Art. 16d al. 1 let. b LCR; retrait de sécurité pour dépendance rendant inapte à la conduite. La dépendance au sens légal ne coïncide pas avec la dépendance médicale: il suffit qu’une consommation abusive d’alcool, répétée et insuffisamment contrôlée, révèle un risque accru de mise en circulation dans un état compromettant la sécurité du trafic (consid. 3.1-3.4). L’autorité peut se fonder sur une expertise pourvu qu’elle soit complète, circonstanciée et motivée; elle ne s’en écarte qu’en présence de motifs sérieux. La restitution d’un permis retiré pour une durée indéterminée peut être subordonnée à une abstinence contrôlée et à des suivis thérapeutiques pendant une période en principe de six à douze mois; le besoin professionnel de conduire n’est pas déterminant dans l’examen de l’aptitude à conduire (consid. 4.1-4.3).
1C_139/2023
Arrêt du 11 août 2023
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Chaix et Haag.
Greffière : Mme Rouiller.
Participants à la procédure
A.________, représentée par Me Alexandre Lehmann, avocat,
recourante,
contre
Service des automobiles et de la navigation du
canton de Vaud, avenue du Grey 110, 1014 Lausanne.
Objet
Retrait du permis de conduire,
recours contre l'arrêt de la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud du 17 février 2023 (CR.2022.0028).
A.________ est titulaire du permis de conduire pour les véhicules des catégories A1, B, B1, D1, BE, D1E, F, G et M. Elle a fait l'objet de quatre mesures de retrait de permis: un retrait de cinq mois prononcé le 6 août 2001 pour conduite en état d'ébriété; un retrait de douze mois prononcé le 26 octobre 2007 pour conduite en état d'ébriété (récidive); un retrait de quatre mois prononcé le 30 septembre 2009 pour non-respect de la priorité lors d'un changement de direction, avec accident; enfin, un retrait d'un mois prononcé le 13 mai 2019 pour conduite d'un véhicule avec visibilité fortement réduite. Elle a également fait l'objet d'un avertissement prononcé le 20 mars 2017 pour dépassement de la vitesse autorisée.
Le 18 août 2020, A.________ a été interpellée, au volant de son véhicule stationné, en possession de deux boulettes de cocaïne qu'elle venait d'acheter.
Sur requête du Service des automobiles et de la navigation du canton de Vaud (ci-après: SAN), A.________ s'est soumise, en mars 2021, à deux contrôles successifs auprès de l'Unité de médecine et de psychologie du trafic (UMPT) du Centre universitaire romand de médecine légale, lesquels ont mis en évidence la consommation de cocaïne.
Au vu de ces résultats et du préavis du médecin-conseil, le SAN a, par décision du 27 avril 2021, confirmée sur réclamation, retiré à titre préventif le permis de conduire de A.________; il a également ordonné, à titre de mesure d'instruction, la mise en oeuvre d'une expertise auprès d'un médecin de niveau 4 pour que les habitudes de consommation de drogues de A.________ sur les trois derniers mois soient analysées.
Aux termes du rapport établi le 15 mars 2022, l'UMPT a conclu que l'intéressée devait actuellement être considérée comme inapte à la conduite des véhicules à moteur du 1er groupe; l'UMPT suggérait plusieurs mesures avant que la restitution du permis de conduire puisse être envisagée.
Par courrier du 17 mars 2022, le SAN a informé A.________ qu'il envisageait, au vu du rapport de l'UMPT, de prononcer une mesure de retrait du permis de conduire. L'intéressée a déposé des observations le 26 avril 2022.
Par décision du 16 mai 2022, confirmée sur réclamation le 1er septembre 2022, le SAN a prononcé le retrait de sécurité du permis de conduire de A.________ pour une durée indéterminée et dès le 5 mai 2021, date de la notification de la décision de retrait préventif prononcée le 27 avril 2021.
Le SAN a subordonné la révocation de cette mesure à une abstinence de toute consommation d'alcool et de tous produits stupéfiants, contrôlée cliniquement et biologiquement, pendant au moins six mois précédant la demande de restitution du droit de conduire. A.________ devait également effectuer, pour une durée de six mois au moins précédant la demande de restitution du droit de conduire, un suivi alcoologique auprès de l'Unité socio-éducative du Service de médecine et des addictions et un suivi en lien avec les effets et méfaits des stupéfiants auprès du Centre d'aide et de prévention. Enfin, l'intéressée devait, au moment de demander la restitution du droit de conduire, présenter un rapport médical détaillé du psychiatre attestant de son aptitude à conduire, un préavis favorable du médecin-conseil du SAN et des conclusions favorables d'une expertise de contrôle auprès d'un médecin de niveau 4.
Par arrêt du 17 février 2023, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (ci-après: CDAP) a rejeté le recours formé par A.________ à l'encontre de la décision sur réclamation du SAN.
En substance, la CDAP a considéré, sur la base des conclusions de l'expertise de l'UMPT, que A.________ était inapte à la conduite en raison d'une dépendance à l'alcool au sens juridique et que les conditions posées à la restitution de son permis de conduire respectaient le principe de la proportionnalité.
A.________ forme un recours en matière de droit public. Elle demande principalement au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt cantonal et la décision sur réclamation en ce sens qu'elle est déclarée apte à la conduite et que son permis de conduire lui est restitué avec effet immédiat. Subsidiairement, elle conclut à ce qu'il lui soit restitué à la condition qu'elle effectue régulièrement des analyses attestant de sa non-consommation d'alcool. Plus subsidiairement encore, elle réclame le renvoi de la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Elle requiert également l'octroi de l'assistance judiciaire.
La CDAP conclut au rejet du recours et se réfère aux considérants de son arrêt. Invité à se déterminer, l'Office fédéral des routes se réfère à l'arrêt attaqué et conclut également au rejet du recours, sans autre observation. Le SAN ne s'est pas déterminé.
La voie du recours en matière de droit public, au sens des art. 82 ss LTF, est en principe ouverte contre une décision prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) au sujet d'une mesure administrative de retrait du permis de conduire (art. 82 let. a LTF), aucune des exceptions mentionnées à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. La recourante est particulièrement atteinte par la décision attaquée, qui confirme le retrait de son permis de conduire pour une durée indéterminée; elle a un intérêt digne de protection à son annulation. Elle a donc qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilité du recours sont au surplus réunies, de sorte qu'il convient d'entrer en matière.
Dans un premier grief, la recourante invoque une constatation inexacte et incomplète des faits par la CDAP.
La recourante reproche d'abord à la CDAP de ne pas avoir retenu que le rapport de l'UMPT du 15 mars 2022 faisait état, sur le plan médical, d'un état de santé compatible avec les exigences requises pour la conduite de véhicules à moteur du 1er groupe, à l'exception d'une acuité visuelle insuffisante sans correction optique. La recourante considère cet élément comme essentiel pour déterminer son aptitude à la conduite.
Elle fait également grief à la CDAP d'avoir retenu, sur la base de ses certificats de salaire, l'exercice d'une activité professionnelle à plein temps entre mars et juillet 2022 malgré la mesure de retrait de permis prononcée à son encontre. Or, elle soutient ne pas avoir travaillé pendant la période susmentionnée dans la mesure où elle avait été licenciée et libérée de son obligation de travailler. La recourante soumet, à l'appui de ses propos, un certificat médical daté du 9 mars 2023.
2.1. Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), hormis dans les cas visés à l'art. 105 al. 2 LTF (ATF 142 I 155 consid. 4.4.3). Selon l'art. 97 al. 1 LTF, le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (ATF 145 V 188 consid. 2). La partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées (cf. art. 106 al. 2 LTF). Les faits et les critiques invoqués de manière appellatoire sont irrecevables (ATF 145 I 26 consid. 1.3).
2.2. Le fait que l'état de santé de la recourante soit, sur le plan médical, compatible avec les exigences requises pour pouvoir conduire n'est pas pertinent dans le cadre du retrait de sécurité litigieux et n'influe nullement sur le sort de la présente cause. Le retrait de sécurité visé est en effet fondé sur une dépendance à l'alcool au sens juridique, laquelle ne correspond pas à la dépendance à l'alcool au sens médical. La question de savoir si le diagnostic posé par l'UMPT répond au critère d'inaptitude à la conduite liée à la dépendance figurant à l'art. 16d al. 1 let. b LCR est une question de droit (cf. consid. 3 ci-dessous) et non de fait.
Au surplus, une mesure de retrait de sécurité est fondée sur l'inaptitude à la conduite de la personne concernée; il n'est pas déterminant dans ce cadre que la personne intéressée doive disposer d'un permis de conduire pour des raisons professionnelles (cf. également consid. 4.3 ci-dessous). Partant, la question du statut professionnel de la recourante entre mars et juillet 2022 n'est pas pertinente et n'a aucune influence sur le sort de la cause.
Au vu de ce qui précède, les différents griefs de constatation inexacte des faits soulevés par la recourante doivent être écartés.
La recourante dénonce une violation de l'art. 16d al. 1 let. b LCR.
3.1. Aux termes de l'art. 16d al. 1 let. b LCR, qui met en oeuvre les principes posés aux art. 14 al. 2 let. c et 16 al. 1 LCR, le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire est retiré pour une durée indéterminée à la personne qui souffre d'une forme de dépendance la rendant inapte à la conduite. L'existence d'une dépendance à l'alcool est admise si la personne concernée consomme régulièrement des quantités exagérées d'alcool, de nature à diminuer sa capacité à conduire des véhicules automobiles, et qu'elle se révèle incapable de se libérer ou de contrôler cette habitude par sa propre volonté. La dépendance doit être telle que la personne intéressée présente plus que tout autre automobiliste le risque de se mettre au volant dans un état ne lui permettant plus d'assurer la sécurité de la circulation. La notion de dépendance au sens des art. 14 al. 2 let. c et 16d al. 1 let. b LCR ne recoupe pas la notion médicale de dépendance à l'alcool, dans la mesure où la première permet déjà d'écarter du trafic les personnes qui, par une consommation abusive d'alcool, se mettent concrètement en danger de devenir dépendantes au sens médical (ATF 129 II 82 consid. 4.1; arrêt 1C_131/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.3).
La décision de retrait de sécurité du permis pour cause d'inaptitude à la conduite au sens de l'art. 16d al. 1 let. b LCR constitue une atteinte grave à la personnalité et à la sphère privée de la personne intéressée; elle doit donc reposer sur une instruction précise des circonstances déterminantes (cf. ATF 139 II 95 consid. 3.4.1; arrêt 1C_459/2022 du 9 mars 2023 consid. 3.1). L'autorité compétente doit, avant d'ordonner un tel retrait, éclaircir d'office la situation de la personne concernée. Si elle met en oeuvre une expertise, l'autorité est liée par celle-ci et ne peut s'en écarter que si elle a de sérieux motifs de le faire (cf. ATF 142 IV 49 consid. 2.1.3; 140 II 334 consid. 3; arrêt 1C_294/2018 du 21 septembre 2018 consid. 5.1). En particulier, il faut que les points litigieux aient fait l'objet d'une étude circonstanciée, que le rapport d'expertise se fonde sur des examens complets, qu'il ait été établi en pleine connaissance de l'anamnèse, que la description du contexte médical et l'appréciation de la situation médicale soient claires et enfin que les conclusions de l'expert soient dûment motivées (ATF 134 V 231 consid. 5.1; 125 V 351 consid. 3a; arrêt 1C_152/2019 du 26 juin 2019 consid. 3.1).
3.2. La recourante fait en premier lieu grief à la CDAP d'avoir retenu qu'elle présentait une dépendance à l'alcool sous l'angle médical. Une telle dépendance nécessite que trois critères issus de la Classification internationale des maladies de l'OMS (CIM-10) soient réunis en même temps au cours de l'année écoulée. Or, dans le cas d'espèce, le rapport d'expertise de l'UMPT n'identifiait que deux critères. La recourante considère ainsi qu'il n'a pas été établi qu'elle était dépendante à l'alcool et plus à risque que toute autre personne de se mettre au volant dans un état ne garantissant pas une conduite sûre. A cet égard, elle estime qu'une seule suspicion ne serait pas suffisante pour justifier un retrait de sécurité.
3.2.1. La CDAP considère que le fait que l'UMPT n'ait retenu que deux des critères de dépendance établis par la CIM-10 n'empêche pas qu'une dépendance à l'alcool au sens juridique soit établie, dès lors que les notions de dépendance médicale et juridique ne se recoupent pas. Ainsi, contrairement à ce que soutient la recourante, l'autorité précédente retient non pas une dépendance à l'alcool au sens médical, mais seulement au sens juridique de l'art. 16d al. 1 let. b LCR.
3.2.2. Pour confirmer la décision du SAN, la CDAP s'est fondée, sans que cela ne soit discutable, sur les conclusions du rapport d'expertise de l'UMPT. Elle a ainsi retenu que la recourante avait eu une consommation d'éthanol excessive dans les deux mois ayant précédé le prélèvement effectué le 13 décembre 2021 (36 pg/mg EtG, une valeur supérieure à 30 pg/mg parlant en faveur d'une consommation abusive; cf. ATF 140 II 334 consid. 7). La CDAP a également estimé que ce résultat était corroboré par le rapport du psychiatre de la recourante, établi en février 2022, qui faisait état d'une consommation excessive d'alcool par la recourante depuis décembre 2021. Toujours sur la base du rapport d'expertise, la CDAP a considéré que la recourante sous-estimait sa consommation et que sa situation personnelle et professionnelle, actuellement délicate, fragilisait sa capacité à résister à l'alcool. La recourante ne parvenait pas à modérer sa consommation d'alcool par sa propre volonté, ce qui avait notamment entraîné la prescription d'un traitement aversif par Selincro en février 2022. Enfin, la précédente dépendance de la recourante à la cocaïne augmentait le risque de passage à une dépendance à l'alcool.
Sur cette base, la CDAP a jugé que le critère de dépendance au sens de l'art. 16d al. 1 let. b LCR était en l'espèce réalisé, justifiant le prononcé d'un retrait de sécurité du permis de conduire pour une durée indéterminée. Contrairement à ce que soutient la recourante, le rapport de l'UMPT établit une consommation abusive d'alcool et un risque de dépendance. La recourante ne remet d'ailleurs pas l'expertise en cause, se contentant de critiquer les conclusions qu'en tire l'autorité précédente. Par conséquent, l'appréciation de la CDAP, qui se conforme à l'avis de l'UMPT, n'est pas critiquable.
3.3. La recourante soutient encore que l'expertise ordonnée par le SAN était destinée à évaluer une éventuelle consommation de drogues et non sa consommation d'alcool. Il ne pourrait dès lors lui être reproché d'avoir consommé de l'alcool, d'autant plus qu'elle était sous le coup d'une interdiction de conduire qu'elle respectait.
La recourante ne conteste pas avoir reçu les recommandations de l'UMPT en vue de la réalisation de l'expertise. Celles-ci préconisent notamment un arrêt complet de la consommation d'alcool ou une limitation à deux boissons standards par semaine, ainsi qu'un arrêt de la consommation de produits stupéfiants illicites, de cannabis légal et de médicaments non prescrits.
La recourante savait donc devoir surveiller sa consommation d'alcool et connaissait les conséquences d'éventuels manquements. Elle ne peut donc se prévaloir du fait que, sous le coup d'un retrait de permis préventif en lien avec la consommation de stupéfiants, elle n'avait nullement besoin de modérer sa consommation d'alcool.
3.4. C'est donc sans violer le droit fédéral que la Cour cantonale a jugé la décision du SAN conforme à l'art. 16d al. 1 let. b LCR; le grief doit être écarté.
La recourante fait grief à la CDAP d'avoir considéré que les conditions posées à la restitution de son permis de conduire étaient conformes au principe de la proportionnalité. Au vu du lieu où elle habite et de sa profession de gérante immobilière, il lui serait nécessaire de pouvoir conduire; elle estime par conséquent que son permis devrait lui être restitué immédiatement, le maintien de son droit à conduire pouvant être subordonné à un contrôle de son abstinence et à un suivi médical.
4.1. La recourante ne conteste pas, avec raison, que la restitution du droit de conduire après un retrait de sécurité prononcé en raison d'une dépendance à l'alcool doive être soumise à des conditions.
L'art. 17 al. 3 LCR prévoit en effet que le permis de conduire, qui a été retiré pour une durée indéterminée en application de l'art. 16d al. 1 LCR, peut, à certaines conditions, être restitué à son titulaire passé l'éventuel délai d'épreuve prévu par la loi ou imparti par l'autorité. Selon la jurisprudence, l'automobiliste devra apporter la preuve de son aptitude par une abstinence contrôlée pendant une période fixée habituellement entre six et douze mois (cf. ATF 131 II 248 consid. 4.1; 129 II 82 consid. 2.2; arrêts 1C_309/2018 du 8 mars 2019 consid. 4; 1C_463/2016 du 13 janvier 2017).
4.2. Le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.) exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés - règle de l'aptitude -, que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive - règle de la nécessité -, et qu'il existe un rapport raisonnable entre le but et les intérêts publics ou privés compromis - principe de la proportionnalité au sens étroit - (cf. ATF 146 I 157 consid. 5.4; 140 I 168 consid. 4.2.1).
4.3. En l'occurrence, l'UMPT a conclu que la recourante était inapte à la conduite. Il a notamment recommandé l'instauration, d'une part, de contrôles capillaires pendant six mois au moins pour confirmer l'abstinence de toute consommation d'alcool et, d'autre part, d'analyses toxicologiques pour une durée de six mois au minimum afin de s'assurer de l'abstinence de toute consommation de produit stupéfiant illicite. La recourante doit au surplus faire l'objet, pendant six mois au minimum, de suivis socio-thérapeutiques en lien avec la consommation d'alcool et de stupéfiants. L'autorité ne pouvait s'écarter de cette expertise que s'il existait des motifs valables et sérieux de le faire (cf. consid. 3.1 ci-dessus), ce que la recourante ne prétend pas.
Au vu du résultat des analyses toxicologiques effectuées et du contenu du rapport de l'UMPT (cf. consid. 3.2.2 ci-dessus), soumettre la recourante à des contrôles visant à s'assurer de son abstinence pendant une période de six mois n'apparaît pas excessif. Une telle mesure paraît également conforme à la jurisprudence, qui confirme habituellement des périodes d'abstinence contrôlée de six à douze mois en cas de dépendance (cf. consid. 4.1 ci-dessus). Compte tenu du danger indiscutable que représente la conduite sous l'influence de l'alcool pour les usagers de la route et du fait que la recourante a déjà, à deux reprises (en 2001 et 2007), été visée par un retrait de permis pour conduite en état d'ébriété, les conditions imposées par le SAN dans le cas d'espèce paraissent raisonnables et aptes à protéger l'intérêt public que représente la sécurité du trafic.
La recourante se prévaut du fait qu'il lui serait pratiquement impossible de retrouver un emploi sans disposer de son permis de conduire. Cela n'entre cependant pas en ligne de compte en matière de retrait de sécurité, dès lors que, dans ce cadre, c'est l'aptitude à la conduite elle-même qui est remise en cause.
Par ailleurs, la recourante indique avoir fortement limité sa consommation d'alcool et être parfaitement capable de s'abstenir d'en consommer avant de prendre le volant. Elle considère ainsi pouvoir se soumettre à des analyses médicales pour attester de son abstinence. Dans un courriel adressé au SAN en septembre 2022, la recourante indique aussi avoir entamé des démarches auprès du Centre d'aide et de prévention. Ainsi, si elle estime que les conditions posées à la révocation de la mesure instituée par la décision du 16 mai 2022 sont remplies, il lui appartient de solliciter la restitution de son permis de conduire auprès de l'autorité compétente afin que celle-ci puisse apprécier les différents éléments dont la recourante se prévaut.
Partant, le grief de violation du principe de proportionnalité doit être rejeté.
Le recours doit donc être rejeté. Cette issue, d'emblée prévisible au vu des principes clairs rappelés ci-dessus, conduit au rejet de la demande d'assistance judiciaire (art. 64 al. 1 LTF). La recourante supporte par conséquent les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF), lesquels sont fixés en tenant compte de sa situation financière qui n'apparaît pas favorable.
Le recours est rejeté.
La demande d'assistance judiciaire est rejetée.
Les frais judiciaires, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge de la recourante.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal et au Service des automobiles et de la navigation du canton de Vaud, ainsi qu'à l'Office fédéral des routes.
Lausanne, le 11 août 2023
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Kneubühler
La Greffière : Rouiller