1C_122/2017
Arrêt du 13 février 2018
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Président,
Fonjallaz et Chaix.
Greffière : Mme Arn.
Participants à la procédure
contre
E.________ SA, représentée par Me Frédéric Delessert, avocat,
intimée,
Commune de Fully, Administration communale, rue de l'Eglise 46, 1926 Fully, représentée par
Me Célia Darbellay, avocate,
Conseil d'Etat du canton du Valais, place de la Planta, Palais du Gouvernement, 1950 Sion.
Objet
Autorisation de construire une halle comprenant garages, ateliers et stations de lavage,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
du Valais, Cour de droit public, du 20 janvier 2017
(A1 16 105).
La société E.________ SA (dont le but est l'exploitation d'une entreprise de transport, de terrassement, de génie civil et de gravières) a déposé une demande visant à édifier, sur la parcelle n° 8017 de la commune de Fully, une halle (d'une longueur de 49.40 mètres et d'une largeur allant de 14.33 à 16 mètres) qui intègre quatre garages fermés dans sa partie nord, deux stations de lavage pour châssis et moteur dans sa portion médiane et quatre ateliers de réparations du côté sud. Le projet prévoit également de couvrir une partie de l'espace compris entre la future halle et le bâtiment qu'elle loue sur la parcelle de base n° 8018, pour y abriter des véhicules et machines; est encore prévue la création de trois aires de stationnement offrant au total 27 places destinées au personnel. Ces parcelles sont classées en zone artisanat différée selon le plan d'affectation des zones (PAZ) et le règlement des constructions (RCC) de la commune de Fully, approuvés par le Conseil d'Etat le 27 octobre 1984. Les parcelles constructibles voisines se trouvent dans la même zone, à l'exception de celles situées à l'ouest de la section nord-sud du chemin communal de la Maraîche colloquées en zone faible densité différée; une zone agricole s'étend au sud du projet.
Mis à l'enquête publique le 16 août 2013, le projet a suscité plusieurs oppositions dont celle de A.A.________ et B.A.________, copropriétaires de la parcelle n° 8007 - séparée du projet par le chemin de la Maraîche et classée également en zone artisanale différée -, ainsi que celle de C.________, propriétaire du bien-fonds n° 7977, sis en zone faible densité différée, au nord-ouest du projet.
Après avoir recueilli les préavis des services cantonaux (lesquels font l'objet d'une synthèse du 10 juillet 2014), le Conseil municipal a, le 22 juillet 2014, écarté les oppositions précitées et délivré l'autorisation de construire assortie notamment des conditions posées par le Service de la protection de l'environnement (SPE) et la notice acoustique du 16 juin 2014 réalisée par F.________ Sàrl.
Le 2 mars 2016, le Conseil d'Etat a rejeté le recours déposé conjointement par A.A.________ et B.A.________ ainsi que C.________ contre la décision communale du 22 juillet 2014. En substance, il a considéré que les prénommés ne pouvaient pas se prévaloir des dispositions du RCC et du PAZ en cours de révision et a écarté leur critique concernant les degrés de sensibilité au bruit (DS) III et IV tenus pour applicables dans les zones artisanale, respectivement faible densité; sur ce point, il a retenu que le RCC ne fixait pas de DS et que ceux-ci avaient été déterminés à des niveaux non critiquables par le Service du développement territorial (SDT) et le SPE.
Par arrêt du 20 janvier 2017, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du Valais a rejeté le recours déposé conjointement par A.A.________ et B.A.________, C.________ et D.________ (ci-après: les époux A.________ et consorts).
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, les époux A.________ et consorts demandent principalement au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt du 20 janvier 2017 en ce sens que les oppositions sont admises et l'autorisation de construire annulée. Ils concluent subsidiairement au renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision au sens des considérants.
Le Tribunal cantonal et le Conseil d'Etat renoncent à se déterminer. Aux termes de leurs observations respectives, la Commune et l'intimée concluent au rejet du recours. Quant à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV), il estime le projet conforme au droit de la protection de l'environnement. Les recourants répliquent. Aux termes d'ultimes observations, l'intimée, la Commune et les recourants persistent dans leur conclusions.
Par ordonnance du 21 mars 2017, le Président de la Ire Cour de droit public a admis la requête d'effet suspensif présentée par les recourants.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 lit. d LTF) dans le domaine du droit public des constructions (art. 82 lit. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
Selon la jurisprudence, le voisin a qualité pour agir lorsque son terrain jouxte celui du constructeur ou se trouve à proximité immédiate de celui-ci (ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174; 115 Ib 508 consid. 5c p. 511). Tel est notamment le cas des propriétaires des parcelles nos 8007 et 7977 voisines du projet de construction litigieux qu'ils tiennent entre autres pour non conforme à la législation sur la protection contre le bruit. Ayant par ailleurs pris part à la procédure devant la cour cantonale, les recourants précités ont qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Dans ces circonstances, la qualité pour recourir de D.________ qui agit conjointement avec ces derniers, peut demeurer indécise, comme elle l'a été devant le Tribunal cantonal.
Les autres conditions de recevabilité sont par ailleurs réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
Dans le cadre de l'échange d'écritures, les recourants produisent plusieurs documents ne figurant pas au dossier cantonal, à savoir une notice acoustique établie le 9 mars 2017 par F.________ Sàrl concernant un projet prévu par l'intimée sur les parcelles n
os 8019 et 8021, la demande d'autorisation de construire de ce projet déposée le 5 avril 2017, ainsi qu'une autre demande d'autorisation de construire du 2 novembre 2004.
Selon l'art. 99 al. 1 LTF, aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente (ATF 135 I 221 consid. 5.2.4; 133 IV 342 consid. 2.1). Il en va de même des faits et pièces postérieurs à l'arrêt entrepris (vrais nova; ATF 139 III 120 consid. 3.1.2; 133 IV 342 consid. 2.1; arrêt 5A_306/2016 du 7 juillet 2016 consid. 2.2). Par conséquent, la notice acoustique du 9 mars 2017 et la demande d'autorisation de construire du 5 avril 2017 sont d'emblée irrecevables puisqu'elles sont postérieures à l'arrêt attaqué (du 20 janvier 2017). Quant à la demande d'autorisation de construire déposée en 2004, les recourants ne démontrent pas qu'ils auraient été empêchés de la produire en instance cantonale; au demeurant, ce document n'apparaît pas de nature à influer sur le sort de la présente procédure (cf. infra consid. 6).
Dans un premier grief, les recourants se plaignent de l'établissement arbitraire des faits en lien avec la notice acoustique du 16 juin 2014 réalisée par le bureau F.________ Sàrl.
3.1. Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Le recourant ne peut critiquer la constatation de faits importants pour le jugement de la cause que si ceux-ci ont été établis en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement inexacte (art. 97 al. 1 LTF), c'est-à-dire arbitraire et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (ATF 137 I 58 consid. 4.1.2 p. 62 et les références). Il appartient au recourant de démontrer le caractère arbitraire par une argumentation répondant aux exigences de l'art. 42 al. 2 LTF, respectivement de l'art. 106 al. 2 LTF. Le Tribunal fédéral n'entre ainsi pas en matière sur les critiques de nature appellatoire (ATF 140 III 264 consid. 2.3 p. 266).
3.2. Les recourants affirment que la notice acoustique litigieuse ne comprendrait aucune donnée relative à un examen effectué sur le chemin de la Maraîche; ils se prévalent du fait que le rapport évoquerait le trafic sur les accès est et ouest, et non pas sur le chemin en question. En l'occurrence, il est douteux que le grief des recourants, tel qu'il est formulé, réponde aux exigences de motivation accrue de l'art. 106 al. 2 LTF. Quoi qu'il en soit, il ressort de la notice acoustique, plus précisément du point 4.1 (" Trafic induit ") ainsi que du plan figurant en page 6 que les émissions provenant du trafic sur le chemin de la Maraîche ont été prises en compte; l'expert souligne d'ailleurs, aux termes de son analyse, qu'il est nécessaire que le trafic poids lourds se fasse uniquement sur le chemin de la Maraîche en direction de la route cantonale RC-VS 503 (cf. pt. 6 " conclusions ").
Pour le reste, les critiques dirigées contre ce rapport de bruit, tel le fait qu'il serait notoire que le bruit d'un camion dépasse nettement 70 db à 15 mètres, sont purement appellatoires et donc irrecevables. Le premier moyen des recourants peut dès lors être écarté.
Les recourants se plaignent ensuite d'une violation de leur droit d'être entendus à plusieurs titres.
4.1. Le droit d'être entendu, garanti à l'art. 29 al. 2 Cst., comprend notamment celui de produire ou de faire administrer des preuves, à condition qu'elles soient pertinentes et de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 229 et les arrêts cités). Le droit d'être entendu n'empêche pas le juge de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de se forger une conviction et que, procédant de manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, il a la certitude qu'elles ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 141 I 60 consid. 3.3 p. 64 et l'arrêt cité). Ce refus d'instruire ne viole ainsi le droit d'être entendu des parties que si l'appréciation anticipée de la pertinence du moyen de preuve offert, à laquelle le juge a procédé, est entachée d'arbitraire (ATF 141 I 60 consid. 3.3 p. 64 et les références citées).
4.2. Les recourants critiquent tout d'abord le refus de l'instance précédente d'ordonner une expertise judiciaire neutre, en se prévalant du fait que l'expertise privée avait été effectuée sur mandat de l'intimée et qu'elle comporterait de nombreux manquements. Leur critique est vaine. Les intéressés semblent en particulier perdre de vue que le rapport acoustique litigieux a été exigé de l'intimée en cours de procédure par le SPE avec diverses instructions. Conformément à la loi sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE; RS 814.01), l'autorité compétente peut, le cas échéant, prendre sa décision sur la base des données qu'elle requiert de l'auteur du projet (cf. art. 25 al. 1 in fine LPE [pronostic de bruit], art. 46 LPE [obligation générale de renseigner]). Quoi qu'en pensent les intéressés, l'intervention d'un expert mandaté par l'autorité n'est pas exigée par la législation applicable (cf. arrêt 1A.196/1996 du 19 novembre 1996 consid. 2c). De plus, comme relevé par l'instance précédente, le SPE a, sur la base de cette notice acoustique et du dossier d'autorisation de construire, vérifié la conformité du projet aux normes en vigueur en matière de protection contre le bruit et a confirmé les conclusions de l'expert. Par ailleurs, l'OFEV a également procédé à un examen attentif du rapport acoustique et a considéré que, nonobstant certains défauts entachant ce document, les exigences en matière de protection contre le bruit seront respectées sur l'ensemble du périmètre.
Les recourants se plaignent ensuite d'une violation de leur droit d'être entendus en tant que l'instance précédente aurait refusé d'exiger l'édition du rapport de contrôle de bruit qu'aurait effectué la Commune dans le cadre de la présente procédure. Dans leur mémoire de recours, ils n'exposent toutefois aucun élément propre à démontrer l'existence d'un tel rapport. La Commune a, à cet égard, souligné, dans sa réponse, avoir produit l'entier de son dossier et n'avoir jamais établi un tel rapport, ajoutant n'avoir pas pour pratique de le faire puisque ses décisions doivent être coordonnées avec le SPE. L'instance précédente n'a dès lors pas vers é dans l'arbitraire en refusant de donner suite à la demande des recourants. Par ailleurs, en tant qu'ils font valoir au stade de la réplique qu'un contrôle aurait été effectué par un policier communal suite aux réclamations de plusieurs habitants, ils invoquent un fait non constaté par l'autorité précédente et donc irrecevable (cf. supra consid. 3); au demeurant, un éventuel rapport d'un agent de police n'apparaît pas déterminant pour juger de la conformité du projet aux prescriptions relatives à la protection contre le bruit.
Les recourants contestent ensuite la validité de la réglementation communale fixant les degrés de sensibilité au bruit (DS) pour la zone concernée, à savoir DS III pour la zone faible densité et DS IV pour la zone artisanat différée. Dans ce contexte, ils invoquent également une violation du principe de la bonne foi, estimant avoir été en droit de mettre leur confiance dans les informations données par la Commune suggérant que le DS de leurs parcelles n'était pas supérieur à II et III; ils se prévalent essentiellement du fait que le RCC accessible sur le site Internet de la Commune ne mentionnait pas les DS et que celle-ci a attendu plus de trois ans de procédure pour transmettre les documents censés attester les DS contestés.
5.1. Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu (ATF 141 V 530 consid. 6.2 p. 538; 131 II 627 consid. 6.1 p. 637 et les références citées).
5.2. En l'espèce, la cour cantonale a retenu que l'assemblée primaire de Fully avait, par décision du 21 décembre 1988, adopté formellement dans son RCC des DS pour la zone faible densité (DS III) et pour la zone artisanat différée (DS IV) et que cette décision avait été homologuée par le Conseil d'Etat le 12 avril 1988. Dans leur écriture, les recourants contestent la validité de cette décision du 21 décembre 1988, en se prévalant du fait qu'elle n'aurait été signée que le 23 septembre 1997 et qu'elle serait restée inconnue durant près de 30 années. Sur ce point, la cour cantonale a toutefois considéré que la date du 23 septembre 1997 était celle à laquelle l'extrait du procès-verbal de la décision litigieuse - produit par la Commune en instance cantonale - avait été établi. Dans la mesure où les recourants n'ont pas soulevé, ni a fortiori démontré, le caractère manifestement inexact de cette dernière constatation de fait, il n'y a pas lieu de s'en écarter. L'instance précédente pouvait dès lors, sans sombrer dans l'arbitraire, considérer que les DS III et IV avaient été fixés dans le RCC pour les zones concernées par la présente procédure. Le fait que la Commune se soit prévalue tardivement de ces documents (extraits du procès-verbal de l'assemblée primaire de Fully du 21 décembre 1988 et de celui de la séance du Conseil d'Etat du 12 avril 1989; copie de l'avis paru au Bulletin Officiel du 11 novembre 1988) et que les DS ne soient pas indiqués sur son site Internet ne permet pas de modifier cette appréciation.
Les recourants invoquent ensuite en vain une violation du principe de la bonne foi. Ils ne peuvent en effet tirer avantage du fait que la version du RCC en ligne sur le site Internet de la Commune ne mentionnait pas les DS. En effet, comme relevé par les instances précédentes, les informations disponibles sur ce site Internet ne sauraient, en cas de divergence, prévaloir sur les documents officiels qui seuls font foi. Les recourants ne peuvent en outre se prévaloir d'aucune assurance concrète de la part de la Commune quant au DS applicable à leurs parcelles.
Invoquant enfin une violation du principe de l'égalité de traitement, les recourants se plaignent du fait que la future réglementation communale aurait été appliquée à un autre administré. lls reprochent à l'instance précédente de ne pas avoir tenu compte de l'effet anticipé positif du futur PAZ.
6.1. Les recourants tentent vainement de se prévaloir de la révision du PAZ et du RCC, actuellement en cours, qui colloquerait la parcelle n° 8017 concernée par le projet dans la zone villa soumise à un DS II. En effet, selon l'arrêt entrepris, la future réglementation communale n'a pas encore été homologuée. Or, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'effet anticipé positif - à savoir l'application du droit futur qui n'est pas encore en vigueur en lieu et place du droit actuel - n'est en principe pas admissible (cf. ATF 136 I 142 consid. 3.2 et les réf. cit.; MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, Droit administratif, vol. I, 3
e éd. 2012, p. 205); il se heurte en effet à l'impératif de la sécurité du droit et au principe de la légalité (cf. ATF 125 II 278 consid. 4c p. 282; cf. ALEXANDER RUCH, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [éd.], Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n. 55 ad art. 27 LAT; cf. ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n. 446-447 ss p. 197; cf. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7e éd. 2016, n. 299). Les recourants ne font valoir aucun motif qui permettrait de s'écarter de ce principe; ils se contentent en effet d'affirmer de manière péremptoire que la nouvelle réglementation offrirait une meilleure protection des droits fondamentaux des administrés contre les nuisances externes de l'air et du bruit.
Pour le reste, les recourants ne remettent pas en cause le raisonnement du T ribunal cantonal concernant l'effet anticipé négatif. Celui-ci permet à l'autorité compétente de refuser l'autorisation de construire lorsque le projet est conforme à la planification en vigueur, mais contraire à la planification projetée (cf. ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, op. cit., n. 448 ss p. 197 s.). L'effet anticipé négatif doit reposer sur une base légale. Or, le Tribunal cantonal a constaté que celle-ci n'existait pas en droit cantonal valaisan, ce que les recourants ne contestent pas. Par ailleurs, l'instance précédente a retenu - de manière à lier le Tribunal fédéral (cf. supra consid. 3) - que les parcelles concernées par le projet de l'intimée n'avaient pas été classées en zone réservée au sens de l'art. 27 LAT, zone dans laquelle rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du futur plan d'aménagement (art. 27 al. 1 in fine LAT). Dans ces circonstances, la Commune a, à juste titre, appliqué le droit en vigueur au moment de la décision d'autorisation de construire.
Le grief d'inégalité de traitement des recourants doit en l'espèce être écarté. En effet, selon la jurisprudence, le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut en règle générale sur celui de l'égalité de traitement. Le justiciable ne peut donc généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas (ATF 139 II 49 consid. 7.1 p. 61). Les recourants n'ont par ailleurs pas invoqué, ni démontré, que les conditions pour une exception au principe " pas d'égalité dans l'illégalité " seraient réunies.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté, dans la mesure de sa recevabilité, aux frais des recourants qui succombent (art. 66 al. 1 LTF). L'intimée, qui a agi par l'intermédiaire d'un avocat, a par ailleurs droit à des dépens, à la charge solidaire des recourants (art. 68 al. 1 LTF).
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 francs, sont mis à la charge des recourants.
Les recourants verseront solidairement à l'intimée la somme de 3'000 francs à titre de dépens.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties et de la Commune de Fully, au Conseil d'Etat du canton du Valais, au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, et à l'Office fédéral de l'environnement.
Lausanne, le 13 février 2018
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Merkli
La Greffière : Arn