Costs and party compensation in administrative appeal despite silenceGénéré par IA

{T 0/2}
1A.92/2001/sch

I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG

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9. November 2001

Es wirken mit: Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger,
Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundes-
richter Nay, Aeschlimann, Féraud, Catenazzi und Gerichts-
schreiberin Schilling.

In Sachen

Flugplatzgenossenschaft Biel und Umgebung, Postfach 468,
Biel, Beschwerdeführerin, vertreten durch Fürsprecher
Samuel Keller, Monbijoustrasse 10, Postfach 6921, Bern,

gegen

1. A.________,
   
2. B.________,
   Beschwerdegegner, beide vertreten durch Fürsprecher
   Dr. Peter M. Keller, Monbijoustrasse 10, Postfach 6921, Bern,

Rekurskommission des Eidgenössischen Departementes für
Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK),

betreffend
Flugfeld Biel-Kappelen, Neubau Flugplatzrestaurant;
Plangenehmigungsverfügung des BAZL, Kostenauflage,
zieht das Bundesgericht in Erwägung:

1.- Mit Plangenehmigungsverfügung vom 17. Oktober 2000
bewilligte das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) auf
Gesuch der Flugplatzgenossenschaft Biel und Umgebung die
Erstellung eines Flugplatzrestaurants auf dem Flugfeld
Biel-Kappelen. Gegen diese Plangenehmigung erhoben sowohl
die Nachbarn A.________ und B.________ als auch die Ein-
wohnergemeinde Kappelen bei der Rekurskommission des Eid-
genössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (UVEK) Verwaltungsbeschwerde. Die Beschwerde-
führer machten geltend, es handle sich beim Bauvorhaben
nicht um eine Flugplatzanlage im Sinne von Art. 37 Abs. 1
des Bundesgesetzes über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948
(LFG; SR 748.0) in der Fassung vom 18. Juni 1999, sondern um
eine Nebenanlage, die in die kantonale Baubewilligungskompe-
tenz falle. Im Verfahren vor der Rekurskommission UVEK ver-
zichtete die Flugplatzgenossenschaft auf eine Beschwerdeant-
wort. Auf Aufforderung der Rekurskommission erteilte sie
dieser jedoch mit Schreiben vom 15. Februar 2001 Auskunft
über das Passagieraufkommen, das angestellte Personal sowie
die Anzahl Flugbewegungen, wobei sie in "abschliessenden
Bemerkungen" noch auf das grosse Interesse der Flugbegeis-
terten am Bauvorhaben hinwies und um "wohlwollende Prüfung"
ersuchte.

Die Rekurskommission UVEK hiess am 9. April 2001
die Beschwerde gut und hob die Plangenehmigungsverfügung
des BAZL vom 17. Oktober 2000 auf. Die Kosten des Verfahrens
vor der Rekurskommission in Höhe von Fr. 1'500.-- wurden der
Flugplatzgenossenschaft Biel und Umgebung auferlegt (Dispo-
sitiv Ziffer 3). Diese wurde ausserdem verpflichtet, den
beschwerdeführenden Privaten eine Parteientschädigung von
Fr. 4'841.35 zu bezahlen (Dispositiv Ziffer 5). Zur Begrün-
dung ihres Kostenentscheides verwies die Rekurskommission
auf Art. 63 Abs. 1 VwVG (SR 172.021). Zur
Entschädigungsregelung hielt sie fest, der ganz oder
teilweise obsiegenden Partei könne in Anwendung von Art. 64
Abs. 1 VwVG von Amtes wegen oder auf Gesuch eine
Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und
verhältnismässig hohe Kosten zugesprochen werden. Die Ent-
schädigung werde der Körperschaft oder autonomen Anstalt
auferlegt, in deren Namen die Vorinstanz verfügt habe, so-
weit sie nicht einer unterliegenden Gegenpartei auferlegt
werden könne. Der Rechtsvertreter der beschwerdeführenden
Privaten habe eine Parteientschädigung verlangt und ord-
nungsgemäss eine Kostennote eingereicht, gegen die nichts
eingewendet werden könne. Da sich die Beschwerdegegnerin
implizit mit selbständigen Begehren am Verfahren beteiligt
habe, müsse sie den obsiegenden Privaten eine der Kostennote
entsprechende Parteientschädigung entrichten. Die beschwer-
deführende Gemeinde habe sich dagegen nicht anwaltlich ver-
treten lassen; ihr seien deshalb keine notwendigen und ver-
hältnismässig hohen Kosten im Sinne von Art. 64 VwVG ent-
standen, so dass kein Grund für die Ausrichtung einer
Parteientschädigung bestehe.

Die Flugplatzgenossenschaft Biel und Umgebung ficht
die von der Rekurskommission UVEK getroffene Kosten- und
Entschädigungsregelung mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
an. Sie stellt den Antrag, die Ziffern 3 und 5 des Beschwer-
deentscheides seien derart abzuändern, dass die Flugplatz-
genossenschaft von der Pflicht zur Bezahlung von Verfahrens-
kosten und einer Parteientschädigung befreit werde.

2.- Die Beschwerdeführerin wendet zunächst gegen die
Kostenauflage ein, diese widerspreche jahrelanger konstanter
Praxis der Bundesbehörden. Als unterliegende Partei im Sinne
von Art. 63 Abs. 1 VwVG sei seit jeher nur jene Partei ver-
standen worden, welche sich mit selbständigen Anträgen am
Verfahren beteiligt habe; insofern finde Art. 64 Abs. 3 VwVG
auch bei der Verlegung der Verfahrenskosten Anwendung. Sie
sei in diesem Sinne im Verfahren vor der Rekurskommission
nicht Partei gewesen, da sie bewusst auf eine Teilnahme am
Verfahren und auf die Stellung von eigenen Anträgen ver-
zichtet habe.

Zur Entschädigungsregelung wird in der Beschwerde
ausgeführt, der Anspruch der rekurrierenden Privaten auf
Ausrichtung einer Parteientschädigung werde nicht bestrit-
ten, doch sei diese nicht von ihr, der Beschwerdeführerin,
zu bezahlen. Nach dem klaren und unmissverständlichen Wort-
laut von Art. 64 Abs. 3 VwVG bestehe die Pflicht zur Aus-
richtung einer Parteientschädigung nur, wenn sich die unter-
liegende Gegenpartei mit selbständigen Begehren am Verfahren
beteiligt habe. Das habe sie gerade nicht getan. Auch in das
Schreiben vom 15. Februar 2001 könne nicht hineininterpre-
tiert werden, die Flugplatzgenossenschaft habe sich "im-
plizit mit selbständigen Begehren am Verfahren beteiligt".
Sie habe mit jenem Schreiben einzig und allein die Fragen
der instruierenden Behörde beantwortet, wozu sie nach dem
massgebenden Verfahrensrecht verpflichtet gewesen sei.

a) Es ist unbestritten, dass der Entscheid über die
Prozesskosten und die Parteientschädigungen im Verfahren vor
der Rekurskommission UVEK nach den Bestimmungen des VwVG zu
treffen ist. In Art. 1 Abs. 1 und Abs. 2 lit. d VwVG wird
dieses Gesetz generell auf das erstinstanzliche oder Be-
schwerdeverfahren in Verwaltungssachen vor den eidgenössi-
schen Kommissionen anwendbar erklärt. Nach Art. 71a Abs. 1
und 2 VwVG in der Fassung vom 4. Oktober 1991 bestimmt sich
das Verfahren vor den eidgenössischen Rekurskommissionen als
Beschwerdeinstanzen nach diesem Gesetz. Zu den Prozesskosten
hält Art. 26 der Verordnung vom 3. Februar 1993 über Orga-
nisation und Verfahren eidgenössischer Rekurs- und Schieds-
kommissionen (SR 173.31) ausdrücklich fest, dass sich die
Verfahrenskosten nach Art. 63 VwVG und, mit Ausnahme von
Artikel 6 Abs. 2, nach der Verordnung vom 10. September 1969
über Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren
(SR 172.041.0) richten. Auch aus der massgeblichen Spezial-
gesetzgebung ergibt sich nichts anderes. Da die Halter von
Flugfeldern nicht über das Enteignungsrecht verfügen, fällt
hier insbesondere die Anwendung der enteignungsrechtlichen
Sonderregeln über die Kosten und Parteientschädigung ausser
Betracht (vgl. Art. 37a LFG in der Fassung vom 18. Juni
1999). Es ist daher in der Tat nur zu prüfen, ob die Rekurs-
kommission UVEK die Kostenregeln des VwVG, insbesondere die
Bestimmungen von Art. 63 Abs. 1 und Art. 64 Abs. 3 VwVG,
unrichtig angewendet habe.

b) Die Beschwerdeführerin vertritt die Meinung, sie
sei im Beschwerdeverfahren nicht (unterliegende) Partei ge-
wesen und könne daher nicht kostenpflichtig werden. Dieser
Auffassung ist nicht zuzustimmen.

Nach Art. 63 Abs. 1 VwVG auferlegt die Beschwerde-
instanz die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden
Partei. Wer im bundesrechtlichen Verwaltungs- und Beschwer-
deverfahren Partei ist, wird in Art. 6 VwVG umschrieben.
Danach gelten als Parteien die Personen, deren Rechte oder
Pflichten die Verfügung berühren soll, und andere Personen,
Organisationen oder Behörden, denen ein Rechtsmittel gegen
die Verfügung zusteht. Nun ist hier das verwaltungs- bzw.
luftfahrtrechtliche Verfahren, das zur Erteilung der Plan-
genehmigung geführt hat, auf Begehren und im Interesse der
Flugplatzgenossenschaft Biel und Umgebung durchgeführt
worden.
Mit der Plangenehmigung ist dieser das Recht zum Bau eines
Flugplatzrestaurants eingeräumt und sind die dagegen erhobe-
nen Einsprachen abgewiesen worden. Die Flugplatzgenossen-
schaft ist somit als Gesuchstellerin im Plangenehmigungsver-
fahren im Sinne von Art. 5 VwVG als (Haupt-)Partei aufge-
treten. Dieser Parteistellung kann sie sich im nachfolgenden
Beschwerdeverfahren, das durch die Einsprecher veranlasst
wird, jedenfalls insoweit nicht entledigen, als es auch dort
um die Hauptsache geht, das heisst um die durch die Plange-
nehmigung erteilten Rechte. Bleibt aber die Baugesuchstel-
lerin im Beschwerdeverfahren notwendigerweise Partei, so
bleibt auch ihre Kostenpflicht bestehen, sofern sie - wenn
auch nur stillschweigend - an ihrem Vorhaben festhält.
Selbst ein Verzicht auf ihr Bauvorhaben im Laufe des von
Dritten veranlassten Beschwerdeverfahrens liesse die Pflicht
zur Bezahlung von Kosten grundsätzlich nicht untergehen
(vgl. beispielsweise die Regelung in der bernischen Verwal-
tungsrechtspflege: Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth
Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechts-
pflege im Kanton Bern, Bern 1997, N. 2-5 zu Art. 110 VRPG).
Jedenfalls kann der Umstand allein, dass die Baugesuchstel-
lerin ihr anhaltendes Interesse am Projekt nicht durch aus-
drückliche Anträge bekundet hat, keinen Einfluss auf die
Parteistellung und damit auch auf die Kostenregelung haben.
Sonst könnten sich die im erstinstanzlichen Verfahren ob-
siegenden Gesuchsteller im Beschwerdeverfahren, in dem es
um den Bestand der erteilten Bewilligung geht, von ihrem
Kostenrisiko stets durch Stillschweigen befreien. Im vor-
liegenden Fall muss daher die Beschwerdeführerin, die ihren
Willen auf Festhalten am Projekt im Schreiben vom 15. Feb-
ruar 2001 sinngemäss bestätigt hat, im Beschwerdeverfahren
angesichts des für sie nachteiligen Ausgangs - der Aufhebung
der Plangenehmigung - die Kostenpflicht übernehmen.
Aus ähnlichen Überlegungen hat übrigens das Eidge-
nössische Versicherungsgericht in einem neueren Entscheid
zu Art. 156 Abs. 1 OG festgestellt, dass im Verwaltungsge-
richtsverfahren die Gerichtskosten aufgrund der Anträge der
beschwerdeführenden Partei, gemessen am Ergebnis der Anfech-
tung des vorinstanzlichen Entscheids - und somit ohne Rück-
sicht auf die Anträge der Gegenpartei - zu verlegen sind
(BGE 123 V 156). Da Art. 63 Abs. 1 Satz 1 VwVG der Bestim-
mung von Art. 156 Abs. 1 OG inhaltlich entspricht, kann eine
übereinstimmende Auslegung und Anwendung der beiden Normen
in vergleichbaren Verfahren nicht bundesrechtswidrig sein.
Offen bleiben kann dagegen, ob in einem Mehrparteienver-
fahren wie dem vorliegenden Plangenehmigungsverfahren gleich
zu entscheiden wäre, wenn nicht die Plangenehmigung selbst,
sondern eine rein prozessrechtliche Frage Gegenstand des
Beschwerdeverfahrens bildete (vgl. BGE 120 V 265 E. 3 S. 270
mit Hinweisen; 123 V 156 E. 3a).

c) Die soeben angestellten Erwägungen haben auch
ihre Bedeutung für die Entschädigungsregelung. Wohl sieht
Art. 64 Abs. 3 VwVG ausdrücklich vor, dass die unterliegende
und an sich leistungsfähige Partei nur dann zur Bezahlung
einer Parteientschädigung angehalten werden kann, wenn sie
sich mit selbständigen Begehren am Verfahren beteiligt hat.
Auch in diesem Zusammenhang darf jedoch berücksichtigt wer-
den, ob der Verzicht auf selbständige Anträge auf das feh-
lende oder geringe Interesse an der Mitwirkung am Beschwer-
deverfahren oder nur auf die Absicht zurückzuführen ist,
sich der Entschädigungspflicht zu entschlagen. Liegt das
Interesse der Gegenpartei am Verfahrensausgang auf der Hand,
so darf bei der Entschädigungsregelung von der Vorausset-
zung, dass diese ausdrücklich Antrag gestellt habe, abge-
sehen werden (anders und wohl etwas zu undifferenziert:
Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Ver-
waltungsrechtspflege des Bundes, 2.Aufl., N. 703 und 707,
sowie Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., N. 3 zu Art. 108
VRPG). Die fragliche Bedingung, die erst im Laufe des
parlamentarischen Verfahrens ins Gesetz eingefügt worden ist
(vgl. Art. 58 des Entwurfes für das Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren, BBl 1965 II 1390; AB 1967 S 185 f.,
1968 N 613 f.) kann nicht bezwecken, der im Beschwerdever-
fahren unterliegenden Hauptpartei die Möglichkeit zu ver-
schaffen, die prozessuale Entschädigungspflicht trotz ihrer
Leistungsfähigkeit auf die Behörden zu überwälzen. Dass hier
die Beschwerdeführerin nicht leistungsfähig sei, wird von
ihr selbst nicht geltend gemacht.

d) Der Kosten- und Entschädigungsentscheid der
Rekurskommission UVEK erweist sich mithin als bundesrecht-
mässig und die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als unbe-
gründet.

3.- Die bundesgerichtlichen Kosten sind dem Verfahrens-
ausgang gemäss der unterliegenden Beschwerdeführerin zu be-
lasten (Art. 156 Abs. 1 OG). Den Beschwerdegegnern, die auf
eine Vernehmlassung verzichtet haben, ist keine Parteient-
schädigung zuzusprechen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.

2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird der
Beschwerdeführerin auferlegt.

3.- Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.- Dieses Urteil wird den Parteien sowie der Rekurs-
kommission des Eidgenössischen Departementes für Umwelt,
Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) schriftlich
mitgeteilt.

______________

Lausanne, 9. November 2001

Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:

Die Gerichtsschreiberin: