Art. 82 lit. c LTF; droits politiques; validation partielle d’une initiative populaire cantonale; invalidation partielle et impossibilité d’exécution. Une initiative populaire ne doit être totalement annulée que si, après élimination des dispositions viciées, le texte restant ne constitue plus un tout cohérent correspondant encore à l’objectif principal des auteurs, ou si son objet est manifestement inexécutable. Le contrôle doit être exercé avec retenue, selon le principe in dubio pro populo et la proportionnalité. Un titre n’est trompeur que s’il est propre à induire en erreur les électeurs sur la portée essentielle du texte; les limitations découlant du droit supérieur peuvent être explicitées dans le matériel explicatif (consid. 2.2-2.7).
1C_147/2024
Arrêt du 8 août 2024
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Chaix, Haag, Müller et Merz.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
contre
Comité d'initiative AG!SSONS,
intimé,
Conseil d' É tat du canton de Vaud,
Château cantonal, 1014 Lausanne Adm cant VD, représenté par la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes du canton de Vaud (DGAIC), place du Château 1, 1014 Lausanne.
Objet
Droits politiques; validité de l'initiative populaire cantonale "Pour la fin des privilèges fiscaux des multinationales et une taxation juste vis-à-vis des PME",
recours contre l'arrêt de la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal du canton de Vaud du 8 février 2024 (CCST.2023.0009).
Le 22 mars 2023, le comité d'initiative AG!SSONS, composé de membres de l'association du même nom (ci-après: le comité d'initiative), a remis à la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes du canton de Vaud (ci-après: DGAIC) un projet de liste de signatures en vue du dépôt de l'initiative populaire cantonale intitulée "Pour la fin des privilèges fiscaux des multinationales et une taxation juste vis-à-vis des PME" (ci-après: l'initiative). L'initiative vise l'introduction, dans la Constitution vaudoise (Cst./VD, RS 131.231), d'un art. 167a ainsi libellé:
Art. 167a (Nouveau) - Non-octroi de privilèges fiscaux aux entreprises transnationales.
¹Dans la mesure de ses prérogatives et compétences, et afin de respecter les prétentions fiscales des États tiers et de garantir l'égalité de traitement entre sociétés locales et entités multinationales, l'État de Vaud et les autres collectivités publiques cantonales n'accordent aucun traitement fiscal privilégié, ni de réduction du taux d'imposition, ni aucun autre allégement fiscal, de quelque forme que ce soit, temporaires ou permanents, et quelle que soit la provenance ou la catégorie des revenus, à aucune société, personne morale, ou autre type de structure, à but lucratif.
²En particulier, les statuts spéciaux tels que les sociétés holding, sociétés mixtes ou sociétés de domicile ne bénéficient plus de traitements fiscaux privilégiés par rapport aux autres personnes morales. Les autorités ne concluent pas d'accords personnalisés avec une société en particulier, et n'accordent pas de privilèges dans un cas particulier.
³Les prix de transferts intragroupes abusifs facturés par des sociétés vaudoises sont sanctionnés par le canton; en particulier, les services qui ne sont pas attribuables à des activités économiques tangibles, démontrables et à des montants cohérents avec les prix du marché desdits services, et facturés à l'étranger à des sociétés appartenant au même groupe transnational, sont sujets à une amende à hauteur d'au moins 15 % des factures établies.
⁴En cas de délocalisation de société ou d'entreprise commerciale, ou de toute mesure équivalente à une délocalisation, notamment des actions résultant en une forte proportion d'emplois vaudois supprimés, l'État réclame le remboursement des subventions, exonérations et allégements fiscaux vaudois accordés durant les 10 dernières années, sous réserve de respect du droit supérieur.
⁵Pour l'application du présent article, l'État et les autres collectivités publiques ne diminuent pas les taux d'imposition actuellement en vigueur, ni l'objet ou l'assiette de l'impôt.
⁶Les lois vaudoises, les règlements, ainsi que les directives et ordonnances du Conseil d'État et les mandats d'organismes spécialisés tels que le Service de la Promotion de l'Économie et de l'Innovation (SPEI), sont adaptés pour mettre en oeuvre le présent article. Les autorités cantonales cessent de promouvoir activement le déplacement et la délocalisation depuis l'étranger de quartier-généraux et sociétés-mères d'entreprises étrangères, notamment via la promotion diplomatique internationale des avantages fiscaux vaudois.
⁷Le Grand Conseil adopte la législation d'application du présent article trois ans au plus tard après son acceptation par le peuple. Si les dispositions d'exécution n'entrent pas en vigueur dans ce délai, le Conseil d'État s'assure de prendre des mesures nécessaires, et les met en vigueur à cette échéance. Le règlement a effet jusqu'à l'entrée en vigueur des dispositions édictées par le Grand Conseil.
Par décision du 13 septembre 2023, le Conseil d'État du canton de Vaud a déclaré le projet d'initiative partiellement nul, considérant que l'alinéa 3 du projet d'art. 167a Cst./VD était contraire à la réglementation de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID, RS 642.14), celle-ci ne laissant pas subsister de compétence cantonale pour créer de nouvelles infractions dans le domaine visé. Pour le surplus, l'initiative a été validée, la numérotation des alinéas restants étant adaptée.
Philippe Miauton, Romaine Nidegger, Christophe Reymond et Olivier Rau ont saisi la Cour constitutionnelle du canton de Vaud d'un recours contre la décision du Conseil d'État en demandant la nullité totale de l'initiative, subsidiairement l'annulation des alinéas premier, deuxième et quatrième de l'art. 167a Cst./VD.
Par arrêt du 8 février 2024, la Cour constitutionnelle a partiellement admis le recours. L'alinéa 1 du projet d'art. 167a Cst./VD ne pouvait interdire l'application de mécanismes imposés par la LHID (tels que ceux de la patent box, les dispositifs concernant les réserves latentes, le principe de réduction fiscale maximale de 70%, de la réduction pour participation et des exonérations); la réserve des prérogatives et des compétences cantonales allait dans ce sens et permettait d'introduire ou, en l'occurrence, d'exclure certaines mesures d'allégement; en outre, une évolution de la LHID était possible. Cette disposition avait donc en l'état une portée restreinte, mais pas inexistante, et elle n'était pas inexécutable; elle apparaissait suffisamment claire et le titre de l'initiative n'était à cet égard pas trompeur. L'alinéa 2 confirmait l'abrogation des statuts spéciaux instaurée dès 2020 par la LHID et n'était donc pas contraire au droit supérieur. L'alinéa 3 (précédemment 4) violait en revanche le principe de non-rétroactivité et pouvait impliquer le remboursement de certains avantages imposés par le droit supérieur. L'alinéa 4 (précédemment 5) était lui aussi contraire au droit supérieur dès lors que la LHID déterminait l'objet ou l'assiette de l'impôt des personnes morales et ne laissait subsister aucune compétence cantonale. Les deux autres alinéas étaient conformes au droit supérieur. Amputée de ses alinéas 3 et 4, l'initiative conservait toutefois un objet cohérent correspondant à la volonté des initiants.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, Philippe Miauton, Romaine Nidegger, Christophe Reymond et Olivier Rau demandent au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt cantonal en ce sens que la nullité totale de l'initiative est constatée, subsidiairement que les alinéas 1 et 2 de l'art. 167a Cst./VD introduits par l'initiative sont déclarés nuls.
La Cour constitutionnelle renonce à se déterminer et se réfère à son arrêt. La DGAIC, agissant pour le Conseil d'État, se réfère à la décision du 13 septembre 2023 et à l'arrêt attaqué et conclut au rejet du recours, sans autres observations. Le comité d'initiative ne s'est pas déterminé.
Selon l'art. 82 let. c LTF, le Tribunal fédéral connaît des recours qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.
1.1. Cette disposition ouvre le recours contre l'ensemble des actes affectant les droits politiques et permet au citoyen de se plaindre de ce qu'une initiative populaire a été indûment soustraite au scrutin populaire (parce qu'elle a été déclarée totalement ou partiellement invalide), ou au contraire - comme en l'espèce - de contester la décision, prise par l'autorité cantonale, de valider une initiative populaire et de la présenter au vote populaire ou d'autoriser la récolte de signatures, pour autant que le droit cantonal charge l'autorité compétente de vérifier d'office la conformité des initiatives aux règles supérieures. Dans ce cas, le citoyen dispose d'une prétention à ce que ce contrôle obligatoire soit effectué correctement et à ce que le corps électoral soit dispensé de se prononcer sur des dispositions qui paraissent contraires au droit matériel supérieur (ATF 128 I 190 consid. 1.1; cf. ATF 134 I 172 consid. 1; arrêt 1C_644/2021 du 16 novembre 2022 consid. 1). En l'occurrence, l'art. 80 al. 1 Cst./VD prévoit qu'avant d'autoriser la récolte de signatures, le Conseil d'État valide les initiatives et constate la nullité de celles qui sont contraires au droit supérieur (let. a) ou violent l'unité de rang, de forme ou de matière (let. b). La décision du Conseil d'État peut faire l'objet d'un recours à la Cour constitutionnelle cantonale (al. 2). Cela ouvre la voie du recours au Tribunal fédéral pour violation des droits politiques.
1.2. La qualité pour recourir dans ce domaine appartient à toute personne disposant du droit de vote dans l'affaire en cause (art. 89 al. 3 LTF), même si elle n'a aucun intérêt juridique personnel à l'annulation de l'acte attaqué (ATF 130 I 290 consid. 1). La qualité pour agir des recourants, tous électeurs dans le canton de Vaud, est ainsi indiscutable.
Les recourants ne contestent pas les conclusions de la cour cantonale relatives à la conformité de l'initiative au droit supérieur. Ils relèvent toutefois qu'après l'invalidation de trois alinéas de l'art. 167a Cst./VD par le Conseil d'État puis la Cour constitutionnelle, seule une très faible partie des mesures prévues par l'initiative seraient applicables. Les recourants présentent un tableau de la quinzaine de mesures prévues afin de supprimer des privilèges fiscaux existants et relèvent que seul cinq d'entre elles (concernant l'exonération temporaire des entreprises nouvellement créées, la déduction supplémentaire des dépenses de recherche et de développement, la réduction de l'impôt sur le capital propre, la déduction pour l'autofinancement, la promotion économique pour les multinationales) pourraient déployer leurs effets, de sorte que la participation des citoyens au scrutin apparaîtrait totalement inutile. L'hypothèse d'une modification de la LHID augmentant la marge de manoeuvre des cantons dans ce domaine ne serait pas crédible puisque l'évolution du droit suisse va en sens inverse. Au regard de sa portée résiduelle très restreinte, le titre de l'initiative serait trompeur puisqu'il ne subsiste que quelques interdictions et que celles-ci concernent également les PME.
2.1. Selon l'art. 34 al. 2 Cst., la garantie des droits politiques protège la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de leur volonté. Les votations et élections doivent être organisées de telle manière que la volonté des électeurs puisse s'exercer librement. Cela implique en particulier une formulation adéquate des questions soumises au vote. Celles-ci ne doivent pas être rédigées dans des termes propres à induire en erreur le citoyen (ATF 133 I 110 consid. 8.1 et les arrêts cités). Les électeurs appelés à s'exprimer sur le texte de l'initiative doivent être à même d'en apprécier la portée, ce qui n'est pas possible si le texte est équivoque ou imprécis (cf. ATF 133 I 110 consid. 8).
2.2. L'invalidation partielle d'une initiative populaire découle du principe " in dubio pro populo " et vient concrétiser, en matière de droits politiques, le principe général de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.). Elle suppose notamment qu'après la suppression de certaines parties viciées, les dispositions restantes de l'initiative représentent encore un tout assez cohérent pour avoir une existence indépendante et correspondre à l'objectif principal visé par les initiants (ATF 130 I 185 consid. 5). Tel est le cas lorsque la partie restante de l'initiative forme un tout homogène qui suit la direction donnée par l'initiative complète, de sorte que l'initiative ne soit pas dépouillée de son contenu essentiel (ATF 134 I 172 consid. 2.1 et la jurisprudence citée; 125 I 21 consid. 7b).
2.3. Selon la jurisprudence, une initiative populaire doit être invalidée si son objet est impossible (ATF 128 I 190 consid. 5; arrêt 1C_146/2020 du 7 août 2020 consid. 3.2, in SJ 2021 I p. 61). Il ne se justifie pas, en effet, de demander au peuple de se prononcer sur un sujet qui n'est pas susceptible d'être exécuté. L'invalidation ne s'impose toutefois que dans les cas les plus évidents (ATF 139 I 292 consid. 7.4; arrêt 1C_146/2020 du 7 août 2020 consid. 3.2, in SJ 2021 I p. 61). L'obstacle à la réalisation doit être insurmontable: une difficulté relative est insuffisante, car c'est avant tout aux électeurs qu'il appartient d'évaluer les avantages et les inconvénients qui pourraient résulter de l'acceptation de l'initiative (ATF 128 I 190 consid. 5; 99 Ia 406 consid. 4c). Par ailleurs, l'impossibilité doit ressortir clairement du texte de l'initiative; si celle-ci peut être interprétée de telle manière que les voeux des initiants sont réalisables, elle doit être considérée comme valable (arrêt 1C_146/2020 du 7 août 2020 consid. 3.2, in SJ 2021 I p. 61). L'impossibilité peut être matérielle ou juridique.
2.4. Après l'invalidation par les autorités cantonales de trois des sept alinéas de l'art. 167a Cst./VD (soit les alinéas 3 à 5 du texte originel), seuls seront donc soumis à la récolte de signatures, puis éventuellement au scrutin, les alinéas 1, 2, 6 et 7 du texte originel. Cela comprend l'abrogation des traitements fiscaux privilégiés (al. 1 et 2), dispositions dont la valeur est déclarative dans la mesure où cette suppression résulte déjà de la réforme fiscale entrée en vigueur le 1er janvier 2020 (réforme fiscale et financement de l'AVS - RFFA; RO 2019 2395 2413; FF 2018 2565). Parmi les mesures de suppression d'avantages fiscaux découlant de l'initiative, cinq sur quinze (selon les recourants) pourraient déployer leurs effets: la renonciation aux allégements fiscaux en faveur des entreprises nouvellement créées (possibilité conférée aux cantons à l'art. 23 al. 3 LHID); la renonciation à la déduction supplémentaire des dépenses de recherche et de développement (art. 25a LHID); la renonciation à la réduction d'impôt pour le capital propre (art. 29 al. 3 LHID); la renonciation à la déduction pour autofinancement (art. 25a bis LHID). Les recourants relèvent que cette déduction n'est pas prévue dans le canton de Vaud, mais l'initiative aurait pour effet d'empêcher une introduction future. Enfin, l'initiative prévoit que les autorités cantonales cessent de promouvoir activement le déplacement et la délocalisation depuis l'étranger de quartiers-généraux et sociétés-mères d'entreprises étrangères, notamment via la promotion diplomatique internationale des avantages fiscaux vaudois.
Même en se trouvant amputée d'une partie importante de sa substance, l'initiative conserve un objet correspondant manifestement à la volonté de ses auteurs et formant un tout cohérent allant dans le sens du but recherché. On peut présumer qu'une suppression, même marginale, de certains avantages accordés aux entreprises multinationales, correspond à la volonté des initiants, lesquels ont d'emblée tenu compte (art. 167a al. 1
in initio Cst./VD) des limites inhérentes aux compétences cantonales. Les conditions posées pour une invalidation partielle sont ainsi respectées.
2.5. Telle qu'elle pourrait être soumise au scrutin, l'initiative litigieuse n'est pas non plus inexécutable puisqu'aucune des mesures proposées n'apparaît manifestement impossible à mettre en oeuvre. Il revient par conséquent aux initiants, le cas échéant au peuple, de décider s'ils souhaitent ou non l'accepter dans sa nouvelle teneur, avec les conséquences qui pourraient en résulter.
2.6. Les recourants estiment que le titre de l'initiative serait trompeur puisque les mesures prévues ne supprimeraient pas l'ensemble des privilèges fiscaux des multinationales et qu'elles frapperaient autant ces dernières que les PME. Avec raison, la cour cantonale s'est référée sur ce point à l'arrêt 1C_659/2012 du 24 septembre 2013 concernant l'initiative populaire genevoise "Pas de cadeaux aux multinationales. Initiative pour la suppression des allégements fiscaux": un tel titre n'a pas été considéré comme trompeur dans la mesure où l'initiative empêcherait effectivement, comme en l'espèce, d'accorder des allégements fiscaux aux multinationales (consid. 5). Le Tribunal fédéral a par ailleurs considéré dans le même arrêt que la question de savoir quelles proportions de sociétés multinationales et endogènes étaient concernées (soit en nombre de sociétés, soit en montant d'impôt) pourrait le cas échéant être abordée dans le message explicatif à l'attention des citoyens. En l'occurrence, l'expression "taxation juste vis-à-vis des PME" fait ressortir que ce genre d'entreprises est également visé. La portée exacte de l'initiative, en particulier après les invalidations prononcées par les instances cantonales, devra faire l'objet d'explications en vue de la récolte de signatures. L'incidence précise de l'initiative sur les deux types d'entreprises, notamment l'ampleur des allégements supprimés, devra être précisée à l'intention des signataires.
2.7. Les recourants considèrent enfin, à titre subsidiaire, que l'al. 1 de l'art. 167a Cst./VD devrait lui aussi être supprimé dès lors qu'il évoque l'interdiction générale des avantages fiscaux alors que seuls certains d'entre eux sont en définitive supprimés. Comme cela est relevé ci-dessus, la suppression des traitements fiscaux privilégiés n'est pas formulée de manière absolue, mais dans le cadre restreint des compétences cantonales. Les limitations apportées sur ce point par le droit supérieur ne nécessitent donc pas une reformulation ou une annulation de la disposition en question.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge des recourants qui succombent. Il n'est alloué de dépens ni à l'autorité intimée (art. 68 al. 3 LTF), ni au comité d'initiative qui n'a pas procédé.
Le recours est rejeté.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 fr., sont mis à la charge des recourants.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Conseil d'État du canton de Vaud ainsi qu'à la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal du canton de Vaud.
Lausanne, le 8 août 2024
Au nom de la I re Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Kneubühler
Le Greffier : Kurz