{T 0/2}
1C_162/2014
Arrêt du 20 juin 2014
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Karlen et Chaix.
Greffière : Mme Mabillard.
Participants à la procédure
A.________,
B.________,
tous les deux représentés par Me Pierre-Alexandre Schlaeppi, avocat,
recourants,
contre
Service de la mobilité du canton de Vaud, Université 5, 1014 Lausanne, représenté par Me Jean-Michel Henny, avocat,
Municipalité de Gryon,
Objet
Démontage de sas hivernaux dans un camping,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 20 février 2014.
A.________ est une association de droit privé qui exploite le camping des Frassettes, sur le territoire de la commune de Gryon, à l'endroit dit "Barboleusaz". Son président est actuellement B.________.
Le camping est régi par un règlement de camp ainsi que par des dispositions d'application de ce règlement relatives aux résidents saisonniers et aux auvents. Ces dernières sont intitulées "Dispositions particulières pour la mise en place d'un auvent à la Barboleusaz" (ci-après: les dispositions sur les auvents). Ces règlements et dispositions d'application, tous datés du 19 décembre 2003, ont été avalisés le 10 février 2004 par la Municipalité de Gryon (ci-après: la municipalité).
Le 4 juin 2012, le Service cantonal de la mobilité a effectué une visite du camping des Frassettes. A l'issue de cette visite, il a écrit le 11 juillet 2012 à A.________. Il constatait la présence d'annexes en bois d'une surface de 7 m2en général, accolées aux caravanes. Il relevait à cet égard, qu'en application de l'art. 10 du règlement d'application de la loi vaudoise du 11 septembre 1978 sur les campings et caravanings résidentiels (ci-après: la RLCCR), seul un auvent en toile était admis, un sas hivernal pouvant être installé. Il demandait par ailleurs à la municipalité d'indiquer si elle avait autorisé ces installations et, cas échéant, à quelles conditions.
Dans sa réponse du 1er octobre 2012, la municipalité a indiqué que les annexes en cause avaient été approuvées dans le cadre de la mise en vigueur du règlement du camp le 10 février 2004.
Le 29 janvier 2013, le Service de la mobilité a rendu une décision ordonnant que toutes dispositions soient prises pour que les annexes litigieuses soient démontées à l'issue de la période hivernale, conformément aux dispositions de l'art. 10 RLCCR. Cette décision indiquait qu'elle entrait en vigueur le 30 avril 2014.
A.________ a recouru contre la décision du service cantonal auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal cantonal).
Les propriétaires de caravanes concernés ont été invités à participer à l'audience du 30 octobre 2013, qui a été effectuée sur les lieux en présence des parties.
Par arrêt du 20 février 2014, le Tribunal cantonal a rejeté le recours et confirmé la décision du Service de la mobilité du 29 janvier 2013. Il a considéré en substance que l'interprétation de l'art. 10 RLCCR faite par l'autorité intimée ne prêtait pas le flanc à la critique. La décision attaquée ne consacrait par ailleurs pas d'inégalité de traitement et respectait le principe de la proportionnalité.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ et B.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal cantonal du 20 février 2014 et d'inviter la cour cantonale à rendre une nouvelle décision dans le sens des considérants. Les recourants se plaignent pour l'essentiel d'une application arbitraire du droit cantonal ainsi que d'une violation des principes de l'égalité de traitement et de la proportionnalité. Ils invoquent également le droit d'être entendu et la bonne foi.
Le Tribunal cantonal renonce à déposer une réponse. Le Service de la mobilité conclut au rejet du recours et à la confirmation de l'arrêt attaqué. La municipalité se rallie pleinement aux moyens développés dans le recours et aux conclusions des recourants. Dans leur réplique du 10 juin 2014, les recourants confirment les conclusions de leur recours.
Par ordonnance du 16 avril 2014, le Président de la Ire Cour de droit public a admis la requête d'effet suspensif des recourants.
Dirigé contre une décision rendue en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public de l'aménagement du territoire et des constructions, le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
Les recourants, qui ont pris part à la procédure devant le Tribunal cantonal, sont particulièrement touchés par l'arrêt attaqué qui ordonne à A.________ de prendre toutes dispositions pour que les annexes litigieuses soient démontées à l'issue de la période hivernale. Ils ont donc la qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
Les autres conditions de recevabilité sont remplies si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.
Dans un grief de nature formelle qu'il convient d'examiner en premier lieu, les recourants se plaignent d'une violation du droit d'être entendu. Ils reprochent au Service de la mobilité d'avoir notifié la décision litigieuse à A.________ exclusivement et non à chaque résident du camping.
2.1. Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., comprend le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier, de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuve pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 504 s.; ATF 127 I 54 consid. 2b p. 56; 126 I 15 consid. 2a/aa p. 16 et les arrêts cités).
2.2. En l'espèce, le Tribunal cantonal a relevé, sans être contredit sur ce point par les recourants, que tous les propriétaires de caravanes concernés étaient membres de l'association destinataire de la décision attaquée. Le service cantonal n'était dès lors pas tenu de notifier personnellement sa décision à chaque membre de A.________, cette association étant, dans ces circonstances, supposée les représenter. Au demeurant, les propriétaires concernés ont été invités à participer à la procédure cantonale, où ils ont eu tout loisir de s'exprimer. Un éventuel vice de la décision du Service de la mobilité aurait par conséquent été réparé devant le Tribunal cantonal, qui dispose du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure (cf. ATF 137 I 195 consid. 2.3.2 p. 197 s.; art. 98 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative).
Mal fondé, le recours doit être rejeté sur ce point.
Les recourants critiquent ensuite l'application du droit cantonal à plusieurs égards.
Le Tribunal fédéral ne revoit l'interprétation et l'application du droit cantonal que sous l'angle de l'arbitraire. Il ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci se révèle insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, ou si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain, ce qu'il appartient au recourant de démontrer par une argumentation qui réponde aux exigences des art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF (cf. ATF 134 II 349 consid. 3 p. 351 s.; 133 II 249 consid de 1.4.2 p. 254 et les références). Le recourant doit ainsi indiquer précisément quelle disposition constitutionnelle ou légale a été violée et démontrer par une argumentation précise en quoi consiste la violation. En outre, si l'interprétation défendue par la cour cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, elle sera confirmée, même si une autre solution paraît également concevable, voire préférable (ATF 132 I 13 consid. 5.1 p. 17).
Se référant aux art. 17 et 19 de la loi cantonale du 11 septembre 1978 sur les campings et caravanings résidentiels (ci-après: la LCCR), les recourants dénient au Service de la mobilité la compétence de prendre la décision litigieuse. L'art. 17 LCCR prévoit que la municipalité est compétente pour délivrer l'autorisation d'exploiter. Selon l'art. 19 LCCR, le contrôle du terrain de camping incombe à l'autorité qui délivre l'autorisation d'exploiter (al. 1); l'autorisation peut être retirée par la municipalité ou à son défaut par le département cantonal compétent lorsque les installations et l'administration du camp ne répondent plus aux prescriptions et obligations de la présente loi, ainsi qu'à celles du règlement du camp (al. 2). Pour les recourants, seule la municipalité serait dès lors habilitée à prendre des mesures de contrôle du camping; l'unique compétence du département serait au besoin de retirer une autorisation d'exploiter.
Dans son arrêt, le Tribunal cantonal concède que l'art. 19 al. 2 LCCR donne uniquement une compétence au département pour retirer une autorisation d'exploiter. Il ajoute toutefois que, selon l'adage "qui peut le plus, peut le moins", une autorité est habilitée à retenir une sanction moins grave que celle prévue par la loi lorsque les circonstances le commandent. Les recourants, qui se contentent d'opposer leur propre opinion à celle des juges cantonaux, ne démontrent cependant pas en quoi cette dernière serait arbitraire, ce qui n'apparaît pas être le cas. Il n'est en effet pas choquant que le Service de la mobilité, qui est compétent pour révoquer entièrement l'autorisation d'exploiter le camping, puisse prendre une mesure moins incisive, comme celle qui est contestée en l'espèce. L'interprétation du droit cantonal à laquelle ont procédé les juges cantonaux n'est pas insoutenable, si bien que le grief doit être écarté.
Selon les recourants, l'art. 10 RLCCR viole le principe de l'égalité de traitement en autorisant le maintien tout au long de l'année des auvents en toile, dont les dimensions peuvent être très supérieures à 7 m2, tout en interdisant les annexes en bois avec ce type de dimensions. La décision du service cantonal fondée sur cette disposition réglementaire serait au demeurant arbitraire et conduirait à un résultat choquant.
5.1.
5.1.1. L'art. 10 RLCCR, intitulé "avant-toit et sas", prévoit qu'un avant-toit mobile en toile peut être adjoint à chaque installation; un sas démontable est toléré pour le camping hivernal. La municipalité peut en fixer les matériaux, les dimensions et la couleur.
Le règlement de camp du camping des Frassettes ainsi que son annexe, approuvés par la municipalité dans le cadre du renouvellement de l'autorisation d'exploiter du 1er octobre 2012, fixent la définition, les dimensions et les principales caractéristiques des auvents et autres annexes accolés aux caravanes. L'art. 30 du "règlement de camp" dispose ainsi qu'un auvent amovible en toile peut être adjoint à chaque installation. Les dispositions particulières pour la mise en place d'un auvent à la Borboleusaz précisent que lesdits auvents peuvent être en bois, en dur, ou en toile et que leur surface maximale autorisée est de 7 m2 (art. 1 et 2).
5.1.2. Une disposition légale viole le droit à l'égalité de traitement garanti à l'art. 8 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 131 V 107 consid. 3.4.2 p. 114; 129 I 113 consid. 5.1 p. 125 et les arrêts cités).
5.2. En l'espèce, comme l'a relevé le Tribunal cantonal, il résulte de la définition figurant à l'art. 1 LCCR que les terrains de camping sont destinés à accueillir des installations mobiles servant à l'habitation passagère ou saisonnière telles que tentes, caravanes, fourgonnettes ou voitures de tourisme avec couchettes. En relation avec cette définition, il apparaît que les auvents en toile sont des éléments légers, démontables et facilement déplaçables, qui font traditionnellement partie des accessoires d'une caravane. Ils ne bénéficient d'aucune isolation si bien que leur utilisation durant l'hiver se résume le plus souvent au dépôt de matériel, à l'image de ce qui prévaut pour les sas hivernaux admis par la loi. Ils se distinguent ainsi clairement des installations en bois mises en cause. Comme l'ont constaté les juges cantonaux lors de la vision locale, celles-ci se présentent comme de véritables constructions habitables toute l'année, s'écartant par là de la notion usuelle d'installations de camping-caravaning puisqu'il ne s'agit plus d'installations mobiles servant à l'habitation passagère ou saisonnière. De fait, leurs caractéristiques laissent plutôt à penser que ces installations servent de manière prépondérante à l'habitation secondaire, indépendamment de la saison, à l'image de ce qui prévaut pour le caravaning résidentiel (cf. art. 28 ss LCCR et 17 RLCCR).
Au vu de ce qui précède, c'est à bon droit que le Tribunal cantonal a considéré que la distinction faite à l'art. 10 RLCCR se justifiait par des éléments objectifs et ne consacrait pas d'inégalité de traitement. Au surplus, la décision litigieuse, qui ordonne l'enlèvement durant l'été des annexes en bois d'environ 7 m2 dont la présence avait été constatée durant la visite effectuée en juin 2012, repose sur une correcte application de l'art. 10 RLCCR. C'est dès lors en vain que les recourants font valoir que cette décision serait arbitraire et on ne voit pas en quoi le résultat auquel elle aboutit serait choquant. Ces griefs doivent par conséquent être écartés.
Les recourants invoquent enfin leur bonne foi pour contester la décision du Service de la mobilité, qu'ils estiment disproportionnée.
6.1. L'ordre de démonter les annexes litigieuses à l'issue de la période hivernale s'apparente à un ordre de démolir une construction illégale. Or, selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce cependant à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid. 3a/bb p. 252; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224 s.; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69).
6.2. En l'espèce, A.________ a adressé un courrier à la municipalité le 22 mars 1995, rappelant l'entretien du 18 mars au camping des Frassettes et faisant état d'un accord verbal entre des représentants de la municipalité et du camping relatif au maintien, en été, des auvents en panneaux durs placés spécialement pour la saison d'hiver. Le 3 avril 1995, la municipalité a confirmé qu'elle n'avait aucune objection à ce que les auvents d'hiver soient laissés également pour la saison d'été.
Le Tribunal cantonal a considéré que A.________ devait savoir que le maintien à l'année des auvents en question était susceptible de poser problème au regard de l'art. 10 RLCCR; l'intéressé ne pouvait ainsi se prévaloir du principe de la bonne foi alors qu'il s'était contenté de soumettre sa requête à l'approbation d'une autorité dont il savait ou devait savoir qu'elle était incompétente. Les juges cantonaux ne peuvent être suivis sur ce point: en vertu des art. 17 et 19 LCCR, la municipalité est compétente pour délivrer l'autorisation d'exploiter le camping et pour contrôler le terrain de camping. On ne saurait dès lors d'emblée reprocher à A.________ de s'être adressé à cette autorité pour faire vérifier que la dérogation à l'art. 10 RLCCR était admissible et, par la suite, de s'être fié aux assurances reçues.
Quoi qu'il en soit, même si la bonne foi des recourants devait être reconnue, elle ne saurait les prémunir contre l'intervention de l'autorité de surveillance destinée à rétablir une situation conforme au droit lorsque cette intervention respecte le principe de la proportionnalité (arrêt 1C_250/2009 du 13 juillet 2009 consid. 4.2), ce qui est le cas en l'espèce (cf. consid. 6.3 ci-après).
6.3. Contrairement aux allégations des recourants, la décision litigieuse n'est pas dépourvue d'intérêt public. Elle vise à faire respecter la législation en matière de camping, qui fait une distinction entre les terrains de camping et les terrains de caravaning résidentiel; ces derniers peuvent accueillir des caravanes résidentielles, installées de manière permanente et servant à l'habitation secondaire, alors que les terrains de camping, tel que celui des Frassettes, ne peuvent recevoir que des installations mobiles servant à l'habitation passagère ou saisonnière (cf. art. 1, 2 et 28 LCCR). L'intérêt public à rétablir une situation conforme au droit l'emporte ainsi sur les intérêts privés des recourants au maintien de leurs installations, de sorte que, même si elle peut apparaître sévère, la mesure attaquée est conforme au principe de la proportionnalité. A cela s'ajoute que, selon la définition qui en est donnée par le droit cantonal, ces installations doivent par nature être démontables (cf. art. 10 RLCCR); leur démontage, même s'il représente un inconvénient certain pour les résidents concernés, ne devrait dès lors pas rencontrer d'obstacles insurmontables. Enfin, comme l'a rappelé le Tribunal cantonal, les résidents peuvent par ailleurs pleinement continuer à jouir de leur caravane, ceci aussi bien durant la saison hivernale que durant l'été.
Le recours doit par conséquent être rejeté sur ce point.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, aux frais des recourants qui succombent (art. 66 al. 1 et 5 LTF).
Le recours est rejeté.
Les frais judiciaires, fixés à 3'000 fr., sont mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, au Service de la mobilité du canton de Vaud, à la Municipalité de Gryon et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.
Lausanne, le 20 juin 2014
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : La Greffière :
Fonjallaz Mabillard