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1C_23/2007 /col
Arrêt du 20 août 2007
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président,
Reeb et Fonjallaz.
Greffier: M. Kurz.
Parties
A.________,
recourant,
contre
Grand Conseil du canton de Genève, rue de l'Hôtel-de-Ville 2, case postale 3970, 1211 Genève 3.
Objet
Elections judiciaires, droits politiques;
recours en matière de droit public contre les élections judiciaires, par le Grand Conseil du canton de Genève, des 25/26 janvier et 22/23 février 2007.
Faits :
A.
Le 13 octobre 2006, le Grand Conseil du canton de Genève a modifié la loi fixant le nombre de certains magistrats du pouvoir judiciaire, en faisant passer le nombre des juges au Tribunal de première instance (TPI) et à la Cour de justice, respectivement de 22 à 25 et de 17 à 18. Cette augmentation fait suite à une modification de la loi genevoise d'organisation judiciaire (OJ/GE) portant notamment sur la création d'un tribunal d'application des peines et mesures (TAPEM), composé d'une ou plusieurs chambres formées chacune d'un juge au TPI.
B.
Dans sa séance des 25/26 janvier 2007, le Grand Conseil a procédé, sur requête du Secrétaire du pouvoir judiciaire, à l'élection de deux juges au Tribunal de première instance. Il a également élu, à cette occasion, un substitut du Procureur général, un juge à la commission de surveillance des offices des poursuites et des faillites et un juge suppléant à la Cour de justice. Les 22/23 février 2007, il a élu, sur nouvelle requête du Secrétaire du pouvoir judiciaire, un juge au Tribunal de première instance et un juge à la Cour de justice, et a repourvu deux autres postes vacants (substitut du Procureur et juge suppléant au Tribunal administratif). Ces élections ont fait l'objet de publications dans les feuilles d'avis officielles des 2 février et 2 mars 2007.
C.
Par acte du 5 mars 2007, A.________ forme un recours en matière de droit public contre ces élections. Il en demande l'annulation, ainsi que l'organisation d'un vote populaire en vertu des art. 132 de la Constitution genevoise (Cst./GE) et 119 de la loi genevoise sur l'exercice des droits politiques (LDP/GE). Le Grand Conseil conclut au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable. Le recourant a répliqué, en renonçant à l'annulation de l'élection en tant qu'elle vise l'un des substituts du Procureur général.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Selon l'art. 82 let. c LTF, le Tribunal fédéral connaît des recours en matière de droit public qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires. A l'instar du recours de droit public prévu à l'art. 85 let. a OJ, le recours pour violation des droits politiques de l'art. 82 let. c LTF ne peut en principe être formé que lorsque sont directement en jeu les droits politiques des citoyen; il ne peut donc être dirigé contre une élection indirecte effectuée par un parlement. Toutefois, conformément à la jurisprudence relative à l'art. 85 let. a OJ, lorsque le citoyen prétend que l'élection aurait dû être soumise directement au peuple et que le parlement s'est indûment arrogé une compétence des électeurs, la voie de l'art. 82 let. c LTF est ouverte (consid. 1 non publié de l'ATF 130 I 106; ATF 97 I 24 consid. 2 in fine p. 31).
1.1 La qualité pour agir appartient, selon l'art. 89 al. 3 LTF, à quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause. En l'occurrence, le recourant, dont la qualité de citoyen genevois n'est pas contestée, pourrait participer en tant que membre du Conseil général à l'élection populaire des magistrats.
1.2 Le recourant n'est pas non plus contredit lorsqu'il affirme que l'élection litigieuse n'est pas susceptible d'un recours cantonal. L'art. 88 al. 2 LTF impose certes la création d'une voie de recours contre tout acte de l'autorité susceptible de violer les droits politiques cantonaux des citoyens, mais cette obligation ne s'étend pas aux actes du parlement et du gouvernement. Point n'est besoin de rechercher si cette dernière exception est applicable lorsqu'il est fait reproche au parlement de s'être arrogé une compétence électorale appartenant aux citoyens, car l'obligation faite à l'art. 88 al. 2 LTF ne prend effet que dans un délai de deux ans à compter de l'entrée en vigueur de la LTF (art. 130 al. 3 LTF).
1.3 Le recours peut être formé pour violation du droit fédéral (art. 95 let. a LTF), y compris les droits constitutionnels (cf. Message concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale du 28 février 2001, FF 2001 p. 4132), ainsi que pour violation de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens et sur les élections et votations populaires (art. 95 let. c et d LTF). Saisi d'un recours pour violation des droits politiques, le Tribunal fédéral revoit librement l'interprétation et l'application du droit fédéral et du droit constitutionnel cantonal, ainsi que des dispositions de rang inférieur qui sont étroitement liées au droit de vote ou en précisent le contenu et l'étendue. Il n'examine en revanche que sous l'angle restreint de l'arbitraire l'interprétation d'autres règles du droit cantonal. En présence de deux interprétations également défendables, il s'en tient en général à celle retenue par la plus haute autorité cantonale (ATF 131 I 126 consid. 4 p. 131 et les arrêts cités).
2.
Le recourant invoque les art. 132 Cst./GE et 119 LDP/GE, dont la teneur est la suivante:
Art. 132 Cst./GE Pouvoir judiciaire
1 Les magistrats du pouvoir judiciaire, à l'exception des juges prud'hommes, sont élus par le Conseil général, en un seul collège, selon le système majoritaire.
2 L'élection générale a lieu tous les 6 ans.
3 Les magistrats sortant de charge sont immédiatement rééligibles.
4 La loi règle tout ce qui concerne l'exécution du présent article, ainsi que, même en dérogation au principe constitutionnel, le mode de pourvoir aux fonctions qui deviennent vacantes dans l'intervalle des élections générales.
Art. 119 LDP/GE Remplacement
1 En cas de non-acceptation, de démission, de vacance ou de décès postérieurs à l'élection générale, le Grand Conseil pourvoit de titulaires les sièges vacants, sous réserve de l'article 40 de la loi sur l'organisation judiciaire, du 22 novembre 1941.
2 Toutefois, si le nombre de vacances se trouve être de plus de 4 à la fois ou si une fonction est nouvellement créée, il est procédé à une élection pour pourvoir les postes vacants par l'ensemble des électeurs cantonaux, comme pour l'élection générale.
3 L'alinéa 2 n'est pas applicable aux juges assesseurs ou suppléants.
4 Les postes qui deviennent vacants moins de 3 mois avant l'expiration du mandat ne sont pas repourvus avant l'élection générale.
Le recourant considère que l'ensemble des nouveaux postes prévus par la loi du 13 octobre 2006 devait être pourvu simultanément en janvier 2007. S'agissant de l'élection de six magistrats titulaires, l'élection était du ressort du Conseil général. Par ailleurs, le recourant estime que l'exception autorisée par l'art. 132 al. 4 Cst./GE ne s'appliquerait qu'aux postes "devenus" vacants, et non aux postes nouvellement créés. L'art. 119 al. 2 LDP/GE irait au delà de ce qu'autorise la Constitution genevoise.
2.1
Le recourant admet que les postes de juges au Tribunal de première instance (TPI) et à la Cour de justice ne constituent pas des fonctions nouvelles. En effet, si ces nouveaux postes font suite à la création du TAPEM, ce dernier est, à l'instar du Tribunal de police et du Tribunal des baux, composé d'une ou plusieurs chambres (juges uniques) du Tribunal de première instance. Les juges dont l'élection est contestée ne seront d'ailleurs pas forcément ceux qui seront appelés à siéger au TAPEM. L'institution de ce tribunal est ainsi faite sous la forme d'une extension des attributions du TPI, sans création d'une juridiction ou de fonctions nouvelles. La seconde condition prévue par l'art. 119 al. 2 LDP/GE n'est donc pas remplie.
2.2 Le recourant n'indique pas en vertu de quelle disposition ou de quel principe les magistrats visés par la loi du 13 octobre 2006 auraient dû être élus simultanément au cours de la même séance du Grand Conseil. Le recourant part de la prémisse que l'ensemble des postes créés par la loi devaient être pourvus immédiatement, mais il n'avance aucun motif d'ordre juridique (comme l'exige l'art. 42 al. 2 LTF) pour appuyer cette affirmation. Le Grand Conseil explique pour sa part que les magistrats sont désignés, en fonction des besoins, sur demande du pouvoir judiciaire. Une première demande avait été formée le 19 décembre 2006, tendant à l'engagement de deux nouveaux juges seulement au TPI. Le TAPEM étant appelé à se prononcer sur l'application des peines ordonnées en application de nouvelles dispositions du code pénal, entrées en vigueur en janvier 2007, il ne fallait pas s'attendre dans un premier temps à une grande charge de travail, raison pour laquelle deux magistrats y suffiraient. L'élection du troisième juge au TPI et du Juge à la Cour de justice a eu lieu sur nouvelle requête du pouvoir judiciaire formée en janvier 2007. L'échelonnement des entrées en fonction s'explique ainsi par des motifs objectifs, auxquels s'ajoutent des motifs évidents d'ordre financier.
2.3 Le recourant estime également à tort que l'art. 132 Cst./GE exigerait systématiquement une élection populaire pour tout nouveau poste de juge. Il est certes vrai que le texte de l'art. 132 al. 4 n'autorise de dérogations que pour les "fonctions qui deviennent vacantes" entre les élections générales. Toutefois, la jurisprudence admet une interprétation extensive de cette disposition, pour autant qu'une analogie soit possible et que le principe démocratique ne s'en trouve pas trop fortement atteint (ATF 130 I 106 consid. 3 p. 111). Le Tribunal fédéral a ainsi admis que les assesseurs au Tribunal des baux puissent être désignés par le Grand Conseil (arrêt du 17 février 1971 dans la cause Dumartheray, SJ 1971 p. 572): ceux-ci siégeaient en première instance, au côté de juges professionnels élus par le peuple; l'urgence pouvait aussi être invoquée compte tenu du délai très bref pour mettre en place la nouvelle juridiction exigée par le droit fédéral. En revanche, l'élection complète d'un nouveau tribunal (le tribunal administratif ou le Tribunal cantonal des assurances sociales) devait être soumise au peuple (ATF 97 I 24; 130 I 106 consid. 3.2 p. 111). En l'occurrence, l'élection contestée porte sur l'augmentation du nombre de magistrats dans des juridictions déjà existantes, sans création d'un nouveau tribunal. L'analogie est donc suffisante, dans ce cas, avec le remplacement de postes "devenus vacants" au sens de l'art. 132 al. 4 Cst./GE, et le Grand Conseil n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en appliquant dans ce sens l'art. 119 al. 2 LDP/GE.
2.4 Le recourant ne saurait non plus prétendre que l'art. 119 LDP/GE viole la constitution cantonale en tant qu'il soustrait l'élection des juges assesseurs ou suppléants au vote populaire. En effet, selon la jurisprudence rappelée ci-dessus (SJ 1971 p. 572), les juges assesseurs et suppléants siègent par définition au côté de juges professionnels dont le rôle est, en pratique, souvent déterminant. Cela permet d'admettre une l'interprétation extensive de l'art. 132 al. 4 Cst./GE sur ce point également.
3.
Le recours doit par conséquent être rejeté. Avec l'entrée en vigueur de la LTF, la pratique consistant à renoncer au prélèvement d'un émolument judiciaire en matière de droit de vote des citoyens a été abandonnée (ATF 133 I 141 consid. 4 p. 142 s.). Le recourant, qui succombe, doit donc supporter les frais de la présente procédure (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1000 fr., sont mis à la charge du recourant.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au recourant et au Grand Conseil du canton de Genève.
Lausanne, le 20 août 2007
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: