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1A.98/2005 /col
Arrêt du 19 février 2007
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président,
Aemisegger et Reeb.
Greffier: M. Jomini.
Parties
Commune d'Arzier-le-Muids, 1273 Arzier,
recourante,
représentée par Me Jean-Claude Perroud, avocat,
contre
Orange Communications S.A.,
intimée, représentée par Me Minh Son Nguyen, avocat,
Département des institutions et des relations extérieures du canton de Vaud, Service de l'aménagement du territoire, 1014 Lausanne, représenté par Me Edmond C.M. de Braun, avocat,
A.________ et consorts, intéressés,
Tribunal administratif du canton de Vaud,
avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne,
Objet
permis de construire, antenne de téléphonie mobile,
recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 1er mars 2005.
Faits:
A.
La société anonyme Orange Communications SA (ci-après: la société Orange) a conclu avec B.________, propriétaire de la parcelle n° 618 du registre foncier, sur le territoire de la commune d'Arzier-Le Muids, un bail dans le but d'installer un équipement technique de téléphonie mobile (station d'antennes) sur deux silos à fourrage existants ainsi qu'une armoire technique au sol. La parcelle n° 618 est en zone agricole. Les deux silos se trouvent dans la partie supérieure de la parcelle, à côté de divers bâtiments de l'exploitation agricole de la famille B.________, à proximité d'une ligne de chemin de fer et d'une route.
L'installation de téléphonie mobile projetée a fait l'objet d'une "fiche de données spécifique au site", établie par l'opérateur, qui indique notamment que la station comporterait trois antennes GSM/UMTS (bande de fréquence de 1'800 à 2'000 MHz). Conformément aux prescriptions de l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710), le rayonnement provenant des antennes a été calculé à quatre endroits sur la parcelle concernée: dans deux "lieux à utilisation sensible", à savoir dans des pièces habitables de la ferme, et dans deux "lieux de séjour momentané", à savoir au pied d'un silo (point 1') et dans un hangar (point 2'). Selon cette fiche, les valeurs limites fixées par l'ORNI sont respectées.
La demande de permis de construire pour ce projet a été mise à l'enquête publique du 9 au 29 avril 2002. Des particuliers ont formé opposition (ci-après: les opposants, ou A.________ et consorts).
B.
Le 7 mai 2002, la Municipalité de la commune d'Arzier-Le Muids (ci-après: la municipalité) a refusé le permis de construire. La société Orange a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif du canton de Vaud, en concluant à l'octroi du permis de construire.
C.
Le 30 mai 2002, l'autorisation spéciale cantonale pour les constructions hors des zones à bâtir, délivrée par le département compétent représenté par le Service de l'aménagement du territoire (SAT), a été communiquée à la municipalité. A cette autorisation spéciale était joint un préavis favorable du Service cantonal de l'environnement et de l'énergie (SEVEN). La municipalité, invitée par le Tribunal administratif à se déterminer sur le recours formé par la société Orange (supra, let. B), a répondu le 24 juin 2002 en déclarant en outre recourir contre l'octroi de l'autorisation spéciale par le Service de l'aménagement du territoire.
D.
Dans le cadre de l'instruction de cette affaire, le Tribunal administratif a eu connaissance d'une lettre adressée le 11 novembre 2002 à la municipalité par la société Orange, où celle-ci prend position sur trois propositions de sites alternatifs pour la pose des antennes: la déchetterie à l'ouest du village, le tunnel du train à l'est du village et le réservoir au nord du village. La société Orange faisait valoir qu'aucun de ces sites n'entrait en ligne de compte (couverture insuffisante soit de l'est, soit de l'ouest du village; couverture insuffisante des routes d'accès; interférences). Cette société, qui voulait charger ses techniciens de "rechercher d'autres éventuels sites au sein du village", demandait enfin à la municipalité de lui indiquer les terrains appartenant à la commune.
Le Tribunal administratif a procédé à une inspection locale. Il a été informé par la municipalité de l'existence d'un projet de station d'antennes d'un autre opérateur de téléphonie mobile (Sunrise), sur le territoire de la même commune.
E.
Le Tribunal administratif a statué par un arrêt rendu le 1er mars 2005. Il a admis le recours formé par la société Orange, annulé la décision de la municipalité du 7 mai 2002 et renvoyé le dossier à cette autorité pour délivrance du permis de construire. Les frais et dépens ont été mis à la charge de la commune. Le Tribunal administratif a retenu que la municipalité ne contestait pas le préavis du service cantonal spécialisé (SEVEN) selon lequel les prescriptions de l'ORNI étaient respectées (consid. 4) puis il s'est prononcé au sujet de l'application de l'art. 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), en considérant que l'appréciation de l'autorité cantonale (SAT) "quant à l'admissibilité du projet en zone agricole résist[ait] à la critique, compte tenu de la situation particulière de la zone agricole à cet endroit, qui est déjà fortement marquée par la route, le chemin de fer et les installations agricoles du propriétaire du fonds, et enserrée par des zones à bâtir" (consid. 6).
Ni le début de l'arrêt - où il est fait mention des parties et de la décision attaquée -, ni le dispositif n'évoquent le recours de la municipalité contre l'autorisation spéciale du Service de l'aménagement du territoire. Dans les considérants, le Tribunal administratif se borne à relever que le refus du permis de construire, par la municipalité, aurait été justifié en cas d'admission dudit recours (consid. 6 in fine).
F.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, la commune d'Arzier-Le Muids demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif, de confirmer la décision municipale du 7 mai 2002 et de renvoyer le dossier à la juridiction cantonale pour nouvelle décision sur les frais et dépens. En substance, elle dénonce des lacunes dans l'instruction effectuée par la juridiction cantonale, à propos principalement des exigences déduites par la jurisprudence de l'art. 24 LAT pour l'implantation d'antennes de téléphonie mobile en zone agricole. L'instruction aurait également été lacunaire à propos de la détermination des lieux à utilisation sensible où le niveau des immissions devait être calculé selon l'ORNI. La recourante prétend qu'elle était fondée à refuser le permis de construire, les exigences minimales du droit fédéral n'étant pas remplies.
La société Orange conclut au rejet du recours. Le Département des institutions et des relations extérieures du canton de Vaud, Service de l'aménagement du territoire, se prononce dans le même sens. Les opposants A.________ et consorts n'ont pas déposé de réponse. Le Tribunal administratif propose le rejet du recours.
L'Office fédéral du développement territorial (ODT) ainsi que l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (actuellement: Office fédéral de l'environnement, OFEV) ont déposé des déterminations écrites. L'ODT conclut à l'admission du recours de droit administratif en faisant valoir que, sur la base des éléments du dossier, les conditions d'une autorisation selon l'art. 24 LAT ne sont pas réunies. L'OFEV s'est prononcé au sujet des exigences de l'ORNI, sans prendre de conclusions formelles. Ces avis des offices fédéraux ont été communiqués aux parties, qui ont eu la possibilité de présenter leurs observations écrites.
G.
Par une ordonnance du 30 mai 2005, le Président de la Ire Cour de droit public a accordé l'effet suspensif au recours.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
La décision attaquée ayant été rendue avant le 1er janvier 2007, la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ) demeure applicable à la procédure de recours au Tribunal fédéral (art. 132 al. 1 LTF). L'ancien art. 34 LAT (en vigueur jusqu'au 31 décembre 2006), relatif aux voies de recours au Tribunal fédéral contre les décisions cantonales en matière d'aménagement du territoire, est également toujours applicable dans la présente procédure (cf. art. 53 al. 1 de la loi sur le Tribunal administratif fédéral [LTAF; RS 173.32], en relation avec le ch. 64 de l'annexe de cette loi).
2.
Aux termes de l'art. 34 al. 1 LAT (dans son ancienne teneur), le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est recevable contre les décisions prises par l'autorité cantonale de dernière instance sur la reconnaissance de la conformité à l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir et sur des demandes de dérogation en vertu des art. 24 à 24d LAT. En l'espèce, les autorités cantonales ont traité la demande d'autorisation présentée par la société intimée comme une demande de dérogation au sens de l'art. 24 LAT. La voie du recours de droit administratif (art. 97 ss OJ) est donc ouverte. Par son arrêt, qui certes renvoie l'affaire à l'autorité communale, le Tribunal administratif a rendu une décision finale partielle, tranchant définitivement, en particulier, la question de l'application de l'art. 24 LAT. Le recours de droit administratif est recevable contre une telle décision, qui n'a dans cette mesure pas un caractère incident (ATF 132 II 10 consid. 1 p. 13). La commune sur le territoire de laquelle l'installation devrait être implantée a qualité pour recourir en vertu de l'art. 34 al. 2 (ancien) LAT, en relation avec l'art. 103 let. c OJ. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
3.
Il n'est pas contesté que le projet d'installation de téléphonie mobile, prévu en zone agricole, requiert une autorisation spéciale pour les constructions hors des zones à bâtir, délivrée par le département cantonal compétent (art. 120 let. a de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC]). L'autorité qui délivre cette autorisation spéciale doit vérifier si les conditions de l'art. 24 LAT sont remplies. La contestation porte précisément sur cette question.
3.1 Selon l'art. 24 LAT, une autorisation dérogatoire peut être accordée pour de nouvelles constructions ou installations hors de la zone à bâtir lorsque l'implantation de ces constructions ou installations est imposée par leur destination (let. a) et lorsqu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Pour que l'implantation hors de la zone à bâtir soit imposée par la destination d'une construction, celle-ci doit être adaptée aux besoins qu'elle est censée satisfaire et ne pouvoir remplir son rôle que si elle est réalisée à l'endroit prévu. Une nécessité particulière, tenant à la technique, à l'exploitation ou à la nature du sol, doit exiger de construire à cet endroit et selon les dimensions projetées; seuls des critères objectifs sont déterminants, à l'exclusion des préférences dictées par des raisons de commodité ou d'agrément (ATF 129 II 63 consid. 3.1 p. 68 et la jurisprudence citée).
Le Tribunal fédéral s'est déjà prononcé sur l'application de l'art. 24 LAT aux projets de nouvelles installations de téléphonie mobile en zone agricole. Dans un arrêt rendu en 2003, il a précisé les points suivants (arrêt 1A.186/2002 du 23 mai 2003, publié in ZBl 105/2004 p. 103, consid. 3). L'exigence de l'implantation imposée par la destination (en allemand: "Standortgebundenheit") n'est pas absolue mais relative. Il ne faut pas qu'aucun autre emplacement ne puisse entrer en considération, mais il doit cependant exister des raisons objectives importantes qui font apparaître l'emplacement retenu comme beaucoup plus favorable que d'autres emplacements situés dans la zone à bâtir. En principe, l'implantation imposée par sa destination est admise lorsque, pour des motifs radiotechniques, l'opérateur ne peut pas supprimer de manière suffisante un déficit de couverture ou de capacité du réseau en retenant un ou plusieurs emplacements à l'intérieur de la zone à bâtir, ou encore lorsque la réalisation de l'installation dans la zone à bâtir serait de nature à provoquer des perturbations ou des interférences sur le réseau. L'opérateur ne peut pas invoquer, pour le choix d'un emplacement en zone agricole, des avantages économiques (le prix du terrain moins élevé) ou la plus grande facilité à trouver des propriétaires fonciers (ou des voisins) prêts à accepter une telle installation. Si l'emplacement hors de la zone à bâtir est préférable en terme de couverture, encore faut-il que cet avantage soit important. Par ailleurs, si aucun terrain en zone à bâtir n'est disponible, il faut que les lacunes en matière de couverture ou de capacité ne puissent pas être comblées en utilisant un emplacement, en zone agricole ou dans une autre zone non constructible, où un autre opérateur a déjà installé des équipements de téléphonie mobile. Cet élément doit en effet être pris en considération dans le cadre de la pesée des intérêts selon l'art. 24 let. b LAT, en vue de déterminer le meilleur lieu de situation pour une installation dont l'implantation hors de la zone à bâtir est imposée par sa destination (consid. 3.1 et 3.2 de l'arrêt 1A.186/2002 précité). Ces précisions au sujet de l'application de l'art. 24 LAT à un projet d'antennes de téléphonie mobile ont été reprises telles quelles dans un arrêt récent (arrêt non publié 1A.294/ 2004 du 10 mars 2006, consid. 2).
3.2 L'arrêt attaqué cite, en résumé, la jurisprudence ci-dessus. A propos de la pesée des intérêts (selon l'art. 24 let. b LAT), le Tribunal administratif retient que le projet litigieux ne présente pas réellement de problème d'intégration au paysage, sur des silos qui comportent déjà des superstructures, à proximité d'une voie de chemin de fer et d'une route; il ne porte pas d'atteinte supplémentaire à la zone agricole, à un endroit où cette zone est "enserrée par des zones à bâtir" (à savoir une zone d'utilité publique directement voisine des bâtiments agricoles, puis au-delà la zone de village et d'autres zones résidentielles d'Arzier). Pour la juridiction cantonale, on aurait pu attendre de l'opérateur qu'il fournisse spontanément une description exhaustive des divers sites alternatifs envisagés; l'appréciation de l'autorité qui a délivré l'autorisation spéciale résisterait néanmoins à la critique, compte tenu de la situation particulière de la zone agricole à cet endroit.
3.3 La commune recourante fait valoir que le dossier ne permettrait pas d'établir un besoin pour l'installation des antennes litigieuses à l'endroit prévu en zone agricole. Les éléments dont disposait le Tribunal administratif sont selon elle lacunaires en ce qui concerne la recherche d'un emplacement adéquat dans la zone à bâtir. Dans ses observations sur le recours de droit administratif, l'Office fédéral du développement territorial est du même avis, en relevant en outre que l'évaluation du besoin d'antennes pour la couverture d'une région devrait être différenciée pour le réseau GSM d'une part, et pour le réseau UMTS d'autre part.
Cette évaluation des besoins est en effet une question délicate. L'arrêt attaqué comporte peu d'indications à ce sujet. Des explications plus précises ont cependant été données par l'opérateur intimé, dans ses écritures au Tribunal fédéral. Sur cette base, l'utilité d'une nouvelle installation pour couvrir les quartiers habités d'Arzier ainsi que les routes d'accès pourrait éventuellement être considérée comme démontrée. Néanmoins, l'élément décisif, pour l'octroi d'une dérogation selon l'art. 24 LAT, est l'absence d'un emplacement adéquat dans la zone à bâtir, où une installation ayant la même fonction pourrait être implantée. La commune recourante fait valoir à juste titre que le Tribunal administratif a en réalité renoncé à traiter cette question, alors même que la recherche "d'autres éventuels sites au sein du village" avait été évoquée durant la procédure cantonale. Le fait que l'emplacement litigieux est voisin de plusieurs zones à bâtir ne justifie pas que l'on soumette l'octroi d'une dérogation selon l'art. 24 LAT à des conditions moins restrictives; au contraire, c'est un indice qu'il peut exister un emplacement équivalent, du point de vue des besoins radiotechniques de l'opérateur, à proximité mais à l'intérieur des zones constructibles. Il en résulte que le Tribunal administratif a mal appliqué l'art. 24 LAT en retenant en quelque sorte a priori qu'une implantation en zone agricole s'imposait, alors qu'il ne paraît pas exclu d'installer les antennes dans une zone à bâtir.
3.4 Il s'ensuit que le recours de droit administratif doit être admis. Le Tribunal fédéral n'est à l'évidence pas en mesure, sur la base du dossier, de statuer lui-même sur le fond; l'affaire doit donc être renvoyée pour nouvelle décision au Tribunal administratif (art. 114 al. 2 OJ).
Vu l'admission du recours pour violation de l'art. 24 LAT, pour les motifs exposés ci-dessus, il est superflu d'examiner les arguments de la recourante au sujet du regroupement des antennes sur une installation d'un opérateur concurrent dans les environs, de même que les griefs de mauvaise application des prescriptions de l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant.
4.
Les frais du présent arrêt doivent être mis à la charge de la société intimée, qui succombe (art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ). Dans la présente affaire, les frais judiciaires ne peuvent en effet pas être exigés du canton (art. 156 al. 2 OJ). Conformément à la règle de l'art. 159 al. 2, 2e phrase OJ, aucune indemnité ne doit être allouée à la commune, pour ses frais de procès. Les opposants A.________ et consorts, qui n'ont pas procédé devant le Tribunal fédéral, n'ont pas à supporter les frais de justice et n'ont pas droit à des dépens.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est admis, l'arrêt rendu le 1er mars 2005 par le Tribunal administratif du canton de Vaud est annulé et l'affaire est renvoyée pour nouvelle décision à ce tribunal.
2.
Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge de la société Orange Communications SA.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des parties, au Département des institutions et des relations extérieures, Service de l'aménagement du territoire, et au Tribunal administratif du canton de Vaud, à A.________ et consorts, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial et à l'Office fédéral de l'environnement.
Lausanne, le 19 février 2007
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: