1A.46/2005

{T 0/2}
1A.46/2005 /svc

Arrêt du 23 juin 2005
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Féraud, Président,
Aeschlimann et Reeb.
Greffier: M. Jomini.

Parties
Association pour la cohabitation dans les Grangettes, 1844 Villeneuve,
X._______,
Y.________,
recourants,
tous trois représentés par Me Edmond C.M. de Braun, avocat,

contre

Département des institutions et des relations extérieures du canton de Vaud, Château,
1014 Lausanne, autorité intimée,
Municipalité de Noville, 1845 Noville,
autorité intéressée,
Tribunal administratif du canton de Vaud,
avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne.

Objet
plans d'affectation cantonaux (n° 291 et 291bis,
site marécageux de Noville),

recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 27 janvier 2005.

Faits:
A.
Le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du canton de Vaud (DTPAT) a adopté le 20 mai 1997 le plan d'affectation cantonal n° 291, "Site marécageux de Noville" (en abrégé: PAC 291). Les terrains compris dans le périmètre de ce plan se trouvent sur le territoire de la commune de Noville, au bord du lac Léman, entre le Rhône (à l'ouest) et la limite de la commune de Villeneuve (à l'est). Le lieu-dit "Le Gros Brasset" (ou "Gros-Brassey"), entre les embouchures du Grand Canal et du Vieux-Rhône, en fait partie. A cet endroit, sur la bande de terrain qui longe le lac, le PAC 291 délimite plusieurs zones, dont les affectations sont définies par un règlement joint au plan (en abrégé : RPAC). On trouve d'abord un secteur de la "zone des plages", sur une longueur d'environ 200 m à partir du Grand Canal, puis en direction de l'ouest une partie de la "zone des biotopes protégés, secteur des bas-marais" et une partie de l'"aire forestière, secteur de la forêt tampon". La limite nord du périmètre du PAC 291 correspond à la rive du lac.

Aux termes de l'art. 1 al. 1 RPAC, le PAC 291 "regroupe, coordonne et met en application l'ensemble des mesures de protection concernant les marais et le site marécageux d'une beauté particulière et présentant un intérêt national, situés sur la commune de Noville". Le règlement se réfère ainsi à une disposition de la Constitution fédérale (art. 24sexies al. 5 aCst., art. 78 al. 5 Cst.), sur la base de laquelle des normes ont été adoptées en vue de la sauvegarde ou de la conservation de certains endroits mentionnés dans des inventaires fédéraux. Ainsi, le périmètre du PAC 291 correspond (approximativement) à celui de l'objet n° 289 de l'inventaire fédéral des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (site des Grangettes). L'objet n° 123 de l'inventaire fédéral des zones alluviales d'importance nationale (zone alluviale des Grangettes, qui inclut le "Gros-Brasset") est également compris dans le périmètre du PAC 291, de même que plusieurs marais de l'inventaire fédéral des bas-marais d'importance nationale (notamment l'objet n° 1382 de cet inventaire, bas-marais du Gros-Brasset). Par ailleurs, le lac Léman et ses rives à cet endroit constituent un secteur de la réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale des Grangettes (objet n° 8 de l'inventaire fédéral des réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale, établi en vertu d'une ordonnance du Conseil fédéral relative à ces réserves [OROEM; RS 922.32]).
B.
La Municipalité de la commune de Noville (ci-après: la municipalité), auteur d'une opposition contre ce plan d'affectation cantonal au moment de l'enquête publique (au printemps 1995), a formé un recours auprès du Département cantonal de la justice, de la police et des affaires militaires (DJPAM), en demandant l'extension en direction de l'ouest de la zone de plage voisine de l'embouchure du Grand Canal; elle proposait qu'une portion de la rive du lac, connue comme "plage des naturistes", soit sortie des zones particulièrement protégées (forêt tampon, adjacente au bas-marais) et soit également incluse dans cette zone spéciale, destinée selon le règlement "à la baignade et au délassement au bord de l'eau dans le respect de la nature" (art. 7 RPAC). Ce recours administratif (requête en réexamen de l'opposition) a été rejeté le 3 avril 1998. La municipalité a alors recouru auprès du Tribunal administratif cantonal. Ce recours a lui aussi été rejeté, par un arrêt rendu le 10 décembre 1998 (cause AC.1998.0066). La juridiction cantonale a considéré notamment que la création d'une véritable plage à l'endroit litigieux, accessible par des sentiers piétonniers traversant sur certains tronçons le marais d'importance nationale du "Gros-Brasset", poserait différents problèmes, par exemple pour l'évacuation des déchets; c'est pourquoi, d'après le Tribunal administratif, l'administration cantonale n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en définissant l'affectation de ce secteur dans le PAC 291.
C.
L'adoption du PAC 291 a par ailleurs aussi été contestée, par la voie d'un recours au DJPAM, par la Ligue vaudoise pour la protection de la nature (Pro Natura) et le WWF Vaud. Selon ces organisations, il fallait mieux tenir compte du fait que la valeur du site dépendait notamment des relations entre milieux terrestre et lacustre. Les recours ont été admis et le DTPAT a été invité à corriger le périmètre du plan pour y inclure une zone lacustre, en s'inspirant du périmètre du site marécageux des Grangettes, qui s'étend également sur le lac (objet n° 289 de l'inventaire fédéral). Quelques modifications du règlement du PAC 291 ont en outre été ordonnées.
D.
L'Association pour la cohabitation dans les Grangettes (ACG), association au sens des art. 60 ss CC fondée en 1994 "suite à l'ouverture de la procédure de légalisation du plan d'affectation cantonal 291" et qui a pour but de "préserver les acquis pour tout ce qui concerne l'utilisation du domaine public dans la zone humide des Grangettes, ceci dans un esprit de cohabitation entre l'homme et la nature" (art. 2 des statuts de cette association), avait formé opposition lors de la mise à l'enquête publique du PAC 291, mais elle n'a pas recouru après son adoption par le DTPAT le 20 mai 1997.
E.
A la suite de ces procédures de recours, des modifications du PAC 291 ont été mises à l'enquête publique du 17 novembre au 18 décembre 2000. Le périmètre général a été étendu sur le lac et deux nouvelles zones ont été délimitées: d'une part la zone lacustre protégée I, qui comprend des territoires lacustres à préserver et où les constructions et aménagements sont interdits (art. 11a RPAC), et d'autre part la zone lacustre protégée II, qui est soumise aux mêmes restrictions et où, en outre, il est interdit de naviguer et de se baigner (art. 11b RPAC).

L'Association pour la cohabitation dans les Grangettes (ACG) ainsi que deux particuliers, X.________ et Y.________, ont formé opposition contre le plan mis à l'enquête publique.

Le 20 juin 2002, le Département cantonal des infrastructures (DINF) a rejeté les oppositions et adopté les modifications du PAC 291.
F.
Par ailleurs, l'art. 3 RPAC (tel qu'adopté le 20 mai 1997) prévoyait l'établissement d'un plan de circulation, définissant les réseaux destinés aux véhicules motorisés, aux cyclistes, aux cavaliers, aux piétons ainsi que les mesures à prendre et la signalisation à mettre en place. Un plan des circulations pour le site marécageux de Noville a donc été élaboré par le Département cantonal de la sécurité et de l'environnement (DSE), également sous la forme d'un plan d'affectation cantonal (PAC 291bis), et il a été mis à l'enquête publique du 10 octobre au 9 novembre 2000. Sur ce plan sont figurés tous les accès et cheminements autorisés dans le périmètre du PAC 291; aucun accès au marais du Gros-Brasset et à la plage dite des naturistes n'est indiqué, ni depuis le Grand Canal ni depuis le Vieux-Rhône.
L'Association pour la cohabitation dans les Grangettes (ACG), X.________ et Y.________ ont formé opposition contre ce plan.
Le 20 juin 2002, le Département cantonal des infrastructures (DINF) et le Département cantonal de la sécurité et de l'environnement (DSE) ont rejeté les oppositions et adopté le PAC 291bis.
G.
L'Association pour la cohabitation dans les Grangettes (ACG), X.________ et Y.________ (ci-après: l'ACG et consorts) ont recouru auprès du Département cantonal des institutions et des relations extérieures (DIRE) contre les deux décisions prises le 20 juin 2002, au sujet des PAC 291 et 291bis. Ils demandaient en substance la suppression de la zone lacustre protégée II au large de la plage du Gros-Brasset, et le maintien de cette plage avec son chemin d'accès piéton existant. Le Département a rejeté ces recours par un prononcé du 9 juin 2004. L'ACG et consorts ont recouru contre ce prononcé auprès du Tribunal administratif du canton de Vaud, en reprenant des critiques qu'ils avaient déjà formulées contre les deux plans. Le Tribunal administratif a rejeté ce recours par un arrêt rendu le 27 janvier 2005. A propos du PAC 291, il a considéré que la contestation portait uniquement sur les modifications ayant fait l'objet d'une enquête publique complémentaire, les autres éléments du plan (adopté le 20 mai 1997 par le DTPAT) ne pouvant plus être remis en cause, sous réserve de l'hypothèse - non réalisée ici - d'un changement sensible des circonstances (cf. art. 21 al. 2 LAT). Le Tribunal administratif a ensuite constaté que la plage litigieuse s'était peu à peu étendue et que le plan de base (plan cadastral) utilisé pour l'établissement du PAC 291 comportait "d'importantes inexactitudes" dans le secteur en question: l'emplacement actuel de cette plage, au lieu d'être dans la partie terrestre du périmètre, se trouve à un endroit figuré comme surface lacustre. Néanmoins, le PAC 291, "en tant que document juridique", distingue le statut des secteurs terrestres de celui des secteurs lacustres; la plage litigieuse, dans un secteur terrestre, doit donc être soumise au régime que le plan a d'emblée défini pour cette portion de la rive du lac (secteur de la forêt tampon, destiné selon l'art. 12 al. 1 let. a RPAC à la restauration et la conservation de groupements forestiers proches de l'état naturel en bordure des biotopes protégés). Comme la modification du PAC 291 adoptée le 20 juin 2002 concerne uniquement les surfaces lacustres, le statut de la plage dite des naturistes, déjà réglé par un plan entré en force, ne pouvait plus être contesté. Le Tribunal administratif a ajouté que les autorités compétentes avaient la faculté, pour des motifs d'intérêt public liés à la protection de la nature, de réglementer l'usage commun de cette plage faisant partie du domaine public. S'agissant par ailleurs de la zone lacustre protégée II qui jouxte la plage dite des naturistes - zone introduite dans le PAC 291 par la modification du 20 juin 2002 étendant le périmètre initial -, le Tribunal administratif a considéré que les objectifs de protection de la nature devaient prévaloir sur l'intérêt au maintien d'activités de délassement (baignade, navigation d'agrément). Enfin, le Tribunal administratif a rejeté les griefs des recourants au sujet du PAC 291bis, qui a pour conséquence la suppression d'un cheminement existant pour accéder à la plage précitée; il a considéré que l'abandon d'une servitude de passage public, inscrite en faveur de la commune, pouvait résulter de l'adoption d'un tel plan d'affectation cantonal, et que la solution retenue était admissible pour des motifs prépondérants de protection de la faune, de la nature et des sites.
H.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'ACG et consorts demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif et, statuant à nouveau, de prononcer ce qui suit:
"Le plan d'affectation cantonal 291, plus précisément sa modification approuvée le 20 juin 2002 par le Département des infrastructures, est réformée en ce sens que la zone lacustre protégée II est ramenée aux dimensions occupées et au régime applicable aux parties I telles qu'elles se trouvaient représentées sur le plan fixant le périmètre de la réserve d'importance internationale des Grangettes et demeurait inscrite dans la liste déposée auprès du Bureau permanent de l'Union internationale pour la Conservation de la nature et de ses ressources dès 1991.

Le plan d'affectation cantonal 291bis adopté par le Département des infrastructures le 20 juin 2002 est approuvé en tant qu'il ne comporte pas d'interdiction d'utiliser la servitude publique de passage donnant accès à la plage laquelle ne se trouve d'ailleurs pas représentée sur le plan."
Par ordonnance présidentielle du 18 mars 2005, le Département des institutions et des relations extérieures (DIRE), actuellement en charge de l'aménagement du territoire au niveau cantonal, a été invité à répondre au recours de droit administratif jusqu'au 29 avril 2005, au nom de toutes les autorités administratives cantonales intéressées. La réponse de ce département (par le service de l'aménagement du territoire) a été mise à la poste, à l'adresse du Tribunal fédéral, le 3 mai 2005.
Le Tribunal administratif a déclaré renoncer à répondre au recours.
La municipalité de Noville, autorité intéressée, a fait part de ses observations.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
La réponse du Département des institutions et des relations extérieures, déposée après l'échéance du délai fixé et, partant, tardive (art. 32 al. 3 OJ), ne doit pas être prise en considération.
2.
Le Tribunal fédéral est saisi d'un recours de droit administratif dans une contestation portant sur deux plans d'affectation cantonaux (PAC 291 et PAC 291bis). Lorsque le litige a pour objet un plan d'affectation au sens du droit fédéral de l'aménagement du territoire, à savoir un plan réglant le mode d'utilisation du sol dans son périmètre (art. 14 al. 1 LAT), il résulte de l'art. 34 al. 3 LAT que seule la voie du recours de droit public est en principe ouverte, devant le Tribunal fédéral, contre la décision prise en dernière instance cantonale. La jurisprudence admet cependant qu'une décision relative à l'adoption d'un plan d'affectation fasse l'objet d'un recours de droit administratif quand, notamment, l'application de la législation fédérale sur les forêts ou encore celle de prescriptions directement applicables de la législation fédérale sur la protection de la nature, est en jeu (ATF 129 I 337 consid. 1.1 p. 339; 125 II 10 consid. 2a p. 13; 123 II 88 consid. 1a p. 91, 231 consid. 2 p. 234; cf. également ATF 127 II 184; 124 II 19). On considère en effet qu'il s'agit dans cette mesure d'une décision fondée non seulement sur le droit cantonal de l'aménagement du territoire mais également sur des dispositions de droit public ou administratif fédéral, au sens de l'art. 5 al. 1 PA, ne relevant pas de l'aménagement du territoire; par conséquent les règles de la procédure de recours de droit administratif s'appliquent (cf. art. 97 al. 1 OJ). Dans la mesure en revanche où le droit cantonal de l'aménagement du territoire est en jeu, sans qu'il y ait un rapport suffisamment étroit avec l'application des dispositions précitées du droit administratif fédéral, c'est la voie du recours de droit public qui doit être choisie.
En l'espèce, les deux plans d'affectation cantonaux ont pour but la mise en oeuvre de mesures de protection de biotopes et de sites prévues, en particulier, par la législation fédérale sur la protection de la nature (cf. art. 18a ss et art. 23a ss de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage [LPN; RS 451]). La voie du recours de droit administratif entre donc en ligne de compte mais il n'y a pas lieu d'examiner plus en détail si les griefs des recourants peuvent, dans leur ensemble, être traités dans ce cadre. Les autres questions de recevabilité du recours de droit administratif, notamment celle de la qualité pour agir de l'association recourante et de ses deux consorts (cf. art. 103 let. a OJ), peuvent également demeurer indécises, vu le sort à réserver aux griefs sur le fond.
3.
Les recourants reprochent au Tribunal administratif d'avoir procédé à une constatation manifestement inexacte ou incomplète des faits pertinents, à propos du régime applicable à la plage existante du "Gros-Brasset" ou plage dite des naturistes, son emplacement réel n'étant pas figuré correctement sur le document topographique servant de base au plan d'affectation cantonal. D'après eux, la juridiction cantonale aurait en outre commis un abus et un excès de son pouvoir d'appréciation en retenant que cette plage était soumise aux mesures de protection du PAC 291. A titre subsidiaire, les recourants font valoir que l'interdiction faite au public d'utiliser la plage est contraire à l'art. 73 Cst., disposition constitutionnelle posant le principe du développement durable.
L'examen des critiques des recourants au sujet du régime juridique applicable à la plage du "Gros-Brasset" présuppose que la contestation porte sur cet objet. Or tel n'est manifestement pas le cas. Le Tribunal administratif a considéré que le statut de la plage, qui fait partie des "secteurs terrestres" du PAC 291, avait déjà été réglé par des décisions entrées en force. La délimitation entre secteurs terrestres et secteurs lacustres est figurée clairement sur ce plan d'affectation cantonal. Le Tribunal administratif était fondé à retenir que, même si le tracé de cette ligne (la rive ou la grève du lac) ne correspondait pas (ou plus) exactement à la réalité topographique - circonstance qu'il a prise en compte -, cela ne remettait pas en cause la mesure d'aménagement du territoire adoptée par le canton 20 mai 1997, consistant à inclure cette plage dans le périmètre initial du PAC 291. Les griefs des recourants relatifs à l'affectation ou à l'utilisation de cette plage doivent donc, dans leur ensemble, être rejetés.
4.
Les recourants critiquent la nouvelle zone lacustre protégée II, au large de la plage du "Gros-Brasset", en faisant valoir que le PAC 291 "irait bien au-delà de ce que prévoyait la réserve internationale des Grangettes au moment où le projet a été mis à l'enquête"; le canton empiéterait sur des compétences exclusives de la Confédération en matière de protection des oiseaux notamment.
Devant le Tribunal administratif, la contestation portait effectivement sur les nouvelles zones lacustres protégées I et II, mises à l'enquête publique (complémentaire) après l'adoption de la version initiale du PAC 291, dont le périmètre a ainsi été étendu. La mesure de planification que constitue l'affectation en zone protégée du secteur lacustre voisin de la plage du Gros-Brasset est une mesure cantonale fondée en particulier sur le droit fédéral de la protection de la nature. Le site des Grangettes, qui comprend notamment le marais du Gros-Brasset ainsi que la plage et le secteur lacustre attenants, est un site marécageux d'importance nationale (objet n° 289 de l'inventaire fédéral, selon la liste annexée à l'ordonnance sur les sites marécageux [RS 451.35]). A l'intérieur de ce site se trouvent une zone alluviale d'importance nationale (objet n° 123 de l'inventaire fédéral, selon la liste annexée à l'ordonnance sur les zones alluviales [RS 451.31]) ainsi que des bas-marais d'importance nationale (notamment celui du Gros-Brasset, objet n° 1382 de l'inventaire fédéral, selon la liste annexée à l'ordonnance sur les bas-marais [RS 451.33]). Contrairement à ce que paraissent soutenir les recourants, la concrétisation et la mise en oeuvre des buts de la protection d'un site marécageux d'importance nationale n'est pas principalement de la compétence de la Confédération; en vertu de l'art. 23c al. 2 LPN, il incombe aux cantons d'y veiller et de prendre les mesures de protection qui s'imposent (cf. ATF 127 II 177 consid. 3c p. 189; 124 II 19 consid. 3a p. 23).
Par leur argumentation, les recourants ne critiquent pas le contenu des mesures de protection - celles prévues à l'art. 11b RPAC 291, définissant le régime de la zone lacustre protégée II - au regard des prescriptions du droit fédéral sur la protection des biotopes, des marais et des sites marécageux (art. 18 ss, art. 23a ss LPN). En évoquant, de façon peu explicite, la réserve internationale des Grangettes et la protection des oiseaux, ils paraissent cependant se plaindre de la façon dont sont mises en oeuvre d'autres prescriptions du droit fédéral. Il s'agit des règles concernant les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale, prévues dans une ordonnance du Conseil fédéral (OROEM; RS 922.32) dont le fondement se trouve principalement à l'art. 11 de la loi fédérale sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages (LChP; RS 922.0), règles qui doivent être appliquées de façon coordonnée avec celles relatives à la protection des marais et des sites marécageux. La région des Grangettes constitue en effet une réserve d'importance internationale mentionnée dans l'OROEM (objet n° 8). Les autorités cantonales doivent prendre en considération cet élément lors de l'élaboration des plans d'affectation (art. 6 al. 2 OROEM) mais l'ordonnance réserve expressément les mesures "d'une plus grande portée ou d'une autre teneur, visant la protection des biotopes" conformément aux art. 18 ss LPN (art. 6 al. 3 OROEM). En d'autres termes, les prescriptions applicables au site des Grangettes, en tant que réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale, n'excluent nullement d'autres mesures de protection fondées sur les art. 18 ss LPN, en particulier sur les art. 23a ss LPN concernant spécifiquement les marais et sites marécageux. De ce point de vue, la création de la zone lacustre protégée II n'était donc pas une mesure cantonale exclue par le droit fédéral. Les griefs des recourants à ce sujet se révèlent ainsi mal fondés.
5.
Les recourants critiquent enfin le PAC 291bis, qui mentionne tous les accès et cheminements admis dans le périmètre du PAC 291, en omettant d'y faire figurer le chemin d'accès à la plage dite des naturistes. Cela entraînera la suppression d'un cheminement existant; or, selon eux, il est arbitraire de considérer que le PAC 291bis puisse avoir cet effet, dès lors que les piétons peuvent se prévaloir de l'existence d'une servitude de passage public. La désaffectation de ce chemin n'aurait pas été opérée valablement, compte tenu des exigences des art. 13 et 77 [recte: 17] de la loi cantonale sur les routes (LRou), en relation avec l'art. 3 du règlement d'application de cette loi (RLRou).
5.1 D'après l'arrêt attaqué, le sentier litigieux constitue le principal, voire le seul accès terrestre à la plage précitée; ce cheminement serait interdit après l'entrée en vigueur du PAC 291bis. La servitude de passage public, dont les recourants se prévalent, grève une parcelle appartenant à l'organisation Pro Natura; elle est inscrite au bénéfice de la commune de Noville (le registre foncier n'indiquant pas son assiette exacte). Le Tribunal administratif a exposé la réglementation applicable, en droit cantonal, à la modification ou à la suppression de telles servitudes de passage constituées en faveur de la collectivité (autres servitudes, réservées par l'art. 781 CC). En vertu de l'art. 1 al. 2 LRou, ces servitudes sont soumises à la loi sur les routes. La procédure de désaffectation d'une route est régie par les art. 10 à 13 LRou, qui règlent d'abord la construction des routes mais que l'art. 17 LRou déclare applicables par analogie à leur suppression. Il faut donc une enquête publique (art. 13 al. 1 LRou; voir aussi le renvoi de l'art. 75 du Code rural et foncier aux règles de la loi sur les routes, à propos de l'enquête publique en cas de suppression d'une servitude de passage public) et une procédure d'adoption d'un plan correspondant à celle prévue pour les plans d'affectation cantonaux ou communaux (art. 13 al. 3 et 4 LRou). En l'occurrence, d'après l'arrêt attaqué, l'absence de mention de la servitude de passage litigieuse dans le PAC 291bis signifie qu'elle a été supprimée, les exigences formelles du droit cantonal pour la désaffectation d'un chemin public ayant été observées.
5.2 En contestant que l'adoption du PAC 291bis puisse avoir un effet sur la servitude de passage public, les recourants se plaignent d'une interprétation arbitraire des règles de la loi sur les routes. Seul ce grief entre en effet en considération, même dans l'hypothèse de la recevabilité du recours de droit administratif (cf. ATF 129 II 497 consid. 5.2 p. 520). Selon la jurisprudence, l'arbitraire, prohibé par l'art. 9 Cst., ne résulte pas du seul fait qu'une autre solution pourrait entrer en considération ou même qu'elle serait préférable; le Tribunal fédéral n'annulera la décision attaquée que lorsque celle-ci est manifestement insoutenable, qu'elle se trouve en contradiction claire avec la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique indiscuté, ou encore lorsqu'elle heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Pour qu'une décision soit annulée pour cause d'arbitraire, il ne suffit pas que la motivation formulée soit insoutenable; il faut encore que la décision apparaisse arbitraire dans son résultat (ATF 129 I 8 consid. 2.1 p. 9; 128 I 273 consid. 2.1 p. 275 et les arrêts cités).
En l'espèce, comme le PAC 291bis a pour fonction de définir le tracé des chemins et accès à l'intérieur du périmètre du PAC 291, il n'est pas arbitraire de considérer qu'en ne reprenant pas un cheminement existant, il vise à désaffecter l'assiette de ce chemin. Il n'est pas non plus arbitraire d'interpréter les dispositions de la loi cantonale sur les routes dans ce sens qu'une décision prise selon les formes prévues pour l'adoption d'un plan d'affectation cantonal (art. 73 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et des constructions [LATC]) peut entraîner la désaffectation ou la suppression d'une servitude de passage public. Il est vrai que la radiation de cette servitude n'était pas clairement indiquée ni sur le plan ni dans le dossier du PAC 291bis; aussi les recourants prétendent-ils que le dossier d'enquête ne contenait pas tous les éléments prévus à l'art. 3 RLRou. Ce point n'est cependant pas décisif car il ressortait clairement du PAC 291 et du PAC 291bis que les mesures de protection du site impliquaient, selon les autorités cantonales, la suppression du chemin litigieux. Ces derniers griefs des recourants sont donc également mal fondés.
6.
Il s'ensuit que le recours de droit administratif doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable.
Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais de la présente procédure. Un émolument judiciaire sera donc mis à leur charge (art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens aux collectivités publiques intimées ou intéressées (art. 159 al. 1 et 2 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours de droit administratif est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
2.
Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge des recourants.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire des recourants, à la Municipalité de Noville, au Département des institutions et des relations extérieures et au Tribunal administratif du canton de Vaud.
Lausanne, le 23 juin 2005
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: