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1C_102/2007 /viz
Arrêt du 24 août 2007
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président,
Aeschlimann et Reeb.
Greffier: M. Kurz.
Parties
A.________,
recourant, représenté par Me Christian Dénériaz, avocat,
contre
Administration fédérale des douanes,
Direction générale des douanes,
Monbijoustrasse 40, 3003 Berne,
Tribunal administratif fédéral, Cour I,
case postale, 3000 Berne 14.
Objet
résiliation ordinaire des rapports de travail,
recours en matière de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif fédéral du 15 mars 2007.
Faits :
A.
A.________, né en 1954 est entré à l'Administration fédérale des douanes (AFD) en 1977. En octobre 2003, il a fait l'objet d'une mesure disciplinaire pour des dédouanements sans vérifications d'usage, défaut d'introduction d'une procédure pénale et attitude de non coopération; il a été transféré à l'inspection des douanes de Vallorbe-Chavornay. Le 11 août 2004, un avertissement lui a été infligé, pour un autre défaut d'introduction de procédure pénale; en cas de nouveau manquement dans les prestations ou le comportement, le contrat de travail serait résilié. Selon l'entretien d'évaluation du 31 mai 2005, plusieurs manquements ont été constatés: propos injurieux avec un collègue, réflexions inappropriées à l'égard d'usagers ou de collègues, deux cas douteux d'absence pour maladie, manque d'intérêt pour le trafic rural et la gestion des justificatifs, refus injustifié d'une demande de transit hors d'heures. Il s'en est suivi une évaluation de niveau "B" et une réduction de salaire. En 2005, il a refusé sans raison un dédouanement de véhicule, engageant la responsabilité de la Direction d'arrondissement; il fut contraint de participer aux frais de dédommagement, selon décision du 28 septembre 2005.
Le 16 janvier 2006, La Direction d'arrondissement III (DA) lui a fait part de son intention de résilier les rapports de travail pour le 31 juillet 2006. A.________ s'y est opposé, demandant son transfert au sein du Service des tarifs à Berne. Par décision du 27 avril 2006, la DA a résilié les rapports de service pour le 30 novembre 2006, en raison des manquements qui lui avaient été reprochés jusqu'ici et faute d'amélioration dans ses prestations et son comportement, en dépit notamment d'un avertissement.
B.
Le 5 septembre 2006, la Direction générale des douanes (DGD) a confirmé cette décision: l'intéressé avait lui-même provoqué les conflits dans les offices où il avait travaillé, et ne pouvait se prétendre victime d'une cabale.
C.
Par arrêt du 15 mars 2007, le Tribunal administratif fédéral (TAF) a rejeté le recours formé par A.________. Les faits reprochés à ce dernier avaient été largement confirmés par des enquêtes internes et avaient fait pour la plupart l'objet de décisions entrées en force. Le recourant avait persisté dans son attitude malgré un avertissement, de sorte que le rapport de confiance était rompu. Compte tenu des nombreux conflits avec ses collègues et ses supérieurs, rien ne permettait d'admettre qu'un simple changement du lieu de travail permettrait de résoudre les problèmes d'ordre relationnel du recourant. Les témoignages proposés par le recourant, tant devant la DGD que devant le TAF, ne permettraient pas de modifier cette appréciation, et il pouvait y être renoncé. Le grief d'inopportunité a lui aussi été écarté. La demande subsidiaire d'indemnité, fondée sur l'art. 19 al. 3 LPers, a été également rejetée.
D.
A.________ forme un recours contre ce dernier arrêt. Il conclut à l'annulation de la décision du 27 avril 2006, confirmée sur recours, et à son affectation dans un travail pouvant être raisonnablement exigé de lui, sans préjudice quant à sa rémunération. Subsidiairement, il demande une indemnité équivalant à deux ans de salaire brut. Plus subsidiairement, il demande le renvoi de la cause au TAF pour nouveau jugement dans le sens des considérants.
Le TAF a renoncé à présenter des observations. L'AFD conclut au rejet du recours.
L'effet suspensif a été accordé par ordonnance du 13 juin 2007.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
En vertu des art. 82 let. a, 83 let. g, 85 al. 1 let. b et 86 al. 1 let. a LTF, le recours en matière de droit public est ouvert contre les décisions du Tribunal administratif fédéral portant sur les rapports de travail de droit public, lorsque la valeur litigieuse dépasse 15'000 fr. La valeur litigieuse se détermine selon les critères de l'art. 51 LTF. Elle est atteinte en l'occurrence, dès lors que le recourant conclut notamment à l'allocation d'une indemnité équivalent à deux ans de salaire brut. Le recours est donc recevable.
2.
Dans un grief d'ordre formel, qu'il convient d'examiner en premier lieu, le recourant se plaint d'une violation de son droit d'être entendu. Il relève que son licenciement était essentiellement motivé par son comportement, soit un élément fortement subjectif à propos duquel il n'avait pas pu recourir lorsqu'il a reçu un avertissement et une évaluation de niveau B. Il désirait apporter la preuve des bons rapports qu'il entretient actuellement avec ses collègues et ses supérieurs en faisant procéder à l'audition de trois d'entre eux. Ceux-ci auraient aussi pu attester des possibilités d'utiliser ses compétences au sein de l'AFD.
2.1 Garanti à l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu permet au justiciable de participer à la procédure probatoire en exigeant l'administration des preuves déterminantes (ATF 126 I 15 consid. 2a/aa p. 16 et les arrêts cités). Ce droit ne s'étend toutefois qu'aux éléments pertinents pour décider de l'issue du litige. Il est ainsi possible de renoncer à l'administration de certaines preuves offertes, lorsque le juge parvient à la conclusion qu'elles ne sont pas décisives pour la solution du litige ou qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion. Ce refus d'instruire ne viole le droit d'être entendu des parties que si l'appréciation anticipée de la pertinence du moyen de preuve offert, à laquelle le juge a ainsi procédé, est entachée d'arbitraire (ATF 125 I 127 consid. 6c/cc in fine p. 135, 417 consid. 7b p. 430; 124 I 208 consid. 4a p. 211, 241 consid. 2 p. 242, 274 consid. 5b p. 285 et les arrêts cités; sur la notion d'arbitraire, voir ATF 133 I 149 consid. 3.1 p. 153 et les arrêts cités).
2.2 En l'espèce, le refus d'entendre les témoins proposés est motivé par le fait que les manquements reprochés au recourant étaient attestés par de nombreuses pièces du dossier, en particulier les différentes sanctions disciplinaires prises à son encontre. Quant à l'avertissement formel et aux évaluations défavorables, le recourant relève qu'il n'a pas pu recourir contre ces mesures, mais il n'en conteste pas pour autant le bien-fondé; les témoignages proposés ne portent d'ailleurs pas sur les faits reprochés à ces occasions, mais essentiellement sur le comportement actuel du recourant. Le TAF a également considéré qu'un transfert à un autre poste au sein de l'administration n'entrait pas en considération car, sur le vu des nombreux antécédents du recourant, il n'y avait aucune assurance qu'un changement de lieu de travail permettrait de résoudre les problèmes d'ordre relationnel du recourant. Au vu des faits retenus et non contestés par le recourant, cette considération n'a rien d'insoutenable. Le refus d'entendre les témoins ne viole donc pas le droit d'être entendu du recourant.
3.
Celui-ci se plaint également d'une constatation arbitraire des faits. Le TAF aurait repris tels quels les reproches exprimés lors de l'entretien d'évaluation du 31 mai 2005, alors que ceux-ci étaient contestés et que le recourant avait refusé de signer le procès-verbal. Le recourant perd de vue que les manquements qui sont relevés dans le procès-verbal d'évaluation ne constituent qu'une partie de l'importante série de reproches qui lui sont adressés. Ils ont en effet été précédés des faits ayant donné lieu à la sanction disciplinaire d'octobre 2003, de l'avertissement prononcé en août 2004, et suivis du refus de dédouanement en mai 2005. Par ailleurs, le recourant n'indique pas, parmi les reproches mentionnés dans le procès-verbal d'évaluation, ceux qu'il estime injustifiés. Dans ces conditions, on ne saurait faire grief à l'instance précédente d'avoir arbitrairement établi les faits.
4.
Le recourant invoque le principe de la proportionnalité.
4.1 Il estime qu'une affectation à un autre poste, tel que celui qu'il occupe à titre provisoire depuis l'ouverture de la présente procédure, serait possible compte tenu des avis positifs émis par les responsables de la DGD entre 2001 et 2006. Ses difficultés relationnelles seraient limitées à quelques personnes déterminées, et pourraient être résolues par un déplacement. La décision de licenciement fait fi des nombreuses années de service sans problèmes particuliers.
4.2 Le recourant minimise les problèmes relationnels qu'il a connus avec ses collègues et supérieurs. En effet, l'arrêt attaqué fait état de conflits non seulement avec M. B.________, mais avec d'autres collègues et supérieurs des services de Vevey (MM. C.________, D.________ et E.________), de Vallorbe-Chavornay (M. F.________) et de Genève-Aéroport (MM. G.________, H.________ et I.________). Compte tenu de la fréquence de ces conflits, répartis sur les dix dernières années en dépit de plusieurs changements de postes, rien ne permet de penser qu'un nouveau transfert apporterait une solution aux problèmes relationnels que connaît le recourant. L'ancienneté invoquée par le recourant ne joue un rôle qu'en cas de licenciement sans faute de l'employé (art. 19 al. 2 let. b LPers); l'absence de problème avant 1996 est également sans pertinence. L'appréciation du TAF ne prête donc pas le flanc à la critique.
5.
Le recourant conclut enfin au versement d'une indemnité fondée sur l'art. 19 al. 3 LPers. Cette disposition suppose toutefois que la résiliation est nulle pour l'un des motifs exposés à l'art. 14 LPers, ce qui n'est pas le cas en l'occurrence.
6.
Le recours doit par conséquent être rejeté, dans ses conclusions principale et subsidiaires. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge du recourant qui succombe. Il n'est pas alloué de dépens.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2000 fr., sont mis à la charge du recourant.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire du recourant, à l'Administration fédérale des douanes, Direction générale des douanes, et au Tribunal administratif fédéral, Cour I.
Lausanne, le 24 août 2007
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: