en quoi celles-ci auraient été appliquées arbitrairement ou d'une autre manière contraire au droit (ATF 149 III 81 consid. 1.3 et 146 I 62 consid. 3).

3.1.2. Les autorités compétentes pour délivrer les autorisations nécessaires à la réalisation, la transformation, la démolition, la reconstruction ainsi que l'entretien des constructions et installations sont définies à l'art. 2 de la loi valaisanne sur les constructions (LC; RS/VS 705.1). S'agissant des projets de constructions situés à l'intérieur des zones à bâtir, le conseil municipal est l'autorité compétente (art. 2 al. 1 LC). La Commission cantonale des constructions (ci-après: CCC) est compétente pour les projets situés à l'extérieur des zones à bâtir (art. 2 al. 2 LC), ainsi que pour ceux avec lesquels la commune se trouve en situation de conflits d'intérêts, en particulier lorsqu'elle est propriétaire du terrain ou est impliquée dans le projet par l'intermédiaire d'un autre droit réel (art. 2 al. 3 LC).

3.2. Le recourant remet en cause la compétence de l'autorité communale pour rendre la décision de remise en état, estimant qu'elle se trouverait en situation de conflit d'intérêts dès lors qu'un de ses employés lui aurait donné une assurance. Il soutient que ladite décision aurait dû être rendue par la CCC et que la cour cantonale aurait partant dû constater sa nullité.
En se fondant sur le texte de la loi et sur le message accompagnant le projet modifiant l'ancienne loi valaisanne sur les constructions, la cour cantonale a rappelé que l'art. 2 al. 3 LC ne s'appliquait pas en l'espèce, dès lors que la commune n'était ni propriétaire du terrain, ni impliquée par un quelconque droit réel dans le projet litigieux. Partant, la situation telle que décrite par le recourant - à savoir une prétendue garantie donnée par un employé communal - n'est ni constitutive d'un conflit d'intérêts, ni visée par l'art. 2 al. 3 LC.
Le recourant, qui soutient le contraire et affirme que "la commune qui a déjugé son propre collaborateur se trouv[e] en proie à un conflit d'intérêts", se contente en réalité d'opposer sa propre interprétation de l'art. 2 al. 3 LC à celle de la cour cantonale. Or, une telle manière de procéder ne suffit pas à démontrer l'arbitraire de l'interprétation du droit cantonal faite par l'instance précédente, qui n'apparaît au demeurant nullement déraisonnable.
Au vu de ce qui précède, le grief de violation du droit cantonal doit être écarté.

4.

Le recourant se plaint ensuite d'une violation du principe de la bonne foi. On comprend qu'il considère le courriel reçu de D.________, selon lequel un couvert ouvert sur trois côtés n'était pas soumis à une mise à l'enquête, comme une assurance que son couvert n'était pas soumis à une mise à l'enquête et qu'il pouvait le construire sans autre démarche.

4.1. Le principe de la bonne foi est explicitement prévu à l'art. 5 al. 3 Cst. et implique notamment que les organes de l'État s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2). De ce principe général découle notamment le droit fondamental du particulier à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'État, consacré à l'art. 9 in fine Cst. (ATF 150 I 1 consid. 4.1; 138 I 49 consid. 8.3.1 et les arrêts cités).
Le principe de la bonne foi protège le justiciable, à certaines conditions, dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Un renseignement ou une décision erronés de l'administration agissant dans les limites de ses compétences peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur. Il faut pour cela (1) que l'autorité qui a donné les renseignements soit compétente en la matière ou que le justiciable puisse, pour des raisons suffisantes, la considérer comme compétente, (2) que les renseignements fournis par l'autorité se rapportent à une affaire concrète touchant le justiciable, (3) que celui-ci n'ait pas pu se rendre compte facilement de l'inexactitude des renseignements obtenus, (4) qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et (5) que le contexte juridique à ce moment-là soit toujours le même qu'au moment où les renseignements ont été donnés (ATF 150 I 1 consid. 4.1; 148 II 233 consid. 5.5.1; 146 I 105 consid. 5.1.1).
La recevabilité d'un grief d'ordre constitutionnel suppose l'articulation de critiques circonstanciées, claires et précises, répondant aux exigences de motivation prévues par l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 146 I 62 consid. 3; 143 IV 500 consid. 1.1).

4.2. En l'espèce, il est douteux que les exigences de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF soient remplies. En effet, le recourant se contente de soutenir que le courriel du 15 mars 2019 reçu de D.________ constitue une assurance, sans critiquer de manière claire et précise le raisonnement, circonstancié, de l'instance précédente. On peine d'ailleurs à comprendre le recourant lorsqu'il soutient que le nombre de côtés érigés n'a pas d'importance dès lors que l'ordre de remise en état a été prononcé en raison d'une violation des règles sur la distance à la limite.
En tout état, et avec la cour cantonale, il convient de relever que les conditions cumulatives d'application du droit à la protection de la bonne foi ne sont pas réalisées. En premier lieu, il n'apparaît pas que le recourant ait réglé sa conduite d'après les renseignements obtenus. Le courriel reçu se limite en effet à lui indiquer qu'un couvert ouvert sur trois côtés n'est pas soumis à une mise à l'enquête. Or, fort de ce renseignement, le recourant a érigé un couvert ouvert sur deux côtés seulement. Au surplus, le courriel émane d'un employé communal, non compétent pour délivrer une autorisation de construire, et le recourant ne parvient pas à démontrer pour quelles raisons il aurait pu le tenir pour habilité à lui délivrer un permis de construire. Finalement, le courriel ne porte pas sur la question de la nécessité d'obtenir une autorisation de construire, mais seulement sur celle de la mise à l'enquête, à laquelle il peut parfois être renoncé (cf. art. 42 al. 3 LC); rien n'indiquait donc que le recourant pouvait construire son couvert sans requérir une autorisation.
Au vu de ce qui précède, le grief doit être rejeté dans la faible mesure de sa recevabilité.

5.

Le recourant estime encore que l'ordre de remise en état consacrerait une atteinte à la garantie de la propriété. Il se plaint en particulier de l'absence d'intérêt public au rétablissement de l'état conforme au droit et du fait que la mesure n'est, selon lui, pas proportionnée. Il ne présente toutefois aucune argumentation répondant aux exigences déduites de l'art. 106 al. 2 LTF en matière de griefs constitutionnels (cf. consid. 4.1 ci-dessus). Le recourant se contente en effet d'une critique appellatoire, en martelant qu'il n'existerait aucun intérêt public à faire démolir la construction litigieuse et que, s'il en existait un, il ne primerait en aucun cas sur son intérêt privé à conserver son couvert. À cet égard, il n'expose cependant pas en quoi son intérêt privé devrait primer sur les intérêts publics avancés par la cour cantonale et se limite à énumérer d'autres mesures propres, selon lui, à atteindre le même but. Ce faisant, il n'explique pas de manière claire et détaillée en quoi son droit à la propriété serait violé et perd de vue que celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a; arrêt 1C_179/2024 du 10 février 2025 consid. 4.2). Partant, son grief est irrecevable.

6.

Dans un dernier grief, le recourant invoque une violation du principe de l'égalité de traitement. Il soutient que la pergola construite par l'intimé sur une parcelle voisine de la sienne ne respectait pas non plus la distance à la limite, sans pour autant que la commune n'en ait ordonné la remise en état.

6.1. Selon l'art. 8 al. 1 Cst., tous les êtres humains sont égaux devant la loi. Une décision viole le principe de l'égalité de traitement consacré par cette disposition lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 146 II 56 consid. 9.1; 144 I 113 consid. 5.1.1). La protection de l'égalité et celle contre l'arbitraire sont étroitement liées. Une décision est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. si elle est manifestement insoutenable, méconnaît gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité, non seulement dans ses motifs, mais également dans son résultat (ATF 148 IV 409 consid. 2.2; 143 I 321 consid. 6.1). L'inégalité de traitement apparaît comme une forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable ou inversement.
Le principe de la légalité l'emporte en principe sur celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut pas, en règle générale, se prétendre victime d'une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas. Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le justiciable ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi. Il faut encore que l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une pratique constante, et non pas dans un ou quelques cas isolés, et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant n'impose de donner la préférence au respect de la légalité au détriment de l'égalité de traitement (ATF 146 I 105 consid. 5.3.1; 139 II 49 consid. 7.1; cf. également arrêt 1C_85/2024 du 24 octobre 2024 consid. 2.1 et références).

6.2. En l'espèce, la cour cantonale a rappelé que le couvert érigé par le recourant violait les règles en matière de distance à la limite de manière importante, dès lors qu'il était implanté à 62 cm de la parcelle n o 386, à 2 m 37 de la parcelle n o 387 et à 1 m 79 de la parcelle n o 380, au lieu des 4 mètres qui doivent être respectés en zone villa. Une telle violation était sans commune mesure avec la pergola de l'intimé, située à 3 m 73 de la parcelle n o 382 et qui avait été soumise à une procédure complète d'autorisation de construire. Rien ne permettait au surplus de retenir que les autorités communales avaient pour pratique constante de ne pas se conformer aux règles concernant la distance à la limite. Au vu de ces différents aspects, l'instance précédente a considéré qu'il ne saurait y avoir une protection de l'égalité dans l'illégalité.
Le recourant ne parvient pas à démontrer le contraire. Il se contente d'affirmer qu'il dispose d'un droit à être traité de manière égale à son voisin, sans démontrer en quoi l'instance précédente aurait erré en considérant que le cas de la pergola de l'intimé n'était pas comparable à celui du couvert litigieux. Il ne prétend pas non plus que la commune aurait pour pratique constante d'ignorer les règles relatives à la distance à la limite. Mal fondée, sa critique doit être écartée dans la mesure de sa recevabilité.

7.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la faible mesure de sa recevabilité.
Les frais de justice sont mis à la charge du recourant qui succombe (art. 65 et 66 al. 1 LTF). Ce dernier versera une indemnité à titre de dépens aux intimés qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 1 LTF). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens aux autorités intimées, qui ont agi dans le cadre de leurs attributions officielles (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge du recourant.

3.

Une indemnité de dépens de 2'000 fr. est allouée à B.B.________ et C.B.________, à la charge du recourant.

4.

Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, à la Commune de Noble-Contrée, ainsi qu'au Conseil d'État et à la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais.

Lausanne, le 17 octobre 2025

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Haag

La Greffière : Rouiller