{T 0/2}
1A.74/2006 /fzc
Arrêt du 19 mai 2006
Ire Cour de droit public
Composition
MM les Juges Féraud, Président
Aemisegger et Reeb.
Greffier: M. Jomini.
Parties
Etat de Vaud, Département des institutions et des relations extérieures, Service de l'aménagement du territoire, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne, recourant, représenté par Me Edmond C.M. de Braun, avocat,
contre
X.________,
intimé, représenté par Me Jean Anex, avocat,
Municipalité de la commune d'Ormont-Dessous,
1863 Le Sépey,
Tribunal administratif du canton de Vaud,
avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne.
Objet
autorisation de construire,
recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 9 mars 2006.
Faits:
A.
X.________ est propriétaire de la parcelle n° xxx du registre foncier, sur le territoire de la commune d'Ormont-Dessous, dans le hameau de Cergnat. Sur cette parcelle de 4'980 m² se trouvent deux bâtiments de type chalet. L'actuel plan général d'affectation (PGA) de la commune d'Ormont-Dessous, ainsi que le règlement communal sur le plan général d'affectation (RPGA) ont été adoptés par le conseil communal le 3 mars 1995 puis sont entrés en vigueur le 17 avril 1996, après l'approbation par le Conseil d'Etat du canton de Vaud. L'art. 15 RPGA est ainsi libellé:
"Plans spéciaux - définition
Le territoire de la commune est divisé en différents périmètres qui figurent sur le plan général d'affectation déposé au greffe municipal:
a) Périmètres des agglomérations traités par plans spéciaux légalisés:
b) Périmètres des agglomérations à traiter par plans spéciaux:
5) Cergnat
6) La Comballaz: ce plan remplacera le plan d'extension partiel Aux
Rafforts-La Comballaz."
En dehors des "agglomérations" définies à l'art. 15 RPGA, le territoire communal est classé soit dans le périmètre d'un plan d'affectation cantonal n° 292 (art. 16 RPGA - il s'agit du site marécageux du Col des Mosses), soit dans la zone agricole et alpestre (art. 17 à 20 RPGA), soit dans l'aire forestière (art. 21 RPGA). Aucun plan spécial n'a été adopté en l'état pour le périmètre du hameau de Cergnat (n° 5), dans lequel se trouve la parcelle n° xxx.
B.
Le 16 juin 2005, X.________ a déposé une demande de permis de construire pour un projet d'aménagement d'un appartement au rez-de-chaussée d'un de ses chalets (bâtiment n° 2017), après transformation d'un garage existant (atelier mécanique) mais sans modification de l'enveloppe extérieure du bâtiment. La demande a été transmise à l'administration cantonale. Le Service de l'aménagement du territoire (SAT) - rattaché au Département cantonal des institutions et des relations extérieures (DIRE) - a considéré que le projet nécessitait une autorisation spéciale du canton, prévue à l'art. 120 let. a de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) pour les constructions hors des zones à bâtir, parce que le village de Cergnat était régi par des dispositions assimilables à celles de la zone intermédiaire, provisoirement inconstructible. Par une décision du 2 août 2005, ce service a refusé l'autorisation spéciale en retenant que, comme des travaux avaient déjà été entrepris dans le bâtiment litigieux après le 1er juillet 1972, les possibilités tirées du droit dérogatoire étaient déjà épuisées. Il a mentionné qu'en 1989, un logement avait été construit à l'étage et dans les combles du chalet, "sous l'égide de l'art. 135 LATC (périmètre de localité)", régime qui n'était plus applicable depuis l'entrée en vigueur du nouveau plan général d'affectation. En conclusion, la décision de refus de l'autorisation spéciale indiquait qu'"afin de pouvoir réaliser le projet souhaité, la planification du périmètre de Cergnat devrait être envisagée pour autant qu'une telle mesure corresponde à un intérêt public et respecte les dispositions légales à ce sujet".
C.
X.________ a recouru auprès du Tribunal administratif cantonal contre le refus de l'autorisation spéciale.
Invitée à se déterminer, la Municipalité d'Ormont-Dessous a proposé l'admission du recours, en expliquant que l'absence d'un plan d'affectation spécial pour Cergnat était due à des problèmes d'équipement, non encore résolus dans cette partie du territoire communal (approvisionnement en eau, défense incendie).
Le Tribunal administratif a rendu son arrêt le 9 mars 2006, après une inspection locale. Il a admis le recours formé par X.________ et réformé la décision du Service de l'aménagement du territoire du 2 août 2005 en ce sens que l'autorisation spéciale est accordée. Il a considéré en substance ce qui suit:
En l'état de la planification, le village de Cergnat est dépourvu de toute règle définissant la mesure de l'utilisation du sol. L'art. 135 al. 1 LATC (titre: Territoire sans plan d'affectation) dispose que les territoires ou fractions de territoire d'une commune qui ne sont pas encore régis par un plan d'affectation ou un règlement comprennent, de par la loi, le périmètre de localité et le territoire agricole. L'art. 135 al. 2 LATC définit le périmètre de localité comme l'aire délimitée par une ligne entourant à une distance de cinquante mètres les bâtiments extérieurs d'une localité (ville, village ou hameau). En vertu de l'art. 135 al. 4 LATC, dans le périmètre de localité, tout permis de construire est subordonné à l'autorisation préalable du département (le DIRE), qui l'accorde si le projet est compatible avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire. En l'espèce, il est manifeste que le bâtiment à transformer se trouve dans le périmètre de localité du village de Cergnat, étant implanté à moins de 45 m de la cure, elle-même proche du temple (la route cantonale Le Sépey-Leysin passe entre la cure et la parcelle de X.________); ce périmètre est largement attribué à l'habitation. Il a encore été relevé qu'en 1990, le Service de l'aménagement du territoire avait délivré une autorisation spéciale pour une première transformation du bâtiment litigieux en appliquant le régime du périmètre de localité de l'art. 135 LATC. Après avoir examiné la compatibilité du projet avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire - en retenant qu'il ne risquait pas de compromettre l'établissement d'un plan créant une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT, et qu'il ne pouvait être que bénéfique pour le voisinage en favorisant l'homogénéité du village -, le Tribunal administratif a finalement considéré que rien ne s'opposait à la délivrance de l'autorisation cantonale spéciale.
D.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'Etat de Vaud, représenté par son Département des institutions et des relations extérieures, demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif puis de confirmer la décision du Service de l'aménagement du territoire du 2 août 2005. Le recourant soutient que l'art. 135 LATC n'est plus applicable sur le territoire de la commune d'Ormont-Dessous depuis l'entrée en vigueur du plan général d'affectation en 1996, que le régime d'utilisation du sol à Cergnat est défini à l'art. 15 let. b ch. 5 RPGA et que cette zone à traiter par plan spécial n'est pas une zone à bâtir mais une zone inconstructible, assimilable à une zone intermédiaire selon le droit cantonal (art. 51 LATC), c'est-à-dire une zone dont l'affectation est différée (art. 18 al. 2 LAT). Le projet de X.________ nécessitait donc une autorisation cantonale spéciale pour construction hors des zones à bâtir et, selon le recours, le Service de l'aménagement du territoire était fondé à refuser pareille autorisation.
X.________ conclut au rejet du recours de droit administratif. La Municipalité d'Ormont-Dessous se prononce dans le même sens, en se référant à ses déterminations devant le Tribunal administratif. Ce tribunal propose le rejet du recours.
E.
Le recourant a déposé une requête d'effet suspensif. Aucune décision n'a été prise sur cette requête. A titre de mesures pré-provisionnelles (ordonnance du 18 avril 2006), le Président de la Ire Cour de droit public a interdit provisoirement toute mesure d'exécution de l'arrêt attaqué.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le présent arrêt rend sans objet la requête d'effet suspensif.
2.
Lorsque la contestation porte sur une autorisation de construire, l'art. 34 al 1 LAT définit les cas dans lesquels le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est recevable contre les décisions prises par l'autorité cantonale de dernière instance. Cette voie de recours est ouverte d'une part si la décision a pour objet la reconnaissance de la conformité à l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir, et d'autre part si l'autorité a statué sur des demandes de dérogation en vertu des art. 24 à 24d LAT. Les cantons ont qualité pour recourir, selon l'art. 34 al. 2 LAT. Hors de ces deux hypothèses, seule la voie du recours de droit public est ouverte (art. 34 al. 3 LAT). En d'autres termes, le recours de droit administratif n'est pas disponible pour contester une autorisation délivrée sur un terrain inclus dans une zone à bâtir, les règles dérogatoires des art. 24 ss LAT n'y étant pas applicables.
En l'espèce, le Tribunal administratif a considéré que le régime du périmètre de localité, défini à l'art. 135 al. 2 LATC, valait pour le terrain litigieux. Cette règle du droit cantonal fixe des critères géographiques pour la délimitation de ce périmètre - sa limite correspond à une ligne entourant à une distance de cinquante mètres les bâtiments extérieurs du village ou du hameau - et il n'est pas contesté, en l'occurrence, que Cergnat soit une localité ni que le bâtiment de l'intimé soit suffisamment proche du centre de la localité. Statuant sur une demande d'autorisation de transformer ce même bâtiment en 1990, le Service de l'aménagement du territoire avait du reste appliqué la réglementation du périmètre de localité.
Le canton recourant soutient que l'art. 135 al. 2 LATC n'entre plus en considération depuis l'entrée en vigueur du plan général d'affectation de la commune en 1996, et que le régime de la zone intermédiaire, inconstructible (art. 51 al. 2 LATC), serait désormais applicable au terrain litigieux. Or le plan d'affectation de 1996 qualifie le hameau de Cergnat d'"agglomération"; on peut en déduire que le plan spécial imposé par l'art. 15 let. b RPGA comprendra une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT. Cette zone à bâtir devra inclure au moins les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis (art. 15 let. a LAT). Dix ans après l'entrée en vigueur de l'art. 15 RPGA et nonobstant l'absence de plan spécial, le secteur déjà largement bâti du périmètre n° 5, soit l'"agglomération" proprement dite de Cergnat, peut être considéré comme faisant partie des zones à bâtir répondant matériellement à la définition de l'art. 15 LAT. La formulation de l'art. 15 RPGA démontre que l'intention des autorités de planification en 1996, tant au niveau cantonal que communal, n'était pas de différer la décision sur l'affectation de ce périmètre au-delà de l'horizon ordinaire de quinze ans (cf. art. 15 let. b LAT), pour interdire dans l'intervalle toute construction ou transformation (sous réserve éventuellement des bâtiments à but agricole, qu'un règlement communal peut autoriser en zone intermédiaire - cf. art. 51 al. 2 LATC). Il ressort en outre des observations de la Municipalité que le retard dans l'établissement du plan spécial est dû à des problèmes de planification des installations d'équipement, et non pas à une volonté de soumettre l'ensemble du périmètre n° 5 au régime d'une zone non constructible. Dans ces conditions particulières, la solution du Tribunal administratif n'est pas critiquable, qui consiste à retenir les critères de l'art. 135 al. 2 LATC pour déterminer les contours de l'agglomération et fixer ainsi la limite entre les terrains constructibles et ceux se trouvant hors de la zone à bâtir. Le bâtiment litigieux se trouvant sur un terrain soumis à une réglementation de zone constructible, le département cantonal (ou pour lui le Service de l'aménagement du territoire) n'avait donc pas à délivrer, en vue des travaux de transformation, une autorisation spéciale au sens des art. 24 ss LAT (voir en particulier l'art. 24c LAT). En d'autres termes, c'est à tort que le canton recourant assimile la réglementation applicable au centre du hameau de Cergnat à celle d'une zone intermédiaire inconstructible, et le grief de violation des règles du droit fédéral concernant les exceptions prévues hors de la zone à bâtir doit en conséquence être rejeté.
3.
En appliquant le régime de l'art. 135 al. 2 LATC au terrain litigieux, le Tribunal administratif a admis la nécessité d'une autorisation cantonale préalable, s'ajoutant au permis de construire communal. Il n'y a pas lieu d'examiner si l'obligation de délivrer cette autorisation cantonale, en exécution de l'arrêt attaqué, est conforme aux prescriptions matérielles du droit cantonal, notamment à la règle de l'art. 135 al. 4 LATC. En effet, ce grief ne pourrait être présenté que dans le cadre d'un recours de droit public (art. 34 al. 3 LAT) et la conversion du présent recours de droit administratif en recours de droit public n'entre pas en considération, le canton n'étant pas titulaire de droits constitutionnels des citoyens, au sens de l'art. 84 al. 1 let. a OJ, dans l'accomplissement de ses tâches en matière d'aménagement du territoire (ATF 129 II 225 consid. 1.5 p. 231).
4.
Le recours de droit administratif doit en conséquence être rejeté.
Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument judiciaire (art. 156 al. 2 OJ). L'intimé, assisté d'un avocat, a droit à des dépens, à la charge de l'Etat de Vaud (art. 159 OJ). Des dépens ne sont en revanche pas dus à la Municipalité, qui a répondu sans l'assistance d'un mandataire.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours de droit administratif est rejeté.
2.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
3.
Une indemnité de 1'000 fr., à payer à X.________ à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires du recourant et de l'intimé, à la Municipalité d'Ormont-Dessous et au Tribunal administratif du canton de Vaud.
Lausanne, le 19 mai 2006
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: