Building permit refusal upheld for incomplete applicationGénéré par IA

1C_180/2025

Arrêt du 4 septembre 2025

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Haag, Président,
Kneubühler et Merz.
Greffier : M. Hausammann.

Participants à la procédure

1. A.________ SA,
   
2. B.________ SA,
   
3. C.________ Sàrl,
   
4. D.________ SA,
   toutes les quatre représentées par Me Mark Muller, avocat,
   recourantes,

contre

Département du territoire de la République et canton de Genève, Office des autorisations de construire, Service des affaires juridiques, case postale 22, 1211 Genève 8.

Objet
Autorisation de construire (exigences formelles relatives à une demande de permis de construire, formalisme excessif),

recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, du 18 février 2025 (A/2143/2023-LCI, ATA/187/2025).

Faits :

A.

A.________ SA et B.________ SA (ci-après: les sociétés) sont copropriétaires de la parcelle n° 5'242 de la commune de Veyrier (GE) sise pour partie en zone agricole et pour partie en zone de bois et forêts, ainsi que comprise dans le périmètre du plan de protection des rives de l'Arve. Ce bien-fonds supporte deux bâtiments, dont une habitation d'un logement de 52 m² et un immeuble de 379 m² comprenant un restaurant au rez-de-chaussée de l'enseigne C.________ Sàrl.
Depuis 2015, un salon de massages érotiques était exploité par D.________ SA au premier étage du bâtiment accueillant le restaurant. Une demande de changement d'affectation de locaux de bureau en une salle de dancing avait été déposée en 2014 auprès du département cantonal du territoire (ci-après: département) sans qu'il n'y soit donné de suite.
Par décision du 3 septembre 2020, le département a interdit l'exploitation du salon de massages érotiques et ordonné à l'exploitant de rétablir une situation conforme au droit et de procéder à la remise en état du bâtiment en supprimant les installations qui avaient été réalisées sans droit (locaux réalisés sur la terrasse sud-est au rez-de-chaussée supérieur et terrasse réalisée sur la toiture plate du sud-est, au 1er étage, y compris l'évacuation de la cabane et des palissades en bois installées). Cette décision fait l'objet d'une procédure devant le Tribunal administratif de première instance (ci-après: TAPI) qui est actuellement suspendue.

B.

Le 24 mai 2022, dans le cadre d'une demande de régularisation, les propriétaires ont sollicité du département une autorisation de construire portant sur l'agrandissement, la transformation et le changement partiel d'affectation d'un restaurant, l'aménagement d'un dancing et d'un salon érotique, ainsi que l'installation de pergolas.
Des préavis ont été rendus par la commune, différents services cantonaux et la commission des monuments et des sites (ci-après: CMNS), laquelle demandait notamment une modification du projet. Un délai de 30 jours a dès lors été imparti, le 19 août 2022, aux propriétaires afin de déposer des pièces complémentaires. Au terme de ce délai, le département a réitéré la demande de compléments et a imparti un nouveau délai, en avertissant les propriétaires qu'à défaut la demande serait instruite avec les éléments en sa possession.
Le 17 janvier 2023, l'office cantonal de l'eau (ci-après: OCEau) a requis la production de pièces complémentaires afin d'examiner la conformité du projet. Le même jour, l'office cantonal de l'urbanisme (ci-après: OU) a requis une modification du projet et relevé qu'il s'agissait d'examiner, s'agissant des travaux de rénovation, de transformations et d'agrandissement qui ne bénéficiaient pas d'une autorisation valable, si les conditions pour un changement d'affectation d'une construction devenue contraire à l'affectation de la zone étaient remplies (cf. art. 43 de l'Ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 [OAT; RS 700.1]). Le 6 février 2023, la police du feu a aussi requis la production de pièces complémentaires.
Les propriétaires se sont déterminés sur ces éléments le 12 mars 2023, indiquant quelles parties du bâtiment étaient visées par un changement d'affectation (soit la terrasse couverte du premier étage et l'agrandissement de la pergola extérieure) et relevant, s'agissant de la police du feu, que les normes avaient été respectées.
Reprenant les préavis défavorables, la direction des autorisations de construire (ci-après: DAC) a relevé que le dossier n'était pas conforme aux critères réglementaires de dépôt d'une demande définitive. Par décision du 24 mai 2023, le département a refusé de délivrer l'autorisation de construire sollicitée. Cette décision a été confirmée par jugement du 27 juin 2024 du Tribunal administratif de première instance (ci-après: TAPI), puis par arrêt du 18 février 2025 de la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève.

C.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ SA, B.________ SA, C.________ Sàrl et D.________ SA demandent principalement au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 18 février 2025 et de renvoyer le dossier au département afin qu'il reprenne l'instruction de l'autorisation de construire, subsidiairement de renvoyer la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
La Cour de justice renonce à se déterminer et se réfère aux considérants de son arrêt. Le département conclut au rejet du recours. Dans une réplique du 7 juillet 2025, les recourantes persistent dans leurs conclusions. Aucune autre observation n'a été déposée.

Considérant en droit :

1.

Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public de l'aménagement du territoire et des constructions, le recours est recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF auxquels renvoie l'art. 34 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'est réalisée. Les recourantes 1 et 2, qui ont pris part à la procédure devant l'instance précédente, sont copropriétaires de la parcelle concernée par le refus de délivrer l'autorisation de construire qu'elles ont requise. Elles disposent de ce fait de la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF contre l'arrêt cantonal qui confirme ce refus. Dans la mesure où le propriétaire constructeur conteste céans le refus de construire, la légitimation des recourantes 3 et 4, qui exploitent un salon de massage, respectivement un restaurant dans l'immeuble concerné, peut demeurer indécise (cf. arrêt 1C_541/2023 du 8 juillet 2024 consid. 1.4; Florence Aubry Girardin, in Commentaire de la LTF, 3ème éd. 2022, n° 48 ad art. 89 LTF). Sous réserve d'une motivation suffisante des griefs, les autres conditions de recevabilité sont réunies, si bien qu'il y a en principe lieu d'entrer en matière sur le recours.

2.

Les recourantes considèrent que le refus de leur délivrer une autorisation de construire, au motif que les pièces fournies étaient insuffisantes, résulterait d'un formalisme excessif, d'une violation du principe de la bonne foi et d'une application arbitraire de dispositions cantonales.

2.1.

2.1.1. Selon l'art. 2 al. 1 de la loi genevoise sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI; RS/GE L 5 05), les demandes d'autorisation sont adressées au département. Le règlement d'application détermine les pièces qui doivent être déposées par le demandeur et les indications que celui-ci doit fournir concernant les objets destinés à occuper le sous-sol de façon permanente (al. 2).
Aux termes de l'art. 9 al. 1 du règlement d'application de la loi sur les constructions et les installations du 27 février 1978 (aRCI; RS/GE L 5 05.01), dans sa version en vigueur jusqu'au 31 décembre 2024, la demande définitive doit être adressée au département sur formule officielle, en dix exemplaires. L'art. 9 al. 2 aRCI décrit les plans et documents qui doivent notamment être joints à la demande d'autorisation de construire, à savoir en particulier un extrait du plan d'ensemble (let. a); un extrait du plan cadastral conforme à l'art. 7 al. 2 et 4 de l'ordonnance fédérale sur la mensuration officielle du 18 novembre 1992 (OMO; RS 211.432.2; let. b); un tableau pour les calculs au sens de l'art. 42 al. 3 de l'ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1) et schémas explicatifs pour les constructions et installations nécessitant une dérogation au sens de l'art. 27C de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT; RS/GE L 1 30; let. bb); des plans clairs, précis, bien ordonnés et cotés de tous les étages (sous-sols, caves et combles compris) avec désignation de tous les locaux et qui doivent, en cas de transformation, être teintés en deux couleurs conventionnelles, soit jaune pour ce qui est à démolir et rouge pour ce qui est à construire (let. f); le questionnaire relatif à la sécurité incendie (let. t).

2.1.2. Le Tribunal fédéral ne revoit l'application du droit cantonal et communal que sous l'angle restreint de l'arbitraire (ATF 147 I 433 consid. 4.2 et 146 II 367 consid. 3.1.5). Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a été faite est défendable. Il ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci apparaît insoutenable ou en contradiction manifeste avec la situation effective, ou encore si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat (ATF 148 II 465 consid. 8.1 et 148 I 145 consid. 6.1). Dans ce contexte, le recourant est soumis aux exigences strictes en matière de motivation définies par l'art. 106 al. 2 LTF; il lui appartient de citer les dispositions dont il se prévaut et démontrer en quoi celles-ci auraient été appliquées arbitrairement ou d'une autre manière contraire au droit (ATF 149 III 81 consid. 1.3 et 146 I 62 consid. 3).

2.2. Selon la jurisprudence, il y a formalisme excessif, constitutif d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 1 Cst., lorsque la stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi et complique de manière insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave de manière inadmissible l'accès aux tribunaux (ATF 145 I 201 consid. 4.2.1; ATF 142 IV 299 consid. 1.3.2; ATF 142 I 10 consid. 2.4.2; ATF 135 I 6 consid. 2.1; arrêt 6B_1129/2019 du 27 novembre 2019 consid. 1.1). En tant que l'interdiction du formalisme excessif sanctionne un comportement répréhensible de l'autorité dans ses relations avec le justiciable, elle poursuit le même but que le principe de la bonne foi (art. 5 al. 3 et 9 Cst.; art. 3 al. 2 let. a CPP; ATF 145 I 201 consid. 4.2.1). À cet égard, elle commande à l'autorité d'éviter de sanctionner par l'irrecevabilité les vices de procédure aisément reconnaissables qui auraient pu être redressés à temps, lorsque celle-ci pouvait s'en rendre compte assez tôt et les signaler utilement au plaideur (ATF 125 I 166 consid. 3a et les références; arrêts 1C_318/2022 du 12 juillet 2022 consid. 2.1; 5A_741/2016 du 6 décembre 2016 consid. 6.1.1).

2.3. Pour les constructions et installations à usage commercial sises hors zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone, comme c'est le cas en l'espèce, l'art. 37a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) habilite le Conseil fédéral à définir les conditions auxquelles sont autorisés les changements d'affectation de telles constructions érigées avant le 1er janvier 1980 ou qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone en raison d'une modification du plan d'affectation. Cette réglementation fait l'objet de l'art. 43 OAT.
Ces dispositions ont pour objectif de permettre aux entreprises commerciales sises hors de la zone à bâtir de maintenir leur activité, de se moderniser et de se restructurer afin de préserver les emplois, le cas échéant en changeant d'orientation. Il s'agit d'une extension de la garantie de la situation acquise (art. 24c LAT) en faveur des constructions à usage commercial (arrêts 1C_557/2021 du 28 mars 2023 consid. 4.2; 1C_176/2010 du 30 juillet 2010 consid. 2.2 et la référence citée). Ni l'ordonnance ni la loi ne posent expressément d'exigence quant à sa continuité. Celle-ci découle toutefois clairement des buts de la réglementation, qui est d'accorder aux entreprises commerciales ou artisanales existantes la flexibilité dont elles peuvent avoir besoin en termes d'augmentation de capacité et d'adaptation des processus de production, pour pouvoir demeurer compétitives. Il ne s'agit donc en aucun cas d'ouvrir des bâtiments commerciaux ou artisanaux désaffectés à des usages tout différents, ou de permettre l'installation en zone agricole d'entreprises entièrement nouvelles (ATF 140 II 509 consid. 2.7; arrêts 1C_557/2021 du 28 mars 2023 consid. 4.2; 1C_176/2010 du 30 juillet 2010 consid. 2.2 et la référence citée). Par cette réglementation spéciale, le législateur fédéral a entendu donner aux autorités cantonales une marge de manoeuvre plus importante que celle octroyée à l'art. 24c LAT pour toutes les autres constructions (arrêts 1C_53/2022 du 15 mai 2023 consid. 2.2.2; 1C_557/2021 du 28 mars 2023 consid. 4.2; Rudolf Muggli, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [éds], Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, 2017, n° 1 ad. art. 37a LAT).

2.4. En l'espèce, après avoir analysé les documents produits par les recourantes dans la procédure d'autorisation de construire, la Cour de justice a considéré qu'ils n'étaient pas suffisamment précis pour permettre au département de rendre une décision sur leur demande. En particulier, rien n'était indiqué quant au dancing (qui n'avait auparavant jamais été autorisé); la précision des plans quant aux aménagements en place laissait à désirer; ni le tableau exigé par l'art. 9 al. 2 let. bb aRCI, ni le plan demandé par l'OCEau pour examiner la conformité du projet à l'art. 24c LAT, ni encore le plan requis par la police du feu, n'avaient été produits; et enfin aucune information quant à la nécessité du changement d'affectation afin d'obtenir une dérogation n'avait été fournie.

2.5. Les recourantes relèvent que leur demande ne portait pas sur une nouvelle construction, mais qu'elle se limitait à solliciter la régularisation d'une situation existante se rapportant uniquement à la terrasse couverte du premier étage de 101 m², à l'agrandissement de la pergola extérieure de 205 m² et à la régularisation du changement d'affectation.
Ces éléments n'ont pas été ignorés par la Cour de justice qui a d'ailleurs relevé, en citant leur courrier du 12 mars 2023, que les propriétaires demandaient uniquement le changement d'affectation de deux parties du bâtiment.

2.6. Selon les recourantes, les pièces produites, et décrites aux consid. 3.3.2.2.1 à 3.3.2.2.7 de l'arrêt querellé, seraient suffisantes et contiendraient toutes les informations nécessaires pour apprécier leur requête et notamment le respect des conditions de l'art. 43 OAT. À l'inverse, la production des autres formulaires réclamés par les services cantonaux serait inutile, dans la mesure où ils ne documenteraient d'aucune façon le projet concerné par la demande.

2.6.1. Il est établi que la construction n'a pas été transformée légalement et que la seule affectation actuellement autorisée est celle d'un restaurant. L'aménagement d'une salle de dancing et d'un salon de massage dans ce bâtiment n'a au contraire jamais fait l'objet d'une autorisation et les précédentes transformations autorisées concernaient l'affectation "restaurant" selon le préavis du 13 mars 2023 du DAC. Il ressort aussi de la réponse des recourantes au département du 12 octobre 2022 que l'aménagement de la terrasse couverte et l'agrandissement de la pergola extérieure devant le bâtiment n'avaient pas fait l'objet d'une autorisation préalable.
Dans ces conditions, il apparaît que les autorités cantonales pouvaient attendre des recourantes qu'elles donnent des informations complémentaires quant à leur projet, notamment des explications détaillées sur la nécessité de cette affectation pour le maintien de leur entreprise (cf. art. 43 al. 3 OAT; Rudolf Muggli, op. cit., n° 21 ad art. 37a LAT), respectivement qu'elles leur fournissent des documents plus précis quant à l'aménagement du dancing et du salon de massage. À cet égard, il n'était pas arbitraire d'exiger l'utilisation du tableau visé par l'art. 9 al. 2 let. bb aRCI, disponible sur le site de l'Office fédéral de l'aménagement du territoire (ARE), dans la mesure où il convenait de calculer précisément la surface brute de plancher agrandie (cf. art. 42 al. 3 et 43 OAT). Les plans produits par les recourantes indiquent certes les espaces visés par la demande de régularisation, mais comprennent toutefois des divergences, notamment quant aux pièces qui changeront d'affectation (plans du 1er étage des 25 novembre 2022 et 12 mars 2023), et ne comportent de surcroît aucune indication quant à la salle de dancing à régulariser. Il n'est par ailleurs pas aisé d'identifier clairement la valeur des surfaces de ces espaces, qui varient selon les plans, afin de comparer la situation d'origine à celle qui est existante; il manque en particulier des indications s'agissant de la terrasse située au sud du bâtiment qui avait aussi été aménagée sans droit et qui fait l'objet de la demande de régularisation. Les recourantes ne soutiennent en outre pas avoir fourni, par un autre biais, des calculs et des schémas afin de déterminer le respect des conditions réglementaires (cf. art. 42 al. 3 et 43 OAT).
Ces informations et pièces complémentaires étaient aussi réclamées par l'OCEau, dès lors que le projet prend place dans une zone inconstructible liée aux eaux (cf. art. 15 de la loi cantonale sur les eaux du 5 juillet 1961 [LEaux-GE; RS/GE L 2 05]). Dans son préavis du 8 juillet 2022, cet office cantonal relevait qu'un plan avec indication des surfaces actuelles et futures, en différenciant le type de construction, devait aussi être fourni afin d'autoriser la transformation et l'agrandissement des installations projetées, étant précisé que le projet pourrait bénéficier de la garantie de la situation acquise (cf. art. 15 al. 6 LEaux-GE). Les recourantes ne se déterminent pas sur ce point et se contentent d'affirmer sans autre motivation que les pièces demandées déborderaient largement du cadre de la demande d'autorisation.

2.6.2. S'agissant des plans produits par les recourantes, la cour cantonale a considéré, sans que cela ne soit critiquable, que leur précision laissait à désirer au vu de leur mauvaise qualité, des métrés et indications peu nets qu'ils comprenaient et qui avaient été simplement reportés sur des plans d'origine en noir et blanc datant des années 1980, 1981, 1993 et 1997. À cela s'ajoutait que les différents plans produits en cours de procédure comprenaient des divergences quant aux surfaces indiquées, ce qui amoindrissait d'autant plus leur qualité et fiabilité. Les explications apportées à ce sujet par les recourantes, selon lesquelles les différences s'expliqueraient par des mesures plus précises qui auraient été effectuées lors du dernier lot de plans transmis en mars 2023, ne convainquent pas et remettent au contraire encore plus en doute la fiabilité des documents produits, notamment s'agissant de la surface des autres pièces qui ne figure plus dans le plan du 12 mars 2023.
Selon les précédents juges, les recourantes auraient dû établir des plans précis et actualisés reflétant la situation actuelle et comprenant tous les aménagements en place, y compris la salle de dancing. Bien que stricte, cette interprétation ne saurait être qualifiée d'excessivement formaliste, au vu des défauts du dossier qui ont été mis en évidence par l'instance précédente, de l'ancienneté des plans utilisés et de la relative complexité du projet, s'agissant d'un bâtiment sis en zone agricole, en zone de forêt et dans le plan de protection des rives de l'Arve, qui nécessite l'intervention de différentes autorités spécialisées et la délivrance de plusieurs dérogations. Une stricte application des exigences formelles de la demande de régularisation poursuivait ainsi des motifs pertinents, en plus de servir à une identification claire et complète des travaux envisagés et de leur conformité aux règles de la construction, aussi afin que d'éventuels tiers puissent efficacement exercer leurs droits (cf. Jean-Baptiste Zufferey, Droit public de la construction, 2024, n° 1075, p. 554).

2.6.3. Il pouvait dans ces conditions être attendu des recourantes qu'elles se conforment aux exigences des autorités et qu'elles fournissent un dossier non seulement complet comprenant les différentes pièces et informations demandées par les services cantonaux, mais offrant également une lisibilité et précision suffisantes quant aux aménagements dont la régularisation était sollicitée. En appliquant strictement l'art. 9 al. 2 aRCI, les instances précédentes n'ont dès lors pas versé dans l'arbitraire ni fait preuve de formalisme excessif.

2.7. Le grief tiré de la protection de la bonne foi est infondé. Le département a d'emblée signifié aux recourantes que leur dossier était incomplet et qu'il nécessitait des renseignements et pièces complémentaires, conformément aux divers préavis des services cantonaux. Dans la même mesure, il n'y a pas eu d'application arbitraire de l'art. 13 al. 1 aRCI (qui n'est du reste pas cité par l'instance précédente), selon lequel les demandes ne sont valablement déposées et, partant, l'autorité saisie, que si les prescriptions concernant les documents et pièces à joindre ont été respectées et si l'émolument d'enregistrement a été acquitté; les dossiers incomplets sont retournés pour complément; ils ne sont pas enregistrés. Les recourantes ne démontrent enfin pas quelle assurance elles auraient reçu de la part du département, ni les conséquences qu'une telle assurance aurait entraînée sur leur situation, soit des conditions pourtant essentielles pour la protection de leur bonne foi (cf. ATF 143 V 95 consid. 3.6.2).

3.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours aux frais des recourantes qui succombent (art. 65 et 66 al. 1 et 5 LTF). Il n'est pas alloué de dépens à l'autorité intimée (cf. art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge des recourantes.

3.

Il n'est pas alloué de dépens.

4.

Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourantes, au Département du territoire de la République et canton de Genève et à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative.

Lausanne, le 4 septembre 2025

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Haag

Le Greffier : Hausammann