Timeliness of appeal against building permit modification without public noticeGénéré par IA

{T 0/2}
1C_157/2007 /svc

Arrêt du 28 août 2007
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Féraud, Président, Reeb et Fonjallaz.
Greffier: M. Jomini.

Parties
AX.________,
recourant, représenté par Me Aba Neeman, avocat,

contre

Y.________ SA,
intimée, représentée par Me Laurent Nicod, avocat,
Commune de Port-Valais, Administration communale,
Conseil d'Etat du canton du Valais,
Palais du Gouvernement, 1950 Sion,
Tribunal cantonal du canton du Valais,
Cour de droit public, case postale, 1950 Sion.

Objet
Police des constructions,

recours en matière de droit public contre l'arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton
du Valais, du 10 mai 2007.

Faits :
A.
L'assemblée primaire de la commune de Port-Valais a adopté en 2002 le plan de quartier "La Marina" prévoyant la réalisation d'un ensemble résidentiel et touristique au Bouveret. Le constructeur en est la société Y.________ SA.
BX.________, AX.________, CX.________, DX.________ et des consorts de la même famille avaient recouru auprès du Conseil d'Etat du canton du Valais contre cette décision. La famille X.________ était en effet propriétaire d'une maison voisine, sur la parcelle n° yyy, immeuble appartenant actuellement aux héritiers de CX.________, décédé depuis lors, héritiers qui sont BX.________, AX.________ et DX.________. Le recours au Conseil d'Etat a été retiré en application d'une convention du 30 juin 2003 entre Y.________ SA et les consorts X.________, lesquels s'engageaient en outre à ne pas faire opposition lors de la mise à l'enquête du projet de construction. Le plan de quartier a ensuite été homologué par le Conseil d'Etat et les autorisations de construire ont été délivrées, en particulier pour le bâtiment P1 (autorisation communale du 19 mai 2004).
B.
Le 4 juillet 2006, AX.________ a écrit au conseil municipal de la commune de Port-Valais pour signaler que le bâtiment P1 comportait d'après lui un niveau de plus que ce qui était prévu dans le projet initial. La construction était alors sur le point d'être terminée. Le 9 août 2006, le conseil municipal lui a répondu que, saisie le 23 mai 2005 d'une requête de modification de l'autorisation de construire du 19 mai 2004, elle avait délivré un permis complémentaire le 31 mai 2005. Cette nouvelle décision avait été prise sans enquête publique préalable, l'art. 57 de l'ordonnance cantonale sur les constructions, du 2 octobre 1996 (OC), permettant de renoncer à une telle formalité lorsque les caractéristiques principales du projet demeurent inchangées; il en allait ainsi en l'occurrence, car les changements autorisés avaient trait à la forme de la toiture, à la hauteur du faîte - dans les limites prescrites par le plan de quartier - et à la création d'un appartement.
AX.________ s'est pourvu le 18 août 2006 devant le Conseil d'Etat. Son recours "contre la décision de la municipalité de Port-Valais du 31 mai 2005, remise au recourant par lettre du 9 août 2006" a été rejeté par une décision rendue le 6 décembre 2006.
C.
AX.________ a recouru auprès du Tribunal cantonal contre la décision du Conseil d'Etat. La Cour de droit public du Tribunal cantonal a rejeté le recours, dans la mesure où il était recevable, par un arrêt rendu le 10 mai 2007. Elle a d'abord relevé que le recourant déclarait agir en qualité de propriétaire d'une parcelle adjacente du fonds où est construit le bâtiment P1. Or c'est l'hoirie de CX.________ (dont AX.________ fait partie) qui est propriétaire de fonds directement voisins de ce bâtiment, aucune parcelle appartenant au seul AX.________ ne jouxtant le complexe de "La Marina". Le recourant n'affirmait au demeurant pas agir au nom de l'hoirie. Cela étant, la question de sa qualité pour agir a été laissée indécise (consid. 1). La Cour de droit public a ensuite fait référence au principe de la bonne foi (art. 5 al. 3 Cst.) en considérant que, dans le cas de travaux de construction dispensés d'enquête publique, les tiers qui n'ont pas reçu communication de la décision ne pouvaient pas indéfiniment se pourvoir auprès de l'autorité de recours, mais devaient au contraire agir aussitôt qu'ils avaient eu connaissance de l'autorisation, ou dès le moment où ils auraient pu la connaître s'ils avaient été diligents. L'obligation d'agir sans tarder s'appliquait aussi au voisin n'ayant pas fait opposition lors de l'enquête publique et constatant ensuite l'édification d'un bâtiment ne correspondant pas au projet publié (consid. 2b). En l'occurrence, pour un membre de l'hoirie de CX.________, propriétaire d'un immeuble voisin du bâtiment litigieux, les modifications apportées au projet initial étaient suffisamment évidentes depuis le mois de décembre 2005, l'essentiel des travaux étant alors réalisé à cette époque. Du reste, une autre membre de l'hoirie, BX.________ (la soeur de AX.________), avait écrit le 7 décembre 2005 à l'autorité communale pour s'enquérir de la régularité de ces travaux, puis par l'intermédiaire de son avocat elle avait saisi le Conseil d'Etat d'un recours, à propos du bâtiment P1. Dans le cadre de cette procédure, BX.________ avait remis au Conseil d'Etat une procuration du 6 avril 2006 en faveur de son avocat, procuration contresignée par AX.________. Selon la Cour de droit public, en signant ce document, AX.________ n'avait alors plus de doute sur la possibilité de discuter, à ce moment-là, l'existence ou l'inexistence d'un permis de réaliser les travaux (consid. 2c). L'arrêt retient encore, comme autre motif de tardiveté, l'"indivisibilité des droits de l'hoirie", de fait défendus par BX.________ qui, après son intervention du 7 décembre 2005, avait recouru en vain "pour les ayants droit de la parcelle n° yyy" auprès du Conseil d'Etat puis du Tribunal cantonal, lequel avait statué par un arrêt du 18 août 2006 (consid. 2c). A propos des griefs de violation de l'art. 57 OC à cause de la dispense d'enquête publique, la Cour de droit public a considéré en substance que le voisin pouvait à certaines conditions obtenir un examen matériel de ses motifs d'opposition par l'autorité de recours mais qu'il n'avait pas un droit inconditionnel à une reprise de la procédure au stade de l'enquête publique (consid. 2d). La Cour de droit public a finalement rejeté un grief de violation des principes de la coordination, selon l'art. 25a LAT (consid. 3).
D.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, AX.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal cantonal. Il se plaint d'une interprétation arbitraire de l'art. 57 OC en faisant valoir que la commune n'était pas fondée à refuser de mettre à l'enquête publique les modifications du projet initial pour le bâtiment P1. Il soutient également qu'il était arbitraire de considérer qu'il aurait dû agir avec davantage de célérité pour contester ces modifications. Il dénonce encore une violation du principe de la coordination dans la procédure d'autorisation de construire (art. 25a LAT), se plaint d'une violation de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) et, enfin, critique l'absence d'enquête publique, avant l'autorisation complémentaire, en faisant valoir qu'il a été privé ainsi d'un droit de recours effectif contre la décision, en violation de son droit d'être entendu (art. 29 Cst., en relation avec les art. 6 par. 1 CEDH et 14 Pacte ONU II).
La société Y.________ SA conclut au rejet du recours. La commune, le Conseil d'Etat et le Tribunal cantonal ont renoncé à déposer une réponse.
E.
Par ordonnance du 12 juillet 2007, le Président de la Ire Cour de droit public a rejeté une requête de mesures provisionnelles présentée par la recourant, requête qui tendait à ce que Y.________ SA soit invitée à surseoir à toute construction en relation avec l'autorisation de bâtir du 31 mai 2005.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
La voie du recours en matière de droit public (art. 82 ss LTF) est ouverte contre les décisions prises en dernière instance cantonale dans le domaine de la police des constructions. Il n'y a pas lieu, dans le présent arrêt, d'examiner d'un point de vue formel la recevabilité des conclusions du recourant, en particulier sa qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF - car, agissant en son nom propre et non pas au nom des héritiers propriétaires en commun de la parcelle no yyy, il prétend être personnellement propriétaire d'une parcelle adjacente au complexe "La Marina", sans toutefois que l'on trouve, dans le recours ou dans le dossier, des indications claires à ce sujet (cf., à propos des exigences de l'art. 89 al. 1 LTF, arrêt 1C_3/2007 du 20 juin 2007, destiné à la publication, consid. 1.3). En effet, comme cela sera exposé ci-dessous, le recours est de toute manière mal fondé.
2.
Le recourant se plaint d'une violation du droit d'être entendu. Il invoque à ce propos la garantie constitutionnelle de l'art. 29 al. 2 Cst. ainsi que des normes de conventions internationales (art. 6 CEDH, art. 14 Pacte ONU II), sans toutefois donner à ces dernière garanties, dans son argumentation, une portée indépendante. Il affirme avoir été matériellement privé du droit de contester la modification du bâtiment P1 puisqu'elle n'a pas fait l'objet d'une mise à l'enquête publique et a été autorisée sans publicité par la commune.
Ce grief n'est pas exposé de manière très claire. Le recourant se réfère essentiellement au droit d'obtenir une décision motivée, composante du droit d'être entendu; or cette garantie n'entre pas en considération car il n'est pas contesté que l'autorité communale puis les autorités cantonales de recours ont pris position sur les objections du recourant. La contestation porte plutôt sur l'exercice du droit de recours, en d'autres termes sur la possibilité pour les tiers de recourir ou de faire valoir leurs objections contre une modification d'un projet de construction autorisée à la requête du propriétaire foncier, sans enquête publique ni publication de la décision (complément au permis de construire), après une première autorisation délivrée selon la procédure ordinaire, avec enquête publique. La dispense d'enquête publique, pour des modifications d'un projet, est prévue par le droit cantonal (art. 57 OC) et l'autorité communale dispose d'une certaine marge d'appréciation pour déterminer si "les caractéristiques principales du projet" demeurent inchangées (art. 57 al. 1 et 2 OC) et si la procédure d'autorisation peut se poursuivre sans nouvelle mise à l'enquête publique. En principe, cette dispense est accordée après l'audition des "intéressés et des tiers concernés par la modification du projet" (art. 57 al. 3 OC); l'autorité communale dispose également d'une marge d'appréciation pour déterminer quels intéressés ou tiers il y a lieu de consulter préalablement, en fonction des effets prévisibles de la modification. Lorsque l'autorité communale décide de délivrer l'autorisation complémentaire sans enquête publique ni audition préalable de tiers ou d'intéressés, il ressort de l'arrêt attaqué que le droit cantonal n'exclut pas un recours des voisins. Ce droit de recours doit toutefois s'exercer selon certaines modalités que le Tribunal cantonal déduit des règles de la bonne foi (art. 5 al. 3 Cst.); en particulier, les tiers ou intéressés doivent agir dans un certain délai, aussitôt qu'ils ont eu connaissance de l'autorisation, ou dès le moment où ils auraient pu la connaître s'ils avaient été diligents.
Ainsi, le recourant n'était pas privé, dans le cas particulier, de toute possibilité de recourir. Il avait donc la faculté d'exercer son droit d'être entendu, moyennant le respect de ces exigences. Il ne tente pas de démontrer que ces conditions d'exercice du droit de recours, dans la situation particulière de l'autorisation complémentaire sans enquête publique, seraient contraires à la garantie minimale du droit d'être entendu selon l'art. 29 al. 2 Cst. Or, les griefs de violation des droits fondamentaux doivent être motivés, ce qui signifie que le recourant doit discuter de manière claire et précise l'argumentation de la décision attaquée (en vertu des art. 42 al. 2 LTF et 106 al. 2 LTF - cf. arrêt 1C_3/2007 du 20 juin 2007 destiné à la publication, consid. 1.4.2). Dans ces conditions, sur la base de l'argumentation toute générale développée par le recourant, il n'y a aucune raison de considérer que les exigences exposées dans l'arrêt attaqué sont contraires au droit d'être entendu.
3.
Une évaluation des circonstances concrètes s'impose pour déterminer si le tiers intéressé a agi sans tarder, ou avec la diligence requise. Sur ce point, le Tribunal fédéral ne peut revoir la décision attaquée que sous l'angle de l'arbitraire (art. 9 Cst.; cf. ATF 133 I 149 consid. 3.1 p. 153 et les arrêts cités).
En l'occurrence, le recourant fait valoir qu'il n'a pas commis d'abus de droit, compte tenu des vices affectant la décision communale, et que le délai dans lequel il aurait dû agir n'a pas été indiqué par le Conseil d'Etat. Il soutient qu'il était arbitraire de considérer que les modifications du projet étaient suffisamment évidentes le 7 décembre 2005, et qu'il avait donc tardé à agir en attendant le 4 juillet 2006 pour s'adresser à l'autorité communale. Ces critiques du recourant ne sont pas concluantes. En effet, c'est sur la base de plusieurs éléments que le Tribunal cantonal a considéré que le recourant avait tardé à agir. L'ouverture auparavant d'une procédure par une cohéritière du recourant, propriétaire avec lui d'un immeuble directement voisin du bâtiment litigieux - procédure dont il avait été tenu au courant puisqu'il avait été invité à signer une procuration mentionnant l'objet de cette contestation - a également été un élément décisif, dans l'appréciation des circonstances concrètes par la juridiction cantonale. Dans ces conditions, il n'est pas insoutenable de retenir qu'en attendant encore plusieurs mois, après l'ouverture de cette procédure et les premières décisions des autorités administratives dans ce cadre, le recourant n'a pas fait preuve de la diligence requise. Le grief d'arbitraire est donc mal fondé.
4.
Dès lors que les autorités cantonales pouvaient, sans violer le droit fédéral, refuser d'entrer en matière sur les critiques formulées par le recourant à l'encontre de l'autorisation de construire complémentaire (cf. supra, consid. 2 et 3), il n'incombe pas au Tribunal fédéral d'examiner les griefs visant cette procédure d'autorisation, notamment le grief de violation de l'art. 57 OC en raison de l'absence d'enquête publique, ou le grief de violation des principes de la coordination (art. 25a LAT).
5.
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable. Les frais judiciaires doivent être mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 65 al. 1 et 66 al. 1 LTF). Il aura en outre à verser des dépens à l'intimée Y.________ SA, assistée d'un avocat (art. 68 al. 1 et 2 LTF). Les collectivités publiques n'ont pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
3.
Une indemnité de 2'000 fr., à payer à Y.________ SA à titre de dépens, est mise à la charge du recourant.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des parties, à la commune de Port-Valais, au Conseil d'Etat et au Tribunal cantonal du canton du Valais.
Lausanne, le 28 août 2007
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: